国有土地上房屋征收过程中的社会行动分析

杨春

摘 要：以帕森斯的社会行动理论为视角，揭示城市化、城镇化背景下国有土地上房屋征收过程中各利益相关者社会行动“异化”背后的影响因素。重视价值观的引导并强化“以人为本”的价值观，完善房屋征收的相关制度与程序立法，完善房屋征收中的补偿评估机制，加大政府依法搬迁的执行力度，杜绝政府的“违法”搬迁，是解决国有土地上房屋征收过程中各利益相关者社会行动“异化”的基本思路。

关键词：社会行动；国有土地；房屋征收；社会行动异化；纠正思路

中图分类号：F293.3        文献标志码：A      文章编号：1673-291X（2022）34-0083-04

2011年1月21日《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称《征收与补偿条例》）施行，2001年6月13日国务院公布的《城市房屋拆迁管理条例》（以下简称《拆迁管理条例》）同时废止。《拆迁管理条例》中的“拆迁”一词，也被《征收与补偿条例》中的“搬迁”一词所取代。法律规范的修改和措词的变化反映的是社会生活的巨大变化。十年来，国有土地上房屋征收（以下简称“房屋征收”）过程中因搬迁而产生的极端事件明显减少，但房屋征收引发的法律纠纷及社会矛盾仍然存在。深圳就曾有当事人清明节回老家扫墓，扫完墓回来发现自己居住了20多年的房子一夜之间变成了废墟[1]。以帕森斯的社会行动理论为视角，对房屋征收过程中相关利益者的社会行动图式进行研究，有助于我们揭示这一过程中的“异化”现象，分析矛盾所在，进而找到缓解矛盾的基本路径。

一、帕森斯的社会行动理论视角

依照帕森斯的社会行动理论，有意识、有目的的社会行动应当是由下述四种因素构成的：“一是凡是社会行动必须有执行这一行动的行动者；二是任何一项有意识的行动都针对或指向一定的目标；三是行动与环境（即与‘外界环境’）有密切的关系；四是行动都涉及一种规范导向，个人总是按照社会行为规范去行动。再具体一点，就是包括具体目的、具体手段、具体条件（包括制度性规则）和支配手段—目的关系的具体规范。”[2]具体到某一房屋征收过程中，社会行动的主体主要包括房屋征收部门（也包括房屋征收实施单位）、被征收人和开发商，这只是比较宏观的分析。其实，就政府主体而言，又可以包括若干政府部门，而被搬迁人也可以包括各种情况，如不同民族、不同年龄、不同职业和不同性别等。其中，各行动主体目标一致，都指向工程本身，但各行动主体的利益是有差别的。

根据帕森斯的分析，社会行动可以分为三种类型，即工具性的行动、表情性的行动、道德性的行动。在分析中要关注的是，无论是韦伯社会行为理论的四种类型，还是帕森斯的三种类型的划分，都是一种理论上划分。在实际生活中，这些类型往往是交错在一起，在一个具体的社会行动中以比较复杂的样式呈现在我们面前的。如果我们只关注一点，而不顾及其他因素，比如对价值理性的考量，过度膨胀的目的理性必然会导致对社会结构局部甚至全局性的损害，不断挣脱制度的“铁笼”。了解这一点，对于我们分析研究和解决房屋征收过程中的问题是大有裨益且必不可少的。

帕森斯的社会行动理论观点，是在20世纪30年代，即1929─1933年世界经济危机时期形成的。当时在美国资本主义社会阶级矛盾日益尖锐、社会日益动荡的情况下，为求社会安定、维持现存的社会行为规范模式和生活模式，试图在社会行动理论中寻求维持社会与个人、工人和资本家以及垄断集团与垄断集团之间的协调、和谐、合作，而不致发生相互冲突或损耗，帕森斯的社会行动理论应运而生。伴随着我国城市化、城镇化进程的加快，大规模房屋征收成为阶段性特征。近年来，因为征收而引发的纠纷一度发生井喷现象，“钉子户”一词也曾频频在媒体上闪现，甚至出现了因搬迁纠纷而自焚的极端现象和大量的群体性事件等。虽然20世纪30年代的美国与21世纪初的中国在宏观经济特征、社会矛盾的本质均有很大不同，但这并不妨碍解决问题思路上的异质同构。因此，本文以帕森斯的社会行动理论作为研究问题的视角。

二、利益相关者分析──房屋征收过程中不同的社会行动主体

依照帕森斯的社会行动理论，“任何一项有意识的行动都针对或指向一定的目标。”但显然这只是一个外在表现，或者说引起各主体社会行动的外因，真正引起各主体社会行动的内因是社会动机，它可以被理解为个体动机和社会行动目标相结合的产物。外在的目标和方向只能说明社会行动的指向、所要获取和所要达到的目的，而动机要解释为何会出现这样的指向和目的。在房屋征收过程中，不同的行动主体是作为有不同利益的利益相关者而存在的。

政府，按其本性而言，主要是为公共利益的实现创造种种便利条件。因此，需要通过一些公共产品，如工程来回应民众对公共利益的需要，继而体现政府的职能，政府所为必然而且只能为这个最终目的展开。因而，政府在房屋征收过程中所获得的主要是政治利益，而不应是经济利益。一个工程的规划审批都应在这样的指导思想与目的下进行，只有具备了这样的社会目的，社会行为才可能是帕森斯社会理论意义上真正的社会行动。但存在的问题是，政府所采取的征收行为有可能给被搬迁人带来利益，也可能带来损失，这是因为二者之间存在公共利益和私人利益的矛盾。尤其作为利益相关者的政府，如果在具体的搬遷工作中，利用手中的权力寻租，那就更是损害了被征收者的利益。

开发商，从其作为市场经济的细胞、产物来看，必然带有逐利的特质。当然，其目的的实现是通过一个个工程项目作为载体来实现的，开发商手中也掌握着使其能成为合格社会行动主体的必备的资源，即资本、技术和劳动力等，也有市场经济这样的环境使其有了用武之地。但很重要的一点是，开发商要成为一个合格的社会行动主体，也必然要遵守相应规范，这在帕森斯的社会行动理论中是不可缺少的。对于开发商而言，在房屋征收过程中，不仅要遵循资本的法则（资本的本性是不断地增殖），也要遵循社会法则。在帕森斯看为，这些社会法则包括社会的一般的道德规范、风俗习惯和传统等文化层面的东西。

被征收人，作为房屋征收过程中的社会行动的主体，与上述二者相比较，从法律地位上而言是平等的，但要格外注意的是，在市场为导向的社会结构中，他们为了维护自身的正当利益而采取社会行动所能控制的资源总体而言是极其有限的，权力资源掌握在政府手中，经济资源掌握在像开发商这样的一些人或集团手中，他们所拥有的最基本手段就是法律所赋予的基本权利——财产权、人身权等。在法治环境澄明的社会中，有这样的资源可资利用基本上就够了。即使是欧美法治社会，在经济社会发展过程中，也免不了对公民不动产进行征收，也免不了利益分歧。但与中国目前不同的是，法律与司法的权威能够在经济与社会生活中产生决定性的影响力，很少出现被征收人在法律的公力救济之外与开发商或公权力以死相拼的情况。作为一种普遍现象的这种不同，从社会学上分析，就不能再从每一个具体当事人身上去寻找原因了，而应从经济与社会发展的宏观背景与制度环境上分析。

三、房屋征收过程中社会行动异化现象及制度层面分析

在房屋征收过程中，政府、开发商和被搬迁人是作为不同的利益相关者而存在的，相互之间有利益的博弈。为了保障各自的期待利益，房屋征收过程中的不同行动主体往往会发生冲突。

（一）在现有规范框架下的社会行动异化

1.政府在房屋征收过程中的征收目的和手段异化。政府作为征收人，其采取征收这一社会行动的根本目的和最终目的都是为民众谋求更大的公共利益。但是在房屋征收过程中，地方政府容易假公共利益之名，通过出卖土地使用权寻租。不管目的是否正当，为了尽快完成工程，有些地方政府往往采用非常规手段。比如在湖南的“嘉禾事件”中，珠泉商贸城纯属商业开发项目，还出台了具体的“四包”责任和“两停”的处罚方式[3]。非法手段征收是房屋征收过程中恶性事件发生的一个重要诱因。

2.开发商在房屋征收过程中的开发目的和搬迁手段异化。对开发商来说，要想企业生存和发展，获得利润是它要考虑的首要因素。但是获得利润不代表不要负担社会责任。开发商不能过分追求自己的利益，而无视被搬迁人的利益；不能为赚取超额利润而不惜以自然资源、生态环境、宏观经济结构平衡及社会文化环境。《征收与补偿条例》出台后，开发商被禁止参与搬迁活动，在制度方面从源头上解决了由于开发商引起的暴力拆迁。但是不代表搬迁矛盾没有了，只是矛盾主体转移而已。采用暴力胁迫、断水断电的违法手段逼迫被征收人搬迁仍然存在。

3.被征收人的维权目的和手段异化。当“闹得越凶，赔偿越多”成为心理惯性的时候，就应该对其进行反思。一方面，这种维权方式可能是实属无奈；另一方面，也难免在个别场合被恶意利用。维权手段异化。在正常合法合理补偿要求得不到满足的情形下，被征收人往往会采用一些极端的方式，如自焚或与拆迁人员同归于尽的方法。为了获得不当利益，也会采用其他一些办法，比如被搬迁人可能突击加盖房屋，或突击进行装修，或采用阻挠施工的手段等。

（二）制度层面分析

根据帕森斯的社会行动理论，制度及相关规范对社会行动的主体影响很大且决定了社会行动的性质。在房屋征收过程中，制度规范的不合理不健全是造成搬迁矛盾的一大诱因。

1.立法中的相关概念模糊。首先，《征收与补偿条例》中的“公共利益”依然是一个十分模糊的概论。其原因在于“公共利益”在《宪法》《土地管理法》等相关的法律文件中，虽然有一些具体的列举，但主要还是一个原则性表述，并没有对“公共利益”的出否定性列举，这就给权利滥用留下了空间。从美国司法判例来看，对“公共利益”的理解也存在着因时代变迁因而也是比较模糊的情形[4]。其次，“房屋征收实施单位”概念模糊。《征收与补偿条例》第5条规定，房屋征收部门可以委托房屋征收实施单位，承担房屋征收与补偿的具体工作。房屋征收实施单位不得以盈利为目的。如果“房屋征收实施单位”隶属于房屋征收部门，则这一条可以免去。如果不存在行政隶属关系，“房屋征收实施单位”是否是一个事业单位？如果是，其主管单位是谁？人员编制多少才能满足需求？财政如何供养？最后，如果“房屋征收实施单位”是一个企业，制度设计上就要考虑对其可能做出的违法行为进行规制。

2.房屋征收过程的相关程序立法不到位。房屋征收过程本身就是一个系统工程，涉及民眾的安身立命之事，在程序上应该严格要求，更应讲求科学化、民主化和法治化。在《征收与补偿条例》颁布施行之前，立法对真正与房屋搬迁紧密相连，直接影响公众利益的分区规划和详细规划，缺少对通知、听证和监督程序的规定，有时“公众根本没有任何表达意见的机会”[5]。《征收与补偿条例》第9条虽然明确规定了各种规划要广泛征求公众意见，并经过科学论证，但仍然缺少操作性。比如经过人大代表或委员审议后是否就算是“广泛”征求了公众意见？征求意见是否要听证？就没有讲清。

3.房屋搬迁补偿评估机制不健全。近些年来，我国搬迁领域出现的各种自焚、跳河、杀人、上访等恶性事件，核心原因就在于补偿的不公正[6]。而补偿不足与评估机制不健全包括评估机构遴选、补偿原则及监管等方面的不足有关。住建部于2011年6月3日公布施行的《国有土地上房屋征收评估办法》并未对评估机构的资质等级及属地问题进行指导性说明。在实践中，不同地方出现了不同的遴选标准，“尤其宜春、扬州等城市进一步限定仅本辖区内的评估机构才可合法评估，存在行政权干涉第三方独立性的风险。”[7]《征收与补偿条例》以及《国有土地上房屋征收评估办法》规定了房地产价格评估机构由被征收人进行选择，“其目的是增强房屋征收评估机构所评估的房屋价值的可接受度，但在实践中，被征收人的选择权存在被架空的现象。”[8]《国有土地上房屋征收评估办法》较之《征收与补偿条例》，不仅扩充包含了土地使用权而且对评估的参数进行了更为具体的规定。尽管如此，《国有土地上房屋征收评估办法》确定的评估参数仍然不是很全面，因为被征收房屋完全补偿的价值构成包括“征收前的客观价值、主观溢价、影响价值和交易成本”[9]。

从上述分析来看，房屋征收过程中各主体社会行动，不管是目的的异化还是手段的异化，归根结底主要表现为社会行动的工具性行动倾向，缺少道德性行动和表情性行动的因素。

四、纠正房屋征收过程中社会行动偏差的基本思路

根据帕森斯对社会行动基本构成要素的分析，房屋征收过程中所表现出来的社会行动异化根本原因还是缺少帕森斯社会行动理论中所讲的规范性因素，规范性因素的不足实质上表明房屋征收过程应有的社会行动模式还没有生成，当然也就谈不上帕森斯所讲的维护既有社会行动模式功能。因此，要解决房屋征收过程中出现的上述一些“异化”情形，有必要从观念和制度两方面入手。

1.重视价值观的引导，强化“以人为本”的价值观。“‘思想’一旦离开‘利益’，就一定会使自己出丑。”[10]这句话指明了物质动因对于人们思想观念的决定性，也规定了人们追求自己物质利益的正当性。在房屋征收过程中，政府、开发商和被搬迁人的社会行动“异化”根本原因还是在于价值观层面的原因。“公共利益”之所以在实践中很难度量到位，其中也有观念的原因。可以说，凡是立法比较模糊的地方，就是利益冲突比较集中的地方。各行动主体由于过分关注自己的目的的实现，过分强调了目的理性而忽视了价值理性，使原本合理的社会行动异化。政府应强化自己“有限”政府意识，树立正确的政绩观、名利观和地位观，不能与民争利，同时加强对开发商在内的市场经济活动加强价值取向上的合理引导。开发商应在法律规定的范围内开展经济活动，自觉加强社会公德意识和公共意识，自觉承担起属于自己的社会责任；作为被搬迁人，应有法有据、合情合理维护自己的利益。

2.完善房屋征收的相关制度与程序立法。应在制度上对《征收与补偿条例》中涉及的公开征求意见、论证会等进一步进行程序性的设计，特别是对听证会程序的启动、人员构成及比例、论证听证的基本模式、论证听证的结果在征收决定中的采纳进行规定。建立平等、民主的协商机制。虽然征收行为是一种强制交易行为，征收双方地位不平等，没有形成市场价格的条件，但是如果政府能创建一种平等、民主的协商机制，使得被征收人在征收过程中有知情权、参与权，补偿价格就能够通过协商谈判接近主观价值，也会减少因纠纷而起的交易成本[9]。

3.完善房屋征收中的补偿评估机制，包括评估机构的遴选与补偿原则。在评估机构的遴选方面，首先，可以考虑确立以本市（地级市）评估机构为主，市外评估机构为辅的原则。其次，政府在组织被征收人对评估机构的遴选应引入竞争机制。竞争机制的引入便于对不同的补偿标准进行综合平衡，可以有效避免在单一评估机构评估的情况下，评估机构的补偿标准向政府既定的标准靠近。再次，既然商业开发与为“公共利益”的征收是裹挟在一起的，补偿就决不能降低被征收人居住的质量，要以完全补偿为原则，市场补偿为底线。以完全补偿为原则，可以最大限度地考虑被征收人的利益，这种考虑不违背“公共利益”征收的基本含义。在具体补偿环节，应在客观价值与主观价值、原初价值与商业开发后的增殖价值之间的综合平衡。

4.加大政府依法搬迁的执行力度，杜绝政府的“违法”搬迁。一般情况下，如果补偿标准相对公平，被征收人的利益得到较充分的保障，被征收人不会在搬迁的问题上与政府“斗法”的。就完全补偿原则而言，相信没有一个被征收人会说自己提出的标准就是一个绝对的标准。在这一点上，政府应该相信群众。在搬迁的问题上，过去是建设单位可以自行拆迁，从而暴力拆迁的可能性大大增强。现在，《征收与补偿条例》明确了政府是征收补偿的主体，“有助于化解长期以来因建设单位作为拆迁主体所引发的各种社会矛盾，有助于维护社会稳定。”[11]

参考文献：

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[8]  谭波，杨晶.城市房屋拆迁行政案件裁判导向问题研究[J].广西社会科学，2020，（11）：105.

[9]  王玥，卢新海.基于完全补偿原则的我国房屋征收补偿制度评析[J].中国房地产：学术版，2012，（5）：24+28.

[10]  马克思恩格斯文集：第1卷[M].北京：人民出版社，2009：286.

[11]  王利明.《国有土地上房屋征收与补偿条例》解读：规范拆迁强化补偿是亮点[J].国土资源 2010，（1）：38.