浅析排污许可制度下的环境管理

王 然

（沈阳绿恒环境咨询有限公司，辽宁 沈阳 110167）

1 现阶段排污许可制实施情况

我国排污许可制度不断完善，不断健全相关法规制度和技术规范体系。生态环境部发布2019年版的《固定污染源排污许可分类管理名录》（下称名录），废止2017年版的《固定污染源排污许可分类管理名录》。名录取消了申请与核发排污许可证的实施时限，因为排污许可证已进入“全覆盖”时期，不需要再分期分批核发；增加了登记管理的相关规定。对环境的影响程度很小的排污单位实行排污登记管理。不需要申请排污许可证；完善了排污许可行业分类，靠拢《国民经济行业分类》，衔接《建设项目环境影响评价分类管理名录》。实现应纳入排污许可管理的排污单位的“全覆盖”。生态环境部发布配套的行业技术规范和源强核算技术指南及可行技术指南。

2021年3月1日正式施行《排污许可管理条例》，确立了排污许可的法律地位。《排污许可管理条例》发布实施后的典型变化有以下几个方面：一是处罚力度加大。二是证后环境管理要求更加详细全面。三是考虑各项环保制度的衔接融合。《排污许可管理条例》的发布和实施标志着我国排污许可制的核心工作从核发排污许可证逐渐转向证后环境管理，实现固定污染源全过程环境管理。

2 证后环境管理

排污许可制度实施后，经过了国家政策的不断宣贯、各级生态环境部门的培训、指导、审核、核发。排污许可制度的重点也平稳过渡到证后监管阶段。对于排污单位，在取得排污许可证后，并不是已经履行完成了排污许可制度的全部责任。排污许可制度的重点内容体现在证后环境监管上。排污单位应当持证排污、按证排污，否则就会受到严肃惩罚。排污单位的证后环境管理体现在多个方面。

2.1 建立完善的环境管理内部控制制度

排污单位环境管理内部控制制度，是将环境保护工作纳入日常生产经营活动全过程的重要依据和方法，同时关系着安全生产和清洁生产。制定完善的环境管理内部控制制度有利于合理利用资源、节约生产成本、节能降耗、减少污染物的产生和排放，有助于排污单位的环境保护工作科学有序进行[1]。例如，排污单位在生产过程中可能产生粉尘，在环境保护角度粉尘是污染物，在安全生产角度，粉尘在一定浓度和温度条件下可能会造成爆炸，严重威胁生命财产安全。排污单位制定生产设备操作规程和环境保护设施设备运行管理制度可以同时避免环境污染和安全事故。

环境管理内部控制制度应明确相关事项责任部门及责任人员，制定环境保护相关制度，主要包括排污单位环境规划与设计、排污单位污染物减排计划、环境保护设施设备运行管理制度、车间规范化作业管理制度、污染物监测管理制度、环境监督管理制度、环境应急管理制度、固体废物管理制度、环境保护培训教育管理制度、环境保护责任制管理制度、环境保护档案管理制度、环境管理台账管理制度等。

如果排污单位的某项环境管理内容比较重要，对环境的影响比较严重，有必要细化该项内容的环境管理制度。例如，化工企业产生的危险废物是环境管理重点关注的方面，危险废物管理应作为该排污单位环境管理的重点内容，有必要进一步细化危险废物管理制度。可以包括：危险废物管理责任制度、危险废物标识管理制度、危险废物管理计划制度、危险废物申报登记制度、危险废物分类管理制度、危险物转移联单管理制度、危险物经营许可证制度、应急预案备案制度、危险废物分析管理制度、危险废物贮存运输管理制度、危险度物利用设施管理制度等[2]。

排污单位环境管理内部控制制度的完善与否体现排污单位的环境管理水平和人员的环境保护意识，反映排污单位的环境保护意愿，直接从主观意识上决定排污单位能否做到按证排污。

2.2 依法开展自行监测

在申请排污许可证时，排污单位应制定污染物排放自行监测方案作为申请排污许可证的必要条件。自行监测方案的制定依据本行业的排污许可证申请与核发技术规范、自行监测技术指南编制。自行监测方案中的内容主要有基本信息、需要进行污染物监测的排放口、监测污染物种类、监测频次、采样方法和样品保存方法、监测点位示意图、质量保证与质量控制、自行监测信息公开等。明确排放口排放的某种污染物进行自动监测或手工监测。若采用自动监测需明确联网情况、自动监测系统的运行维护情况等。若采用手工监测要明确监测方法等。采样和测定要满足相关采样和测定规范。

自行监测的重点内容与排污单位的行业和排污许可的分类管理有关，主要体现在排污口的不同和污染物的不同。例如对于电镀行业，废水对环境的影响比较多大，作为环境管理的重点内容，那么废水中的特征污染物总铬、六价铬、总镍、总汞等第一类污染物要在车间或生产设施排放口进行监测，而且要严格要求每日监测1次。化学需氧量、总铜、总锌等污染物则在废水总排放口进行监测。而对于电镀行业产生的废气则只要求半年监测1次。体现出排污许可自行监测的“突出重点”。

排污单位的自行监测有两个层面的含义，可以是排污单位自行进行污染物监测，也可以委托社会环境监测机构开展自行监测[3]。不论是哪个层面的污染物监测，都需要监测方具备相应的采样和测定条件。并且设置专门人员对监测条件、监测数据进行记录、统计、分析。

排污口规范化是环境监测的前提。在申请排污许可证之时，排污单位应明确排污口规范化设置和监测孔设置。依据是《排污口规范化整治技术要求（试行）》，新实施的《排污许可管理条例》也明确排污单位应按照《排污口规范化整治技术要求（试行）》及生态环境主管部门的要求规范化污染物排放口，设置标志牌。在项目新建、改建、扩建时要注意排污口规范化的要求。

自行监测直接量化了排污单位排放污染物的情况，提供了与污染物排放标准做对比的数据，也可以按照实测内容计算实际排放量。为证后环境管理提供了量化的指标。

排污许可证核发之后排污单位要按照制定的自行监测方案进行环境监测工作，自行监测工作是排污单位自证守法的重要依据。

2.3 建立环境管理台账记录制度

环境管理台账可以比喻为排污单位环境管理的“账本”，记录环境管理相关信息的变化情况，出入库情况。新实施的《排污许可管理条例》更加突出环境管理台账的管理。环境管理台账的内容有以下几个方面。

（1）排污单位基本信息。主要为排污单位名称、行业类别、生产经营场所地址、统一社会信用代码、生产工艺、生产规模、产品名称、环保投资、环境影响评价审批意见文号及排污许可证编号等。如果基本信息未发生变化则每年记录1次，若发生变化，在变化时记录。

（2）生产设施运行管理信息。排污单位应定期记录生产设施的运行情况、主要原辅材料的消耗情况。生产设施运行状况包括生产线或公用单元名称、生产设施、累计生产时间、主要产品。每班或每批次记录一次。主要原辅料消耗情况要记录生产批次、原辅料名称、消耗量、有机溶剂成分及含量等。每班或每批次记录一次。

（3）污染治理设施运行管理信息。污染治理设施包括废气及废水治理设施、固体废物产生及处理处置等。废气治理设施包括设施名称、编码、运行参数、运行状态等。对于废水处理设施，记录包括设施名称、编码、主要参数、废水产生情况、废水排放情况、药剂名称及使用量、投加时间、运行状态等。固体废物产生及处理处置情况要记录固体废物名称、类别、产生及预处理情况、综合利用量、处理处置量等。若出现异常情况，应记录事件原因、是否报告、应对措施等。污染治理设施按照管理单位班制记录，每班记录1次。若发生异常情况，则记录1次。

（4）监测记录信息。与上文提到的自行监测频次同步记录。

（5）其他环境管理信息。主要包括特殊时段的台账记录等。

环境管理台账的具体内容需要依照行业排污许可证申请与核发技术规范进行。不同行业重点管理和简化管理的要求也不尽相同。例如《排污许可证申请与核发技术规范 金属铸造工业》对简化管理的排污单位只要求记录主要原辅材料信息、燃料信息、污染监测原始结果等。

纸质台账和电子台账应同步管理，由专人定期维护管理。台账记录的表格在各行业排污许可证申请与核发技术规范以及《排污单位环境管理台账及排污许可证执行报告技术规范 总则（试行）》中有参考格式，排污单位在记录台账时可不拘泥于该格式，根据自身实际情况和特点进行记录，但记录内容不能省略。在实际工作中，环境管理完善的企业一般都有具备特色的一套台账记录范本和工作流程，可以反映出环境管理台账的记录内容，可以仍然按照排污单位的台账记录格式进行记录。《排污许可管理条例》对台账的保存期限要求上也有变化，从原来的至少保存3年延长到至少保存5年。

2.4 规范完成排污许可证执行报告

目前，排污许可执行报告的种类为排污许可证年度执行报告和排污许可证季度执行报告。全国排污许可证管理信息平台上也只有年度执行报告和季度执行报告两个板块。排污单位提交执行报告的周期根据排污许可证申请与核发技术规范中执行报告的要求开展工作。大多数行业要求实行排污许可重点管理的排污单位提交年度执行报告和季度执行报告，如果排污单位实行简化管理只需要提交年度执行报告。例如，金属铸造工业要求重点管理的排污单位上报年度和季度执行报告。简化管理的排污单位则只需要提交季报。

排污许可证年度执行报告的报告内容包括污染防治设施运行情况、环境管理台账记录执行情况、自行监测执行情况等。季度执行报告的内容则简化一些。

执行报告的编制程序为资料的收集与整理、编制、质量控制、提交。资料的收集与整理阶段是完成执行报告的基础，要全面搜集并梳理排污单位在报告周期内的环保情况，例如，原辅材料的使用数据、污染治理药剂使用数据、能耗、水耗、电耗、监测数据。执行报告编制阶段是汇总资料收集与整理阶段的情况，按步骤填写相关数据，分析自行监测数据，计算污染物排放量等。质量控制阶段包括执行报告的质量审核，相关责任人要签字确认。提交阶段要按时提交排污单位的执行报告，在全国排污许可证管理信息平台上提交执行报告并向生态环境部门提交签字盖章版的纸质报告。排污单位对本单位执行报告的真实性负责。

2.5 如实公开污染物排放信息

环境信息公开是排污单位向公众通报和公开各自的环境行为以利于公众参与和监督。

排污单位提交的排污许可证申请材料通过之后，排污许可的可公开信息会自动在全国排污许可证管理信息平台上公开。同样，排污单位的执行报告提交后，执行报告的可公开内容自动在全国排污许可证管理信息平台公开。信息公开要求的内容在排污许可证副本中有明确的规定，同时按照《企事业单位环境信息公开办法》及各级生态环境主管部门自行监测有关要求执行。

2.6 延续、变更、重新申请

排污许可证的获批不是一劳永逸。在排污单位取得排污许可证后，不可避免会面临排污许可证的到期延续、重新申请、变更等问题。

经过了排污许可制的过渡期，我国排污许可已实现“全覆盖”，“首次发放排污许可证有效期为3年，延续换发的有效期为5年”已成为过渡，《排污许可管理条例》规定排污许可证的有效期为5年。有效期届满，排污单位应该进行延续申请。

如果排污单位需要变更单位名称、法定代表人等基本信息，应当办理排污许可证的变更。污染物总量控制指标和污染物排放标准发生变化的需要由审批部门进行该部分的变更。

“重新申请”一词是在《排污许可管理条例》实施后出现的，涵盖了《排污许可管理办法（试行）》中需要变更的情形，例如新建、改建、扩建排放污染物的项目，污染物排放口位置、排放方式、排放去向发生变化等。在全国排污许可证管理信息平台上也设置了新的板块。

3 强化排污者法律责任

《排污许可管理条例》进一步强化违法排污者的法律责任。加大对环境违法行为的处罚力度，包括无证排污、超标排污等违法行为，都提高了罚款数额；明确了多种处罚方式；衔接治安管理处罚和刑事处罚相关规定。

只要阻碍环保执法就可以处以20万以内的罚款。排污单位拒不配合生态环境主管部门监督检查，要处以罚款。

《排污许可管理条例》明确规定排污许可证后管理内容，明确违法责任，提高排污单位违法成本，督促排污单位建立并完善环境管理机制，保障排污单位能够更好地承担自身环境责任。

4 排污许可制度与其他环境管理制度的衔接

4.1 与环境影响评价制度的衔接

环境影响评价制度是申请排污许可证的重要前提和依据。在新实施的《排污许可管理条例》也有明确规定。环境影响评价明确成为申请排污许可证的前提条件。同时《固定污染源排污许可分类管理名录》[4]（2019年版）靠拢《建设项目环境影响评价分类管理名录》，实行统一分类管理。在建设项目环境影响评价时，充分考虑各行业排污许可证申请与核发技术规范，保证排污许可制度与环境影响评价制度有效衔接。

4.2 与环境保护验收的衔接

纳入排污许可管理的建设项目在取得环境影响评价手续之后，排放污染物之前应取得排污许可证。而环境保护验收是在试生产之后，所以排污许可证的申请时间应是在环境保护验收之前。如果未取得排污许可证排污或不按排污许可证排污的，验收则不能够合格。体现排污许可制度与环境保护验收的衔接。

4.3 与环境保护税的衔接

如果排污单位申报污染物排放数据和生态环境部门的数据不一致之时，按照生态环境部门数据计算税费。生态环境部门以及税务部门之间可以实现数据共同互享。

5 结语

在《排污许可管理条例》[5]实施后，确立了排污许可的法律地位。排污许可制度约束排污单位排放污染物，并且强调加强证后监管，要求排污单位做好证后环境管理。经过环保人数年的努力及排污许可制工作的不断深入，现在排污许可制度全面整合了排污单位的环境管理，已真正成为固定污染源环境管理的核心制度。