无缝隙政府理论视角下行政审批流程再造

冯帅瑶 朱水成 于静雯

摘   要：在服务型政府建设的背景下，国家治理体系现代化所追求的目标已经超越了传统简单的简政放权，行政改革逐渐摆脱了以政府为中心的治理逻辑，开始探索面向公众的“无缝隙政府”，而技术的发展进步使其成为了可能。因此，在梳理我国行政审批制度发展现状的基础上，以无缝隙政府理论的政府再造方案主要的规划原则为理论基础，分析了“深圳样本”的相关经验，探讨了进一步推进改革可能遇到的障碍，以期能够为后续改革的深入和其他地区的探索实践提供一定的启示。

关键词：行政审批；无缝隙政府理论；政府再造；政务服务

中图分类号：C916        文献标志码：A      文章编号：1673-291X（2022）35-0137-04

一、问题提出

20世纪70年代以来，传统公共行政范式逐渐被新兴的新公共管理理论所替代，打破了公共行政范式中官僚机构或政府部门作为公共物品或服务唯一提供者的垄断局面，开始强调“顾客导向”，以满足公民（顾客）的不同需求[1]。但在后新公共管理时期，全球治理体系仍以科层制为主。随着公共治理的实践发展和环境的变迁逐渐出现了诸如政府部门机构臃肿、部门间协调成本增加以及过分追求效率而忽视公共服务供给有效性等许多问题[2]，而这些问题也同样困扰着中国当下的政府改革。近年来，中国的“大部制”机构改革虽取得明显的成效，但权责配置和运行机制仍不顺畅，还缺乏有效的协调运行机制和制度保障[3]。

如今，与民众密切相关的行政审批制度便是政府机构改革的重中之重。行政审批制度是我国计划经济时期的时代产物。随着政府职能转变与科技进步，新兴的信息技术在嵌入国家治理实践、解决治理难题的同时，也在一定程度上倒逼行政体系改革，为行政审批制度的未来发展指明了新的方向。《全国综合性实体政务大厅普查报告》中指出，截至2017年4月，各地各部门所推行的“互联网＋政务服务”已取得明显成效，多地已初步建成覆盖省市县各级的统一的线上线下政务服务平台[4]。行政审批制度的改革正逐步深入，力求政务服务能像“网购”一样方便。

行政审批制度改革的背后是全方位的政府流程再造。西方学界对于流程再造的研究起步较早，最早被用于工业管理中。哈默（Hammer）认为，当时许多企业中的流程是习以为常却毫无效率的，要想促进组织绩效的改进，需要彻底再思考组织过程并重新设计作业流程[5]。随后哈默与钱伯尔（Champy）在Reengineering  the  Corporation：A  Manifesto for  Business  Revolution（1993）一书中对企业业务流程再造的内涵进行了阐述。随后，企业界业务流程再造运动开始迅猛发展，带动了政府和公共部门的流程再造实践，实施“政府再造”。公共部门的“流程再造”激发了学者对政府和公共管理部门流程再造的研究。国外政府流程再造理论涵盖了诸如基本概念、障碍困境、方法模型以及关键因素研究等方面，其理论发展已经较为系统、全面。而行政审批流程再造作为政府流程再造研究的重要关注点之一，西方公共管理学界的学者们针对不同国家、不同行政层级、不同部门所进行的行政审批流程再造进行了大量的案例分析和实证研究，取得了丰富的成果。

2020年5月，由国务院办公厅电子政务办公室发布的《省级政府和重点城市网上政务服务能力（政务服务“好差评”调查评估报告（2020）》中，深圳市网上政务服务能力连续两年位列全国重点城市第一[6]。因此，本文选取深圳市线上政务服务中心为研究对象，以“秒批秒报一体化”政务服务改革为例，以无政府理论为理论基础，总结其改革的经验，探讨推进我国行政审批改革的实现条件及机制。拉塞尔·M·林登的无缝隙政府理论则可以为我国行政审批制度改革提供一个较为全面的理论依据，同时，研究也可以为今后的“秒批秒报一体化”平台的深入改革和其他地区线上行政审批制度改革提供一定的可借鉴之处。

二、深圳市“秒批秒报一体化”政务服务改革

（一）我国行政审批流程发展现状

目前，我国的行政审批工作主要由行政服务中心承担，又被称为“一站式”服务。“一站式”服务由企业管理中向顾客提供的“一条龙”式服务而发端。英国首次将这一理念引入政府改革实践中，大大提高了公共部门的行政效率，之后在全球范围的公共治理实践中盛行。行政服务中心在我国最初是各地地方政府自主创新实验的产物，因此在不同地区、不同时期的名称叫法各不相同，比如有“政务服务中心”、“行政审批服务中心”、“公共服务办事大厅”、“便民服务中心”等不同称谓。行政服务中心在20多年的发展历程中，已经成为了我国推进公共治理现代化的重要助推器之一。

传统的串联式行政审批流程逐渐被“一站式”政务服务所取代。在传统的行政审批模式下（图1），行政相对人在申请时需要向不同的职能部门依次递交申请，若卡在其中的任何一个环节都无法继续推进。而行政服务中心使各职能部门的派出机构实现了物理上以及部分职能上的集中（图2），行政相对人无需依次向各个职能部门申请，减少了行政相对人在多个部门之间的往来，提高了行政审批的效率及便利性。但仍然存在着一个突出问题：“一站式”行政服务中心解决了各职能部门在行政服务中心中派出机构的“体内循环”问题，而各职能部门之间的跳脱出行政服务中心的“体外循环”依旧存在着循环不畅的问题，究其原因，则在于各职能部门之间存在着壁垒，导致政务服务信息的共享困难。这就在很多情况下给办事的民众带来麻烦，导致人民满意度下降、政府公信力缺失。随着信息技术的不断发展，当时所认为难以解决的治理难题也有望得以解决。

伴随着技术发展和服务型政府治理理念的战略引导，目前，各地正积极探索“互联网＋政务服务”平台，并取得了明显成效。但是，各地的创新实践虽然遍地开花，却碎片化严重，省级统一的线上行政服务中心屈指可数，在全国推廣的过程中更是遇到了很多障碍。

（二）深圳市“秒批秒报一体化”行政审批创新模式

“秒批”是无人干预自助审批的简称，是基于申请人填报信息与数据库中数据进行即时比对快速、高效获得审批结果的一种行政审批新模式。“秒报”则是指“无感申办”，是在“秒批”的基础上更进一步，无需申请人每次重新填写表单，而是基于实名认证，由申请人授权系统自动读取后台数据库，完成部分表单信息的自动填充，也可实现部分申请材料的自助推送，从而实现“免填免报”。“秒批”与“秒报”所描述的都是行政审批新模式的结果，是在行政审批的申请端和审批端实现了高效性、高准确性的政务服务，同时解放了申请人和行政审批人员。

“秒批秒报一体化”的实现基础是深圳市的政务服务大数据湖。所谓的政务服务大数据湖是在政务信息数据标准化、一体化的基础之上建立的。深圳市“数字政府”建设运行过程中产生、采集的所有政务信息资源交由深圳市数字办统一管理，无条件汇聚到大数据中心，实现了深圳市政务信息资源的“一体化”。与此同时，深圳市按照广东省政务数据的统一标准实时汇总政务信息，并将标准化的政务信息在全市范围内实现百分之百共享。深圳市“秒批秒报一体化”行政审批服务所需的数据全部从政务服务大数据湖中实现调用（如图3）。

三、无缝隙政府视角下深圳市“秒批秒报一体化”改革经验总结

20世纪90年代，拉塞尔·M·林登提出了无缝隙政府理论。所谓“无缝隙政府”，指的是政府将所有部门、人员和其他资源整合起来，以求打破传统的部门壁垒和功能分割的现状，在单一的界面为民众提供高效优质的信息与服务。“无缝隙政府”这一理念是在“无缝隙组织”的理念中发展而来的。林登认为，无缝隙组织中应该以一个整体的方式来为顾客提供服务，这就需要保证组织内部所流通的信息是持续一致的。这与前文中所提到的政务信息资源的标准化、一体化是不谋而合的，政府在民众面前以一个整体而非各自为政的形象来提供服务，真正实现“为人民服务”的目标。拉塞尔·M·林登在《无缝隙政府》一书中将政府再造方案主要的规划原则分为七个方面，本文主要选取其中的三个原则为理论基础来分析深圳市“秒批秒报一体化”的相关经验。

（一）围绕结果（顧客、产品、过程）而不是职能进行组织

林登认为，围绕结果进行组织有三种方法，即通过客户进行组织、通过产品进行组织、通过生产过程进行组织[7] 。本文选择第一种方法，即围绕顾客进行组织来分析。确定客户的需求是围绕结果进行组织的基础。围绕顾客进行组织，就是要缩减办事时间、提高办事效率、整合部门，同时，也要求在培养人员方面打造多面手，即培养通才，而非专才[7]。

政府是“人民的政府”，因此，政府须要对广大人民负责，不断改进自身管理、服务模式以适应新的社会形势及群众需求。深圳市“秒批秒报一体化”行政审批服务创新模式以公共服务组织与民众的平等关系为基础。所谓“秒批秒报一体化”服务的主语是民众，也就是无缝隙政府理论中所讲的顾客，将民众的日常认知为改革的基础，改变以往政务服务由政府向民众进行单线程的供给。通常民众认知中的一项行政审批往往会涉及到多个职能部门，无论是传统串联式行政审批模式还是线下行政服务中心模式，都无法突破部门之间的界限，这就容易导致民众在办理行政审批事项时审批流程的“万里长征”。深圳市的改革则重新梳理、归并、整合政府权力事项，将热门服务集中于“一网”，最大限度缩减所需材料、流程、时间等，降低民众办事资金、时间成本，摆脱时间、地点限制，从而提高民众的办事体验。同时，民众与相关职能机构在行政审批过程中所基于的是同一个政务信息大数据湖，这就使得公共服务的使用者与公共服务供给组织之间实现基本的信息对称，有效解决了因长期的“官本位”思维造成的民众与公共服务组织之间的“心理隔阂”问题。

（二）在源头处一次捕捉信息

如果客户多次获取相同的信息，就可能会浪费客户以及工作人员的时间和精力，同时，随着信息传递次数的增多，信息失真的程度也会更高。因此，在源头一次捕捉信息是许多高级管理人员长期以来追求的目标，他们经常收到错误的、迟到的信息感到失望，这使他们只有很小的选择余地和很短的决策空间[7]。在源头处一次获取信息，会使过程更加准确和更有效率。

尽管我国各地已经基本建立起了“一站式”行政服务中心，但是它的组织基础仍然是较为分散化、碎片化的，因此要做到一次性获取全部信息、一次递交全部信息基本是不可能的。随着公民意识的觉醒，许多民众已经不愿再浪费时间来填写、递交重复的审批表格。而随着技术的发展，要做到一次性获取所有信息已经成为可能。深圳市的“秒批秒报一体化”改革则是基于全市统一的信息资源中心，使用人脸识别、智能定位、信息智能提取等先进技术实现自动审批，审批系统按照既定规则自动进行数据比对，全程实现自动办理。这就在极大地解放工作人员的同时，也减少了民众重复递交审批信息的时间、金钱、精力成本等。

（三）确保“主要序列”（那些能为顾客带来直接价值的活动）的持续流动性

无缝隙政府理论认为，快速的转变和即时的服务无论是对政府机关还是商业组织都越来越重要。确保“主要序列”的持续流动性原则，意味着要重点关注那些能够直接为最终用户带来增值的活动，减少或排除那些无益的活动。无缝隙政府理论将以下几种活动视为能够增值的活动。一是使产品或服务离顾客更近；二是把产品和服务更快地送达顾客手里；三是添加我们关心的特色；四是结合或提炼一些内容以创造一些更有意义的东西；五是使一种产品或服务更好地为用户着想；六是使第一线的工人更好地满足我们的需求；七是为顾客提供准确的实时信息。而那些诸如检查、监管、会计等无益的活动应该减少，这样才能够更好地为客户带来效率和便利。

深圳市“秒批秒报一体化”改革在申报之前就在申报界面明确以图文形式详细介绍了申报流程，在申报完成后，也可在“秒批”专区选择“进度查询”查看进度。对于行政审批服务，民众更多关心的是自己审批事项的进程及结果，对于一项行政审批在职能部门之间的政府内部过程并不会投入过多的关注。民众所需要的是流程的流畅性、透明化。深圳市“秒批秒报一体化”的创新模式将整个行政审批流程呈现给民众，这样民众就可以直观、快速、准确地查询到自己所需要的信息，了解与自己相关的流程。

四、结论与展望

中国是全球公共管理理论与实践的学习者和实践者。在各地线上行政服务中心建设如火如荼的背景下，本文以深圳市“秒批秒报一体化”为例，运用无缝隙政府理论分析这一创新模式的实现条件和途径。深圳市“秒批秒报一体化”创新模式探索的重要经验可以系统地归结为以下几点。第一，赋权民众，倒逼政府改革。在以往的政府改革中，虽然也把提高政务服务效率和质量作为改革目标，但更多的是把简政放权的程度当成改革成效的评价指标，而这种改革经常因触及部门利益而受到阻碍，难以切实转化为民众的满意感、获得感。深圳市的实践则是以结果为导向，以民众的办事体验作为最重要的评判标准。他们不需要再面对碎片化的政府部门，无论在何时何地只需在一个整体性的政府平台中接受高效的政务服务。第二，嵌入新兴技术，创新政策工具。为实现“秒批秒报一体化”的自动填报、自动审批的目标，深圳市依托先进技术来建立新的更为标准化、清晰化的政务服务系统，加强热门审批事项的便捷性，减少或排除那些无益的过程，重塑业务流程，实现流程精简。第三，推动政府在数字空间中实现从审批到监管的转变。政府在线上统一行政服务平台上的职能由繁杂的审批转变为事后监管。由此可见，“秒批秒报一体化”背后是一系列理念、技术和管理的配套跟进，它们相互作用、相互支持、相互依赖。

但与此同时，我们依旧能够看到其未来发展可能存在的障碍。第一，相关的法律法规还未梳理完成，地方有了创新实践却缺乏相应的规章制度及法律法规的认可和保障。比如，“电子证照”就与当前部分地区相应的法律法规及规章制度不符，“电子证照”的使用范围通常只能局限在一省一市中，这会为跨区域办理政务事务的民众带来极大的不便。第二，线上办事与民众互联网能力之间存在缝隙。不是所有的人都有能力进行线上审批，也就是我们常说的存在“数字鸿沟”问题。第三，相关行政人员的行政能力与新兴技术之间存在缝隙。在目前的试点推广阶段，有些时候民众就算是使用线上审批依旧需要相关行政人员的指导。但在指导过程中，懂业务的人不懂技术，懂技术的人又不懂业务，并不能有效解决民众的问题。第四，政府组织系统内部存在问题。在实践过程中，政府组织系统必然要进行配套的改革。传统的政府流程仍以部门利益为核心，如将部门权力、职位等重新配置，则会受到许多利益相关者的抵制与反对，构成政府流程自造的一大阻力。

“秒批秒报一体化”这一名称所描绘的是这场改革的应然结果，在这场持续几年的渐进式改革中填补了传统模式难以覆盖的“缝隙”，有效解决了部门之间的壁垒问题。不得不说，这场改革为提升公共服务满意度以及优化营商环境提供了有益的经验探索和可资借鉴的思路。但这场改革并非是政府的自发性改革，而是技术与治理理念共同推动的政府再造。其所撬动的相关重点领域和环节的改革是一项系统工程，改革的持续推进和领域拓展都还有大量的工作要做。

参考文献：

[1]   陈振明.评西方的“新公共管理”范式[J].中国社会科学，2000，（6）：73-82，207.

[2]   郁建兴，黄飚.超越政府中心主义治理逻辑如何可能——基于“最多跑一次”改革的经验[J].政治学研究，2019，（2）：49-60，126-127.

[3]   石亚军，于江.大部制改革：期待、沉思与展望——基于对五大部委改革的调研[J].中国行政管理，2012，（7）：52-55.

[4]   全国综合性实体政务大厅普查报告[J].中国行政管理，2017，（12）：6-10.

[5]   Hammer M. Reengineering work：Don’t automate-obliterate[J].Harvard business review，1990，68（4）：104-113.

[6]   中央党校（国家行政学院）电子政务研究中心.省级政府和重点城市网上政务服务能力（政务服务“好差评”）调查评估报告（2020）[R/OL].（2020-05-27） [2021-11-19]. http：//www.egovernment.gov.cn/art/2020/5/27/art_476_6272.html

[7]   拉塞尔·M·林登.无缝隙政府：公共部门再造指南[M].北京：中国人民大学出版社，2002：70-80，87.

Reconstruction of Administrative Approval Process from the Perspective of Seamless Government Theory

— Taking the “Integration of Second Batch and Second Report” Government Service Reform in Shenzhen as an Example

FENG Shuai-yao， ZHU Shui-cheng， YU Jing-wen

（School of Management， University of Shanghai for Science and Technology， Shanghai 200093， China）

Abstract： In the context of the construction of service government， the modernization of national governance system has gone beyond the traditional simple streamlining of administration and delegating power. Administrative reform has gradually gotten rid of the government-centered governance logic and begun to explore the “seamless government” for the public， and the development and progress of technology makes it possible. Research on combing the current situation of the development of administrative examination and approval system， on the basis of seamless government theory of government reengineering scheme the main planning principles as the theoretical basis for analysis of the “shenzhen sample” experience， explore further advance reform may encounter obstacles， so as to be able to further reform of exploration practice and other areas to provide the certain enlightenment.

Key words： administrative examination and approval; Seamless Government Theory; government reengineering; e-government services

[責任编辑   彦   文]