全球发展倡议的国际制度基础

王明国

（1.华东政法大学，上海 201620）

全球发展倡议（Global Development Initiative）是继“一带一路”倡议之后，习近平主席提出的又一重大倡议，是对全球发展合作的“再动员”。2021年9月，习近平主席在出席第七十六届联合国大会一般性辩论时首次提出了全球发展倡议，呼吁国际社会形成合力，坚持以人民为中心、坚持普惠包容、坚持创新驱动、坚持人与自然和谐共生和坚持行动导向，加快落实2030年可持续发展议程，实现更加强劲、绿色、健康的全球发展。①习近平：“坚定信心 共克时艰 共建更加美好的世界——在第七十六届联合国大会一般性辩论上的讲话”，《人民日报》，2021年9月22日，第2版。全球发展倡议蕴含全局思维、长远眼光和政治智慧，是新时期中国向国际社会提供的重大国际公共产品。当前，全球发展面临严峻挑战，全球发展总体不充分、发展空间不平衡、发展动能不充足、发展援助不完善和发展环境不理想。②吴志成、刘培东：“全球发展赤字与中国的治理实践”，《国际问题研究》，2020年第4期，第20页。全球发展倡议提出后已得到联合国等国际组织和100多个国家的积极支持，产生了广泛影响。因此，如何推动全球发展倡议落实无疑具有重大的理论与现实意义。不过，目前学术界对于全球发展倡议的研究明显不足，对于全球发展倡议的构建路径尤其缺乏，有必要予以深入分析。①仅有的研究参见姚遥：“‘全球发展倡议’为因应世界变局擘画蓝图”，《红旗文稿》，2022年第2期，第44－46页；龙海波：“以‘全球发展倡议’引领可持续发展”，《中国发展观察》，2021年第10期，第80－81页。

本文认为，全球发展倡议需要进行从倡议到机制的制度化建设，国际制度和组织是全球层面合作的主体平台，从国际制度层面审视和推动全球发展倡议具有合理性，是现实可行的实施路径。制度既是一种负载集体行动的领域，又是其所包含的行动者的联合行动；既是在行动者之间构建的关系系统，又是其关系系统构建的过程；既是限制行动者恣意妄为的规制力量，又是行动者集体合作的产物。②［法］埃哈尔·费埃德伯格著，张月等译：《权力与规则：组织行动的动力》，上海人民出版社，2017年版，第3－4页。以制度和规则来协调国际发展已经成为当前国际社会运作的基本特征，国际制度具有明确的操作载体和清晰的实施路径，能够减少协商的交易费用，建立有效议题联系，增加成员间的互动并为免费搭便车提供了可行的解决方案。在国际发展领域，制度化程度越高，制度被内化的程度越高，全球发展的动力就越强。

如何在制度层面推动全球发展倡议落地生根？历史上和现实中的经验提供了从倡议到机制的三种制度化路线：一是利用已有国际制度。比如，联合国“为维和而行动”倡议由联合国为主导予以推进；“二十国集团缓债倡议”“支持非洲和最不发达国家工业化合作倡议”自提出以来，主要通过二十国集团予以推进；非洲联盟主导了“消弭非洲枪声”倡议的实施，以使非洲成为一个安全可靠的地区；而西方国家于2021年提出的“清洁绿色倡议”（Clean Green Initiative）则主要通过七国集团予以推进。二是新建国际制度。比如，美国为推动“马歇尔计划”建立了欧洲经济合作组织，主导了二战之后欧洲经济的复苏。三是把新建国际制度与已有制度建设结合起来。比如“一带一路”倡议把制度化作为重要内容，先后建立以亚投行、丝路基金、“一带一路”国际合作高峰论坛等为重要支撑的制度体系，并重视发挥联合国、二十国集团等现有制度平台的作用。

全球发展倡议不仅需要为全球发展和国际合作提供行动指南，还要为国际制度建设贡献中国方案。基于此，本文从倡议到机制的制度设计出发，分析国际制度设计的影响因素，聚焦制度进程中的利益、规范、话语和过程因素，重点分析全球发展倡议在国际范围的整体性治理制度以及在区域层面的地区性治理制度，进而提出全球发展倡议的制度建设路径。总之，全球发展倡议是中国推动国际发展合作总进程中的重要理念，将成为今后中国开展国际发展合作的关键指导。中国提出的全球发展倡议需要在实践中摸索出一条符合世界各国发展现状并能够有效发挥号召力的制度供给路径，构建全球发展命运共同体。

一、全球发展倡议的制度设计

1.1 国际制度设计的理论述评

国际制度设计是国际制度研究非常重要的研究领域，也是任何领域制度研究无法回避的问题。在国际制度理论中，理性选择制度主义和社会学制度主义关注利益和规范，逐渐确立了制度设计的主导地位。不过，理性选择制度主义和社会学制度主义是西方的舶来品，崇尚最大利益、维护西方规范是美国制度霸权的目标，不能准确解释中国的“新倡议—新制度”建设路径。③潘亚玲：“论美国制度霸权与规范霸权的护持战略”，《复旦学报（社会科学版）》，2016年第6期，第153－164页。虽然学术界缺少从倡议到机制的制度建设研究成果，但近年来国际学术界中的话语制度主义和历史制度主义不断质疑理性选择和社会学制度主义有关制度设计的阐述，为全球发展倡议的综合性制度进路提供了启示。①有关倡议制度化的个别研究参见Michael W.Manulak，“The Networked Diplomacy of Informal International Institutions：The Case of the Proliferation Security Initiative，”Global Governance，Vol.27，No.3，2021，pp.410－432；John D.Ciorciari，“Chiang Mai Initiative Multilateralization：International Politics and Institution-Building in Asia，”Asian Survey，Vol.51，No.5，2011，pp.926－952.国际制度设计现有相关研究具体如下。

其一，制度理性论。理性选择制度主义认为国际制度中的核心关切一般是如何开展行动，谁承担成本，谁获得利益，成本收益的关注决定了成员国参与的程度与性质。②Benjamin Faude and Michal Parizek，“Contested Multilateralism as Credible Signaling：How Strategic Inconsistency Can Induce Cooperation among States，”The Review of International Organizations，Vol.16，No.4，2021，p.844.新兴国家建立新的国际制度在制度职权范围内与西式制度重叠，反映出新兴国家在现有自由制度秩序内对相对获益的程度表示不满。比如，东亚各国为维护自身利益让推动区域性货币互换网络的形成，发起“清迈倡议”，通过定期政策会晤的制度化实现政策合作，加强了东亚在全球金融网络中的作用，形成具有重要影响的制度类型。③Chalongphob Sussangkarn，“The Chiang Mai Initiative Multilateralisation：Origin，Development and Outlook，”ADBI Working Paper Series，No.230，2010，p.3.但是，理性选择制度主义忽视了制度建设的推动存在历时性的特征，很难预测可能出现的不确定性，其根源在于工具理性的弊端。制度理性主义方法的一个重要限制是，该理论是基于理性视角预测“从新问题出现到最佳制度解决方案出台”的相对平缓的进程，缺少对观念等非理性因素的考量。④Joseph Jupille，Walter Mattli，and Duncan Snidal，Institutional Choice and Global Commerce，Cambridge：Cambridge University Press，2013，p.15.

其二，制度规范论。社会学制度主义重视规范和认同在制度建设中的作用，规范倡导者的关键策略在于“构建认知框架”，吸引更广泛国际群体的共鸣与认可。国家等规范倡导者既可以融入国际制度中，也可以通过质疑并新建制度的方式应对制度议题，新兴力量可能会通过辩论和说服、习惯化和社会融合等机制，与现有的国际规范结构保持一致。⑤Martha Finnemore，National Interests in International Society，Ithaca：Cornell University Press，1996.然而，社会化并不一定意味着默认所有现有的规则，它质疑现有原则和规范的解释和适用的习惯，特别是那些结果适得其反的原则和规范。⑥Tanja A.Börzel and Michael Zürn，“Contestations of the Liberal International Order：From Liberal Multilateralism to Postnational Liberalism，”SCRIPTS Working Paper，No.3，2019，p.7.社会规范又可以细分为实质性规范和程序性规范：程序性规范构筑了实践的基本框架，比如国家交往的对等原则与互派使节原则、应对全球问题的合作原则等；实质性规范关涉核心原则，比如国家间交往的不干涉内政原则、气候变化领域的“共同但有区别”原则等。成员间联系的增强和互动的增加，推动了集体共识的扩散，为国际制度注入了实质性规范。当国际制度遵循组织建立和发展过程形成的社会规范时，它们运营时就能获得更高的合法性、更多的资源和更强的能力。不过，社会学制度主义对国际规范易于解释但却很难预测，同时规范不易衡量，无法预测国家的想法、意图的偶然性以及非线性的社会化过程。⑦Stacie E.Goddard，“Revolution from the Inside：Institutions，Legitimation Strategies，and Rhetorical Pathways of Institutional Change，”Global Policy，Vol.11，No.3，2020，p.90.

其三，制度话语论。话语制度主义聚焦话语在制度建设过程中发挥了何种作用？话语制度主义认为话语权对国际政治的影响和塑造是国际关系研究的重要命题，包括行为体的发言影响力、话语传播力、规则制定力和方案实施力。其中，一个明显趋势是制度与话语日益结合所形成的制度性话语权。话语是将“政治思想和政治行动导入特定方向的制度化结构”的过程，是潜在的具有创造性的社会实践活动，对社会结构具有维系、破坏和变革作用，既是社会互动的一种形式，同时也是社会认知的表达和再生产。⑧Van Dijk，Discourse and Knowledge：A Sociocognitive Approach，London：Cambridge University Press，2014，p.12.话语制度主义关注话语对国家利益判断和国家行为改变的影响，是对理性选择理论的部分纠偏。①Vivien A.Schmidt，“Taking Ideas and Discourse Seriously：Explaining Change through Discursive Institutionalism as the Fourth‘New Institutionalism’，”European Political Science Review，Vol.2，No.1，2010，pp.1－25.国际制度已经成为一国在国际舞台实质性存在的重要方式，制度权力来源于话语等权威，话语权威为特定组织提供合法性，使其能够以自身合适的方式行事，并推动某些特定的行动议程。②Vítor Ramon Fernandes，“Institutional Isomorphism and the Persistence of the Present International Order，”JANUS.NET，Vol.10，No.1，2019，p.6.

其四，制度过程论。国际制度的渐进式变革促进了全球治理从“快照”视角（snapshot perspectives）向“动态”视角（picture perspectives）的转变。③Paul Pierson，Politics in Time：History，Institutions，and Social Analysis，Princeton University Press，2004，pp.2－3.历史制度主义认为，制度设计和建设是创造新行为体、构建利益和塑造认同的一种动态过程，制度设计与行为者权力间没有必然联系，而是与样式、全球规程或其他同构过程有关。④Erik Voeten，“Making Sense of the Design of International Institutions，”Annual Review of Political Science，Vol.22，No.1，2019，pp.147－163.制度过程论建立在如下观点基础之上：人类追求更加富有恢复力的、参与性的和多中心的制度发展的总体趋势可能被由重大事件所引起的政治进程扭转。⑤Oran R.Young，Leslie A.King，and Heike Schroeder，eds.，历史制度主义在研究持续时间背景下制度的生存与维持问题时，正确地指出了制度建设的阶段、过程和次序的重要性，有助于行为体在国际制度的发展过程中调整制度行为，实现自我强化和收益递增。如果忽视制度进程，就无法对制度起源、稳定和变迁做出全面细致的分析。⑥Orfeo Fioretos，“Institutions and Time in International Relations，”in Orfeo Fioretos，eds.，International Politics and Institutions in Time，Oxford University Press，2017，p.4.与强调过程的历史制度主义相一致的是国际制度竞争具有动态特征，动态竞争（rivalry dynamics）是为应对竞争环境和追求权力优势做出的竞争性行为，它表明国家的国际制度战略实施在本质上是动态的。⑦Yoram Z.Haftel and Stephanie C.Hofmann，“Rivalry and Overlap：Why Regional Economic Organizations Encroach on Security Organizations，”Journal of Conflict Resolution，2019，Vol.63，No.9，pp.2182－2183.

总体而言，在制度利益方面，国际制度是对相互依赖关系产生影响的一系列安排和协定，经济相互依赖是制度形成的前提，共同利益是共同发展的内生动力，也是维系国家间稳定的纽带，通过合作机制可以达成管制协定。⑧［美］詹姆斯·L.理查森：“新自由制度主义的伦理观”，载［澳］克里斯蒂安·罗伊－斯米特、［英］邓肯·斯尼达尔主编，方芳、范鹏、詹朱宁译：《牛津国际关系手册》，译林出版社，2019年版，第241页。在制度规范方面，可以建构“共通意义空间”，在交流互动中探寻共同话语和共同经验，以填补彼此之间的治理沟壑。在制度话语方面，国际制度是构建国际话语权的重要依托，在国际组织平台开展的规则制定、身份定义、议题设置、话题选择和选举表决等均是体现国际话语权的重要方面。在制度过程方面，需要聚焦于整个制度建设的议价过程是如何被过去的制度和现存的规则所塑造，通过不断协调和反复博弈推动政策的调整和适应。⑨Tyler Pratt，“Angling for Influence：Institutional Proliferation in Development Banking，”International Studies Quarterly，Vol.65，No.1，2021，pp.106－107.

本文结合上述理论视角，认为利益、规范、话语和过程是全球发展倡议制度设计的基本因素，需要予以重视。其中，利益共享是制度建设的基础，规范共融是制度建设的优势，话语共通是制度建设的保障，而过程共创是制度建设的特色。通过全球发展倡议的国际制度建设，实现以多样共存超越西方优越，以和谐共生超越东西冲突，以交融共享超越国家隔阂，以繁荣共进超越发展固化，形成“你中有我、我中有你”的全球发展命运共同体。

1.2 全球发展倡议制度建设的必要性

其一，制度建设是全球发展倡议的内在要求。全球发展倡议建立在当前各国相互依赖程度不断深化、利益汇合点不断增加的基础上，认为全球治理的一切挑战归根到底需要通过发展予以应对。当前，战乱恐袭、饥荒疫情此伏彼

Institutions and Environmental Change：Principal Findings，Applications，and Research Frontiers，Cambridge，Mass：MIT Press，2008，p.135.现，推动全球发展、保护地区生态等21世纪面临的发展挑战都嵌入到复杂的政治系统中，很难使用熟悉的治理方法来应对，需要全球范围的响应和持续时间的关注，国际制度为这类危机应对提供了至关重要的解决方案。当前，各国之间的联系更加紧密、利益更为交融，全球发展倡议作为国际社会重要的公共产品和新型合作平台，具有非排他性、非竞争性特征，向世界各国开放，不限制使用国家的数量，实现合作共赢、合作共担，这一定位反映了从倡议到机制的制度化建设的内在诉求。长期以来，西方国家发出的倡议往往利用外在诱导、内部主导以及规范劝说等方式进行西式制度建设，追求个体的相对获益、排他利益和最优利益，奉行实力至上的强者逻辑，其实质是西方国家单方面获益的优胜策略。发展共赢、合作共治是中国参与、融入并逐渐引领新型全球化的内在属性，这建构了促进全球发展治理变革的中国方案背后蕴含的价值、原则、目标，塑造了由中国所倡导的治理制度的倾向和偏好。①李晓霞：“‘一带一路’倡议推动全球经济治理变革的逻辑根源——基于发展逻辑与资本逻辑的比较分析”，《东北亚论坛》，2021年第1期，第100页。国际发展制度的合作导向以共赢代替零和，以共同利益为目标超越各自逐利的弊端，有助于实现全球发展倡议的包容性发展方向。

其二，制度建设是应对全球发展失衡议题的必然结果。经济全球化的扩展、非国家行为体的剧增以及互联网时代的到来共同产生累积性的影响，进一步侵蚀了国际社会已有的合作平台与制度基础。②Oran R.Young，Grand Challenges of Planetary Governance：全球发展倡议需要关注各国的发展不对称和国家发展偏好所产生的实质性问题，对偏好聚集过程（或称讨价还价）的描述，强调讨价还价情景的结构和权力的分配，在制度建设过程中，讨价还价的能力将决定谁的偏好占主导地位。③Charles B.Roger，The Origins of Informality：Why the Legal Foundations of Global Governance are Shifting，and Why It Matters，Oxford University Press，2020，pp.3－4.全球发展倡议的制度基础是共同利益与个体利益的统一、向心和离心的统一、聚合与分离的统一、建构与解构的统一。④［法］埃哈尔·费埃德伯格著，张月等译：《权力与规则：组织行动的动力》，上海人民出版社，2017年版，第20页。世界各国需要在全球发展倡议的大旗下形成一套明确的制度和规则体系，重视发展领域的议题设置、规则制定和实施执行。特别是议程设置事关发展失衡问题的解决，各类发展制度的治理框架是议题设置的重要部分，包括对于特定发展问题的定义、明确的因果解释、公正的道德评价和建设性解决方案的产生等。总体上，国际制度成员根据议题重要性的顺序共同确定哪些议题是重要的，进而宣传、讨论并制定该议题的解决方案。在议题设置时，中国坚持各国“需求导向”原则，提供各国共同关注的发展议题的相关信息。在此背景下，全球发展倡议契合了国际社会弥补理想与现实鸿沟的诉求，通过利益共生、责任共担实现权益共享。

其三，制度建设是破解西式发展制度结构性困境的时代要求。现有全球发展制度存在合法性不足、公正性缺失等诸多内在缺陷，这些制度大多由处于制度层级顶端的美国建立和维持，主要是维护西方利益。国际货币基金组织、世界银行、经合组织等制度往往被美国政府用作投射美国实力的平台，而不是解决集体行动问题的场所，因此，美国在其打造的国际制度中扮演的是一个矛盾的、对国际事务仅做出部分承诺的角色。⑤Christian Reus-Smit，“The Liberal International Order Reconsidered，”in Rebekka Friedman，Kevork Oskanian and Ramon Pacheco Pardo，eds.，After Liberalism？The Future of Liberalism in International Relations，New York：Palgrave，2013，p.174.究其根源，美国具有美元货币优势使美国对全球发展产生了广泛而深刻的影响，并提供了跨领域投射硬实力和软实力的金融手段，货币优势成为美国霸权的基石。⑥Aashna Khanna and W.Kindred Winecoff，“The Money Shapes the Order，”International Studies Perspectives，Vol.21，No.1，2020，p.117.当美国希望获得利益时，以权力优势为基础，通过使用附带报酬、选择性激励和道德说服来动员联

Global Order in Turbulent Times，Northampton：Edward Elgar Publishing，2021，p.136.盟，促进遵守或取得让步。①Lora Anne Viola，“US Strategies of Institutional Adaptation in the Face of Hegemonic Decline，”Global Policy，Vol.11，No.3，2020，p.31.相对僵化的西式发展治理结构事实上强化了旧的权力分配，现有制度的合法性和有效性一再受到质疑。②Orfeo Fioretosa and Eugenia C.Heldt，“Legacies and Innovations in Global Economic Governance Since Bretton Woods，”Review of International Political Economy，Vol.26，No.6，2019，p.1100.西方发展制度长期存在的结构性困境造成的直接结果就是公众的疏远，究其原因，全球发展治理体系具有等级性和权力不平等特征，包含一些难以被描述为公平或公正的国际制度框架，内在地产生竞争和分配斗争。美国领导的西式制度基于所谓规则的多边主义，把其他国家限制在美国的影响范围内并只激励符合自身政策偏好的协调行动。由于美国立场自私，当前自由制度秩序越来越朝向排他性多边主义，仅与有限成员进行合作，不会对非西方国家让出特许经营权。③Michael J.Mazarr，“The Once and Future Order：What Comes After Hegemony？”Foreign Affairs，Vol.96，No.1，2017，p.30.纵观拜登政府上台一年多来的做法，美国越来越多地将领导成本外部化并转移经济自由化带来的负面影响，这不仅反映了对国际制度的忽视，也反映了对限制美国行动自由的制度的真正敌意。④David A.Lake，“Whither the Liberal International Order？Authority，Hierarchy，and Institutional Change，”Ethics＆International Affairs，Vol.34，No.4，2020，p.465.当前，美国试图扩大七国集团，增加澳韩等国；在印太地区，执意推行“印太经济框架”；在金融领域，打造金融稳定委员会，试图垄断金融规制权，导致无法破解发展赤字难题。因此，全球发展倡议的制度化路径需要对现有制度进行有针对性改革并尝试新型制度建设。

二、全球发展倡议的制度基础

全球发展倡议的制度路径需要各国广泛参与并渐进融入既有的国际合作制度之中，这是由于在国际制度的形成、稳定和维持方面，“由于时间关系、焦虑、冲突和暂时的效率低下”，新建制度可能付出高昂代价。⑤［挪］阿尔夫·因格·杰森：“机构设立的规律：关于组织机构的形成、稳定和维持”，载［挪］斯坦因·U.拉尔森编，任晓等译：《政治学理论与方法》，上海人民出版社，2021年版，第334页。全球发展倡议在国际范围的整体性治理制度以及在区域层面的地区性治理制度两个层面展开，初步形成可以支撑全球发展倡议的多层次制度网络。

2.1 全球发展倡议的整体性治理制度

联合国是发展问题辩论决策的主要论坛场所，是国际发展规则的主要制定者，也是中国推动全球发展倡议的重要平台。在以《联合国宪章》为核心的国际秩序中，联合国处于主体地位，在法律地位上其他国际组织处于向其靠齐的地位，是国际社会协调各国活动的中心，在制定指导原则、政策框架与行动纲领方面为全球发展提供了行动指南。联合国在全球发展治理中的主导作用通过两个制度架构予以推动：联合国大会、联合国经济及社会理事会在规范塑造、议程设置、政策引领等方面发挥作用；联合国系统内从事发展业务活动的基金会和专门性机构运用自身资金、技术、专业资源优势，在发展实践、业务操作等方面促进国际发展合作。⑥孙伊然：“全球发展治理：中国与联合国合作的新态势”，《现代国际关系》，2017年第9期，第37页。

中国高度重视与联合国开展合作，通过联合国分享中国发展理念，宣讲中国减贫的成功经验并引领全球可持续发展。⑦杨泽伟：“中国与联合国50年：历程、贡献与未来展望”，《太平洋学报》，2021年第11期，第15页。当前，在联合国舞台上，包括全球发展倡议在内的越来越多的中国理念、中国倡议受到国际社会高度认可，全球发展倡议致力于实现联合国2030年可持续发展目标，具体包括实现消除贫困、粮食安全、绿色发展和卫生基础设施建设等。在制度建设方面，一方面利用现有国际合作制度进行推动，如中国—联合国粮农组织三机构（联合国粮农组织、世界粮食计划署、国际农业发展基金）南南合作圆桌会议、中国与联合国开发署签订的推进“一带一路”建设的谅解备忘录等平台；另一方面建立新的制度平台，2022年1月20日成立的“全球发展倡议之友小组”是全球发展倡议制度建设的重要一步，秉持开放包容的伙伴精神，积极开拓合作机制平台建设，破解发展中国家发展困境。中国还在联合国安理会高级别会议上同非洲国家共同发起“支持非洲发展伙伴倡议”，秉持“非洲主导、平等开放”原则，呼吁国际社会在疫后重建、贸易投资、债务减免、粮食安全、减贫、数字经济等领域加大对非支持力度，推动实现非洲自主可持续发展。①“外交部非洲司就‘支持非洲发展伙伴倡议’举行中外媒体吹风会”，外交部网站，2021年5月20日，https：／／www.fmprc.gov.cn／web／wjb＿673085／zzjg＿673183／fzs＿673445／xwlb＿673447／202105／t20210520＿9175944.shtml，访问时间：2022年3月15日。“支持非洲发展伙伴倡议”受到国际社会广泛关注，法国、德国等国家加入了“支持非洲发展伙伴倡议”。此外，中国在2021年10月举行的第二届联合国全球可持续交通大会上再次倡议通过联合国推动全球发展倡议，构建全球发展命运共同体。

二十国集团作为国际经济合作主要论坛，也是全球发展倡议的重点推动平台。二十国集团在每年召开的峰会公报中都会做出与全球发展议题有关的政策承诺和行动举措。其中，2010年举行的二十国集团领导人首尔峰会提出了对于全球发展治理具有里程碑意义的“首尔共识”和“跨年度行动计划”，既有传统的全球发展问题治理思路，又包括新型的全球发展治理模式。②［加］约翰·柯顿，朱杰进译：“G20与全球发展治理”，《国际观察》，2013年第3期，第13－19页。2021年二十国集团《罗马峰会宣言》制定了支持经济恢复政策，采取减缓、适应和资金行动，落实普惠金融行动计划，推动二十国集团成员以及全世界实现绿色、更加公平的增长。今后，可以把全球发展倡议纳入二十国集团议题设置和工作进程中，扩大全球发展倡议的知晓度和接受度。当前，中国还倡议召开产业链供应链韧性与稳定国际论坛，通过二十国集团成员和相关组织共同努力，实现产业链和供应链的安全稳定。金砖国家普遍支持全球发展倡议，呼吁国际社会构建全球发展伙伴关系，关注发展中国家的需求，协力应对新冠肺炎疫情影响，并通过推进执行手段加快落实联合国2030年可持续发展议程。特别是2022年6月24日，中国倡导的全球发展高层对话会在金砖国家领导人第十四次会晤期间成功举行，有助于汇聚全球发展共识，动员全球发展资源，推动全球发展事业。

全球发展倡议与“一带一路”倡议具有内在的共通性。可持续发展是“一带一路”倡议的核心理念，也是全球发展倡议的核心价值观。“一带一路”倡议将中国的发展与世界的发展联系在一起，包括推动基础设施建设和互联互通，加强经济政策协调和发展战略对接，促进协同联动发展，是全球发展的中国方案和中国贡献，日益受到各国特别是沿线共建国家的欢迎，有效推动各国贸易的发展。③孙泽生、严亚萍：“域外竞争、政治关系与国际贸易— —以中国与‘一带一路’沿线国家为例”，《太平洋学报》，2021年第4期，第66－84页。为使全球发展倡议在共建国家得以落实，“一带一路”国际合作高峰论坛、亚投行、丝路基金等的有效运作提供了具体实施制度路径，推动可持续发展、均衡发展和永续发展。中国以“一带一路”推动的包容性全球化强调每个共建国家自主选择发展模式并根据自身发展转型的需求，共建融入经济全球化所需要的物质基础和联通条件，根据共建国家国情提高自主发展能力。④李晓霞：“‘一带一路’倡议推动全球经济治理变革的逻辑根源——基于发展逻辑与资本逻辑的比较分析”，《东北亚论坛》，2021年第1期，第97页。“一带一路”以基础设施建设为主线，在议题讨论、形成动议、议题表决和推进方式等方面充分兼顾各方舒适度和参与性，为全球经济增长挖掘新动力，为世界经济合作打造新平台，为国际发展事业注入新动力。

2.2 全球发展倡议的地区性治理制度

1991年，中国与东盟开启对话进程，建立“10＋1”对话机制，涵盖领导人会议、部长级会议、高官会等机制，开启了地区层面发展倡议的制度化进程。当前，东亚地区面临着疫情后经济发展的严峻挑战，全球发展倡议契合地区发展实际需求，受到东盟各国的欢迎。在中国—东盟建立对话关系30周年纪念峰会上，全球发展倡议得到东盟各国的高度认可并被纳入成果文件，与《东盟共同体愿景2025》协同增效，与东盟提出“印太展望”对接，共同发挥《区域全面经济伙伴关系协定》作用，共建国际陆海贸易新通道，推动东亚地区发展迈向平衡协调包容新阶段。此外，中国还积极申请加入《全面与进步跨太平洋伙伴关系协定》（CPTPP）和《数字经济伙伴关系协定》（DEPA），为落实全球发展倡议提供了新的发展平台。

在中亚地区，中国通过上海合作组织、“中国＋中亚五国”外长会晤和中国—中亚经贸合作论坛等制度平台，积极推动全球发展倡议在中亚地区的推进。根据安排，未来3年中国将向中亚国家提供5亿美元的无偿援助，主要用于推进民生项目建设；提供5 000个研修研讨名额，培养中亚地区卫生健康、减贫惠农、互联互通、信息技术等各领域专业人才，增强发展的内生动力。①习近平：“携手共命运 一起向未来——在中国同中亚五国建交30周年视频峰会上的讲话”，《人民日报》，2022年1月26日，第2版。为了进一步夯实中亚层面的全球发展倡议，中国还倡议新建中国—中亚五国电子商务合作对话机制并举办中国—中亚国家产业与投资合作论坛、中国—中亚健康产业联盟，同时从人文层面建立中国—中亚民间友好论坛，进一步夯实中亚地区发展的制度建设基础。

在南亚地区，中国通过中国—阿富汗—巴基斯坦三方外长对话以及中国、巴基斯坦、尼泊尔、斯里兰卡和孟加拉国五国副外长级会议积极推动南亚发展合作。2017年中国倡导的中国—阿富汗—巴基斯坦三方外长对话至今已连续主办了四届，坚持相互尊重、平等协商、友好合作、互利共赢、科学务实、循序渐进的原则，“发展合作与联通”是对话会的重要目标。2021年6月3日举行的第四届中国—阿富汗—巴基斯坦三方外长对话致力于深化“一带一路”倡议与阿富汗区域经济合作会议、“亚洲之心”伊斯坦布尔进程等地区经济倡议对接，开展基础设施和发展领域大项目并列入三方合作下阶段工作方向和长期目标。②“第四次中国—阿富汗—巴基斯坦三方外长对话联合声明——关于深化三方合作”，《人民日报》，2021年6月5日，第3版。本次外长会还设立了三方副外长级战略对话、副外长级反恐安全磋商、司局级务实合作对话等机制，制度建设不断深化。2020年11月10日，中国、巴基斯坦、尼泊尔、斯里兰卡和孟加拉国五国举行副外长级应对新冠肺炎疫情视频会议，五方同意就抗击疫情、扶贫等非传统安全议题举行不定期会晤，并探讨成立相关工作组机制，推动经济复苏。

非洲地区是发展中国家最集中的大陆，发展是非洲地区关注的首要议题，也是中非合作的首要议题。中国把全球发展倡议作为中非合作论坛的核心目标，在中非合作论坛新蓝图和全球发展倡议框架下，推动与非洲国家的战略对接。2021年中非合作论坛第八届部长级会议明确表示“非洲国家欢迎并支持中方提出的全球发展倡议，强调完善全球发展伙伴关系是落实联合国2030年可持续发展议程和非盟《2063年议程》的关键所在，推动实现更加强劲、绿色、健康的全球发展，构建全球发展命运共同体”。③“中非合作论坛第八届部长级会议达喀尔宣言”，《人民日报》，2021年12月2日，第16版。中国推动全球发展倡议同非盟《2063年议程》、非洲发展新伙伴计划协同增效和战略对接，制定《中非合作2035年愿景》，设立“中非民间投资促进平台”、非洲农产品输华“绿色通道”，推动实现非洲疫后经济复苏。中国还计划在长沙建设中非经贸深度合作先行区和“一带一路”中非合作产业园，同非洲大陆自由贸易区秘书处共同设立中非经济合作专家组。此外，中国还与非洲共同提出“支持非洲发展伙伴倡议”，共同制定并积极落实“中非数字创新伙伴计划”，扩大中非贸易和投资规模，加强在数字经济和绿色经济等领域合作力度，推动全球发展倡议在非洲大陆的落实。

太平洋岛国由于特殊的历史文化、地理位置和资源禀赋，长期以来依靠外来援助实现社会经济发展。近年来，太平洋岛国试图实现自主发展道路，对全球发展倡议持积极开放态度。2021年10月21日，中国同建交太平洋岛国举行首次外长会，太平洋岛国明确表达愿意支持和加入全球发展倡议，并将该倡议同《太平洋可持续发展路线图》和《蓝色太平洋2050战略》相衔接。①“中国—太平洋岛国外长会联合声明”，《人民日报》，2021年10月22日，第3版。中国还通过中国—太平洋岛国经济发展合作论坛加强发展制度建设，该论坛于2006年创办，是目前双方密切经济联系、促进共同发展的重要平台，实现资源开发、航运、农林渔业、旅游等领域的互利共赢。中国与太平洋岛国致力于建设相互尊重、共同发展的全面战略伙伴关系，推动全球发展倡议和《中国—太平洋岛国经济发展合作行动纲领》落实，共同走出一条自主可持续、创新型发展道路。

表1 全球发展倡议国际制度基础

在拉美地区，王毅外长在中国—拉共体论坛第三届部长会议上指出，全球发展倡议符合包括拉美和加勒比国家在内的广大发展中国家共同利益，中国欢迎拉美国家积极支持和加入。②“王毅主持中国—拉共体论坛第三届部长会议并发表主旨讲话”，《人民日报》，2021年12月5日，第3版。2014年7月，《中国—拉美和加勒比共同体领导人巴西利亚会晤联合声明》宣布建立中国—拉共体论坛，包括部长级会议、国家协调员会议、中国—拉共体“四驾马车”外长对话会和专业领域分论坛，并设立中拉论坛中方后续行动委员会以落实发展倡议。此外，2011年成立的拉共体是首个囊括拉美33个国家的区域性组织，该机构把美国和加拿大排除在外，增强了拉美自主发展能力，中国与拉共体引领中拉整体合作水平不断提升，示范引领作用显著增强，成为推动全球发展倡议的重要平台。①何晓静：“南南合作视野下的中拉论坛”，《国际展望》，2016年第5期，第71页。

三、全球发展倡议的制度建设路径

全球发展倡议的制度路径有三种：通过现有国际制度进行推动、新建专门性的全球发展倡议组织，以及打造基于“倡议＋”的国际制度对接模式。全球发展倡议的制度性安排需要做到制度环境的营造、平台定位的确定、合作布局的构建，重视利益、规范、话语和过程建设，通过利益共享、规范共融、话语共通和过程共创，展现了一个更加普惠、平衡的全球发展图景。

图1 全球发展倡议的制度建设路径

具体而言，全球发展倡议制度安排需要坚持既有制度改革和新制度建设并进，统筹利益、规范、话语和过程因素，以“一带一路”制度建设为核心，以周边地区制度建设为首要，以非正式制度为突破。同时，以联合国制度对接为主导推进“倡议＋”制度化路径，以探路者方式实现渐进性发展。

3.1 以“一带一路”制度建设为核心，构建利益共享的沿线发展共同体

利益共享是全球发展倡议制度建设的基础，其中一项重要举措是以“一带一路”制度化实现互利共赢。共同利益是维系制度有效运转的纽带，“一带一路”建设具有阶段性安排，制度建设将是“一带一路”今后推动的重点，包括深化合作的内生制度和外部合作的对接制度。“一带一路”内部制度建设理念具有鲜明的时代特征，考虑到共建成员种类和诉求差异很大，共同利益构成国际制度推动沿线发展共同体的物质基础。依托“一带一路”国际合作高峰论坛、亚投行和丝路基金等内部制度建设的不断深化，“一带一路”倡议致力于打造开放融通、互利共赢的沿线地区发展环境，与各国在合作中扩大共同利益，在发展中破解难题。

外部对接是“一带一路”制度建设的另一条重要路径。习近平主席在首届“一带一路”国际合作高峰论坛上指出：“要把‘一带一路’建设国际合作同落实联合国2030年可持续发展议程、二十国集团领导人峰会成果结合起来，同亚太经合组织、东盟、非盟、欧亚经济联盟、欧盟、拉共体区域发展规划对接起来，同有关国家提出的发展规划协调起来，产生‘一加一大于二’的效果”。②《“一带一路”国际合作高峰论坛重要文辑》，人民出版社，2017年版，第21－22页。国际制度能够化解“一带一路”面临的风险，这一制度化建设路径以整体利益和共同利益为先，因此受到的阻力较小。当然，“一带一路”国际合作制度与现有制度在制度结构、能力和决策方面存在差异，这是面对全球发展治理困境的不同解决方式造成的。③Liesbet Hooghe，Tobias Lenz and Gary Marks，A Theory of International Organization，Oxford University Press，2019，p.25.“一带一路”倡议与经济自由主义等西方理念兼容还是对立，取决于它们是作为全球制度失灵和停滞的纠正措施，还是作为替代方案，亚投行等新型发展制度立足于各国实际需求，并没有对现有西方秩序构成挑战。①Yoon Ah Oh，“Power Asymmetry and Threat Points：Negotiating China’s Infrastructure Development in Southeast Asia，”Review of International Political Economy，Vol.25，No.4，2018，pp.530－552.

3.2 以周边制度建设为首要，打造规范共融的周边发展共同体

规范共融是全球发展倡议制度建设的优势，中国周边国家发展遵循的基本规范与周边制度建设应该遵循的基本规范是一致的。中国周边国家大多经济较为落后，面临着自主发展经济的诉求，彼此具有共同的关切、立场相似度高和深厚的经贸基础支撑。因此，周边地区是实现全球发展倡议、加快落实联合国2030年可持续发展议程的关键所在。规范的形成在于行为体的社会建构，中国秉持发展优先，以规范倡导、规范说服的方式提升国际社会对全球发展倡议的接受程度，通过规范融通、价值互通和情感沟通的方式改变各国不一致偏好。在东亚地区，与东盟、亚太经合组织、东盟地区论坛、东亚峰会等共同推动东亚发展共同体；在中亚地区，深化与上海合作组织、集体安全条约组织、独联体、欧亚经济联盟的合作；在南亚地区，与上海合作组织、南亚区域合作联盟、环印度洋区域合作联盟逐步建立较为稳定的合作关系。

此外，中国积极打造“中国＋”合作制度等新形式，推动地区发展规范具体化并进一步扩散，形成具有更高层次的情感认同体。“中国＋”合作模式是以中国为一方，以地区成员国、区域组织甚至国家与国际组织的混合为另一方，双方共同开展领导人会晤、推动地区合作的一种制度化合作与复合型外交。“中国＋”合作制度建设进一步增加了周边地区对于全球发展倡议的认同感。2020年7月16日，“中国＋中亚五国”举行首次外长视频会晤，各方一致决定建立“中国＋中亚五国”外长会晤机制，携手应对挑战。在南亚地区，中国积极推动发展“中国＋”合作机制，如中国、巴基斯坦、尼泊尔、斯里兰卡和孟加拉国五国举行副外长级应对新冠肺炎疫情会议以及中国—阿富汗—巴基斯坦三方外长对话，这是中国在南亚地区践行“中国＋”合作机制、打造周边发展共同体的重要创举，具有积极的象征意义。

3.3 以联合国制度对接为主导，推动话语共通的全球发展共同体

制度对接是国际制度建设中的新现实，也是全球发展倡议制度建设的重要部分。对接泛指“相互衔接，相互联系起来”的状态，是一种独立的行为选项。②中国社会科学院语言研究所词典编辑室：《现代汉语词典》，商务印书馆，2016年版，第330页。如果一种制度的存在可以增加另一种制度的收益，这两种制度就是互补的；如果一种制度的缺失会增加另一种制度的收益，则是替代的。③［美］彼得·A·霍尔、戴维·索斯凯斯等著，王新荣译：《资本主义的多样性：比较优势的制度基础》，中国人民大学出版社，2017年版，第17页。效率是指给定制度的成本，使用制度的净收益。打造基于“倡议＋”的国际制度对接模式是全球发展倡议制度化建设的可行路径，可以充分利用现有制度资源。联合国作为国际体系的核心，是最具有普遍性、代表性和权威性的政府间国际组织，中国以联合国作为主导平台发挥在联合国中的建设性引领作用，全球发展倡议与2030年可持续发展目标具有共同话语空间，与发展中国家加强“南南合作”的话语表述具有一致内涵。具体而言，话语的本质是基于话语要素的行动模式和社会实践，全球发展倡议和联合国2030年可持续发展目标具有共同推动全球发展的话语表述、行为模式和话语实践。话语共通意味着要把“共商共建共享”的全球治理理念和坚持发展优先的全球发展倡议上升为各国共同认可的全球治理话语，把人类命运共同体推广成为世界各国共通的话语目标，在制度对接过程中充分落实各国发言影响力、话语传播力和规则制定力的公平、透明和有效，推动实现平等、开放、合作、共享的全球治理。中国不断完善全球发展伙伴关系，与世界上110个国家和组织建立了伙伴关系，形成全方位、多层次、立体化的全球伙伴关系和制度合作网络，这为全球发展倡议对接相关合作制度创造了条件。因此，全球发展倡议需要与所有感兴趣的国际组织和地区组织，尤其是联合国系统进行制度对接，汇聚成全球发展合力。

全球发展倡议不仅要与发展中国家紧密合作，还要与西方国际制度形成合力。全球发展倡议的制度合作必然是一种相互联系、相互影响、相互合作又相互限制的有组织的集体行动。特别是，东西方的制度合作与对接进程将呈现合作与对抗、协商与自主、谈判与共谋、讨价还价与妥协、图谋自利与互谅互让的特征。①［法］埃哈尔·费埃德伯格著，张月等译：《权力与规则：组织行动的动力》，上海人民出版社，2017年版，第12页。需要引起重视的是，当前拜登政府选择性再加入国际制度、打造同盟体系，实施的是一种制度担保战略，给予次要盟友在领导国的决策中和国际制度内发言的机会，以达到维护制度霸权的目的。美国对中国实施的全面竞争政策是阻碍全球发展倡议实施的最大外部障碍，也是全球发展倡议制度对接的最大负面影响因素。美国及其西方盟国不愿意看到自身话语权的下降，竭力抵制中国话语权提升，至今没有表态加入全球发展倡议。为了推动全球发展，中国对美国参与全球发展倡议需要持开放态度，话语方式上从加强对外“宣传”转向对外“传播”，与美国“重建更好世界”倡议在基建领域寻求合适的话语表述和共同点，通过制度对接与协调共同向世界提供更多的国际公共产品。

3.4 以非正式制度为突破，确立过程共创的制度建设模式

当前的制度治理模式表现出从国家中心主义的制度治理向多中心制度治理过渡的趋势，在新制度建设过程中，非正式制度的作用受到关注。新国际制度的形成一般是由国家在国际制度中的影响力与物质力量的基本分配之间的分歧所驱动的，这意味着当国家在现有制度中的影响力被其潜在的物质力量所超越时，它们更有可能创建新制度。②Tyler Pratt，“Angling for Influence：Institutional Proliferation in Development Banking，”International Studies Quarterly，Vol.65，No.1，2021，p.99.制度建设发展所经过的程序和阶段包括议题设置、决议表决、规则制定、组织运行等环节。过程共创是全球发展倡议制度建设的特色，全球发展倡议在制度设计的初始阶段面临着很多选择：选择正式的制度模式还是非正式的平台场所？选择综合性协定进行谈判，还是选择框架性安排并视发展实际形成实质性的修正案或议定书？表决方式是基于主权平等、一国一票的平权分配，还是基于国家权力、差异投票的加权分配？在制度模式选择上，非正式制度属于低成本制度，如非正式的政府间组织、跨政府网络和跨国公私伙伴关系，创建、运营、更改和退出这类制度整个过程的成本以及它们所施加的主权成本大大低于基于条约的正式制度。低成本制度虽然成本不高但可以提供实质性治理效益，不仅降低风险，而且延展性和灵活性强。③Kenneth W.Abbott and Benjamin Faude，“Choosing Low－Cost Institutions in Global Governance，”International Theory，Vol.13，No.3，2021，p.397.与传统的强制一致、多数表决不同的是，协商一致是中国在国际制度建设过程中呈现的重要特征。成员间经过广泛协商而不投票使议案通过，通过事先沟通和协商一致模式表达成员国对议案的态度，这些已经成为有效的运行机制。

制度的建设往往经历漫长的阶段，为了更好地推动全球发展倡议落实，中国有必要新建专门性的、非正式的全球发展倡议组织。目前，新建制度可以尝试在绿色发展、数字经济等专门领域建立相应的新制度。比如，“一带一路”倡议与国际绿色经济的快速发展客观上要求形成相关的配套制度，如果“一带一路”要推动绿色发展，就有必要建立一个独立的决策管理组织，批准在“一带一路”下的绿色项目。该机构设置可以借鉴欧洲委员会的《水框架指令》（WFD），《水框架指令》的实质是将水体分割成河流流域，分配给每个经济走廊的多国专家工作组，在开展单个项目前向董事会提供建议，设立多国专家工作组或许可以成为全球发展倡议制度化的一部分。总之，全球发展倡议当前主要还是集中于非正式制度，通过全球发展倡议的非正式制度建设能够真正把发展议程放在国际合作的更重要位置。

结 语

发出倡议、推动合作已经成为中国新时期推动和引领全球治理的重要路径。除了全球发展倡议这一重大合作倡议外，在公共卫生领域，中国与30个国家共同发起疫苗合作伙伴关系倡议，推动疫苗在全球公平分配；在国际安全领域，中国发出成立联合国维和人员安全之友小组倡议和不首先使用核武器倡议，彰显了负责任大国的形象；在网络和数字领域，中国发出全球数据安全倡议、二十国集团数字经济发展与合作倡议、“一带一路”数字经济国际合作倡议、携手构建网络空间命运共同体行动倡议等多种倡议，积极参与和引领网络与数字等新兴领域国际规则和标准制定，构建和平、安全、开放、合作、有序的网络空间。从国际制度发展演进的角度看，从倡议到机制的一般化制度进程需要逐步从非正式机制化转向正式机制化的轨道。总之，随着中国提出更多中国倡议，如何充分发挥国际性、区域性制度的作用，建立并优化从倡议到机制的制度建设路径值得深入研究。