共同富裕目标下低保标准制定及其保障水平

姚建平

(华北电力大学 人文与社会科学学院，北京 102206)

党的二十大报告指出，要加大税收、社会保障、转移支付等调节力度来完善分配制度，促进共同富裕。最低生活保障是我国社会救助制度体系的核心，也是实现兜底保障的基础。随着共同富裕的提出，对低保标准建设也提出了新的要求。

一、共同富裕目标下我国低保标准面临的挑战

我国低保制度始于20世纪90年代初期的上海，主要是为了解决当时在城市出现的大量下岗失业工人的基本生活问题。1999年9月，国务院颁布《城市居民最低生活保障条例》(以下简称《条例》)，城市低保制度由此在全国推广。2007年7月11日，国务院发布《关于在全国建立农村最低生活保障制度的通知》，标志着我国城乡低保制度完全建立。从“最低生活保障”一词就可以看出，早期低保标准是基于绝对贫困理念，为了维持低保对象的基本生存。因此，在低保标准设定上主要考虑了食物消费支出和部分非食物(衣着、交通、燃料、生活用品等)消费支出两方面。在测量方法上，主要采用市场菜篮法、恩格尔系数法[1]。为了规范全国各地低保标准的制定方法，2011年民政部会同国家发展改革委、财政部和国家统计局联合发布《关于进一步规范城乡居民最低生活保障标准制定和调整工作的指导意见(民发〔2011〕80号)》，规定各地在制定和调整城乡低保标准时可以采用基本生活费用支出法、恩格尔系数法或消费支出比例法。

最低生活保障制度的建立在城乡居民兜底保障、缩小贫困差距、维护社会稳定等方面发挥了巨大作用。随着脱贫攻坚取得全面胜利和共同富裕的提出，我国贫困治理的重点已从过去的绝对贫困转向了相对贫困。在新的形势下，低保标准也必然要随之进行调整和升级。从目前的情况来，低保标准面临的挑战主要包括四个方面。

第一，低保标准不够精细。2014年国务院颁布的《社会救助暂行办法》规定，共同生活的家庭成员人均收入低于当地低保标准且资产符合规定就可以申请低保。这种规定未充分考虑家庭人口规模和结构等微观因素。在待遇发放标准上，也没有针对不同家庭类型规定不同标准，而是实施统一固定标准或分档标准。事实上，不同类型、不同人口规模的家庭的生活困难程度是不一样的。例如，家庭如果有儿童、重病患者、残疾人等，其生活成本就要比普通家庭要高得多；单人户、单亲家庭的生活成本也不同于其他类型家庭。在这种情况下，如果实施统一标准，很容易产生救助过度或救助不足问题。在实践中，分类施保可以在一定程度上解决低保标准过于粗放的问题。即低保家庭中如果有老年人、接受义务教育的儿童、残疾人、重病患者等情形，其低保金可以适当上浮一定的比例。有研究表明，“分类施保”通过适当提升救助水平可以缓解有儿童的贫困家庭的经济压力，有助于满足其基本物质生活需求[2]。但是，分类施保实际上是社会救助和社会福利的叠加。随着我国社会福利补贴制度的成熟(如残疾人两项补贴、高龄津贴、困境儿童基本生活费补贴等)，如何处理分类施保和社会福利补贴之间的关系又成了急需解决的新问题。

第二，低保标准的城乡差异是实现共同富裕的两难问题。减少甚至消除低保标准的城乡差异是实现共同富裕的重要体现。目前我国北京、上海、天津等少数省市实现了低保标准的城乡统一。但是，城乡低保标准统一的前提是我国能消除城乡二元结构。2007年农村低保建立时，城、乡居民人均可支配收入之比是3.3∶1，当时的城、乡低保标准之比是2.6∶1。近些年，我国城乡低保标准差距急剧缩小，脱离了城乡居民收入差距这一基础。2019年，我国城、乡居民人均可支配收入之比为2.64∶1，但城、乡低保标准之比例下降到1.4∶1。即使北京这样发达的地区，中心城区和郊区区县的收入差距仍然很大，特别是中心城区市民收入和郊区区县农民收入差距更大[3]。如果统一城乡低保标准的步伐迈得太快，那么很可能造成城市地区保障不足，同时农村地区却形成了福利依赖。因此，如何在共同富裕目标下解决城乡低保标准统一问题显得十分迫切。

第四，资格标准与待遇标准合二为一在一定程度上导致了低保扩大覆盖面困难。近年来我国低保人数下降趋势十分明显。城市低保人数在2003年时达到峰值为2 246.8万，到2021年时下降到737.8万，约为峰值时期的32.83%。农村低保人数在2013年时达到峰值为5 388万，到2021年时已经下降到3 474.5万，约为峰值时期的64.49%[7]。由于我国低保标准既是待遇标准也是资格标准，要扩大低保对象必然要提高低保标准。因此，低保标准偏低不仅导致我国现金救助待遇水平偏低，而且使得低保覆盖面偏小。

二、贫困标准的设定和保障水平的国际比较

基于以上提出的有关低保标准问题，选取我国的低保标准、美国的贫困指导线(poverty guideline)和日本的生活保护标准，从标准制定和保障水平两个角度分析三个国家贫困标准规律及对我国的启示。

(一)我国的低保标准

从资格标准来看，1999年国务院发布的《条例》规定，凡共同生活的家庭成员人均收入低于当地最低生活保障标准的，就有资格申请低保。家庭收入是指共同生活的家庭成员的全部可支配收入，包括扣除缴纳的个人所得税及个人按规定缴纳的社会保障性支出后的工资性收入、经营性净收入、财产性收入和转移性收入等。《条例》对于低保资格标准的规定被2014年国务院发布的《社会救助暂行办法》所继承并沿袭至今。

低保制度采用补差的方式来发放待遇。当低保对象的收入低于当地低保标准时，那么就将其收入补到当地低保标准。《国务院关于在全国建立农村最低生活保障制度的通知》(国发〔2007〕19号)规定，在农村地区，最低生活保障金原则上按照申请人家庭年人均纯收入与保障标准的差额发放，也可以按照其家庭的困难程度和类别分档发放。例如，西安市2020年城市低保具体标准为每人每月700元(实行差额救助方式)，农村低保具体标准为每人每月500元(实行分档救助方式)[8]。表1是2022年第1季度我国低保标准，可以看出，北京、上海、天津和浙江采用了城乡统一的低保标准，而其他省份的低保标准仍然具有明显的城乡差异。西藏自治区的城市低保标准甚至是农村低保标准的2.297倍。

表1 2022年第1季度我国低保标准 单位：(元/人·月)

从图2可以看出，农村低保标准的人均可支配收入替代率从2007年的19.4%上升到了2000年的34.8%，人均消费支出替代率从2007年的23.8%提高到2000年的43.5%，增长幅度非常大。与城市低保标准替代率相比，农村低保标准替代率有两个特点。第一，尽管城乡低保标准的收入替代率、消费支出替代率都在持续上升，但是农村低保保障水平上升的幅度更加明显。在2007年时，低保标准的可支配收入替代率和消费支出替代率的差异并不大。农村低保标准的可支配收入替代率是城市的1.20倍。但是到2020年时，这一比例已经上升到了1.87倍。2007年时，农村低保标准的消费支出替代率是城市的1.11倍，2020年时这一比例上升到了1.45倍。第二，农村低保标准替代率显著高于城市。2007—2020年间，农村低保标准的收入和消费支出替代率均值分别为26.8%和33.1%，而城市的均值分别只有16.96%和24.41%。这表明，低保标准的保障水平存在巨大的城乡差异，有待于进一步优化。

(二)美国的贫困指导线

美国的贫困指导线始于20世纪60年代莫莉·奥珊斯基(Mollie Orshansky)根据美国农业部食品计划及美国农业部家庭食物消费调查得到的恩格尔系数计算得到的贫困标准。美国贫困指导线的建立为保障穷人的基本生存、降低贫困发生率起到了重要作用，但是其基于绝对贫困的理念也遭受到一些人的批评[9]。在标准调整方面，1981年《综合预算调节法》(OBRA)第673(2)条要求健康与人文服务部至少每年更新一次，并根据所有城市消费者的消费物价指数(CPI-U)进行调整。贫困指导线被医疗补助和许多其他联邦计划用作资格标准，同时也被人口普查局用来估算贫困的个人和家庭数量。

目前美国健康与人文服务部公布的贫困指导线包括48个相邻州和哥伦比亚特区贫困指导线、阿拉斯加州贫困指导线、夏威夷州贫困指导线，这主要是由于经济发展水平造成的地区差异。由于家庭消费具有规模效应，每增加一位家庭成员带来的消费并非1∶1增加。例如，一个成员的家庭和四个成员的家庭在用水、用电或住房面积方面都不是简单的一乘四的关系。家庭人口数量多，其日常消费和生活成本也要高。但是，如果贫困标准按照家庭人口数简单相乘的话，势必会导致多成员家庭的贫困标准过高。因此，美国针对不同的家庭人口规模执行不同的标准。表2是2022年美国健康与人文服务部(HHS)公布的各州贫困指导线，可以看出，贫困标准先会确定1人户标准，然后家庭成员每增加1人就增加1个固定的数额。例如，2022年在本土48州单身人士的贫困线为年收入13 590美元。家庭每增加1人，以家庭计算的贫困线就增加4 720美元。

表2 2022年美国各州贫困指导线

表2 (续)

因为我国的低保标准实际上是1人户的保障标准。为了方便比较，这里只选择了1人户的情况来计算其保障水平。从图3可以看出，美国贫困指导线的人均可支配收入替代率在2000年为31.77%，此后呈现下降趋势，到2019年时只有25.09%。但总体看来，贫困指导线的保障水平远高于同期我国城市人均可支配收入替代率，但近年来已经低于我国农村人均可支配收入替代率。如果采用调整后的人均国民收入净额，那么收入替代率要更低一些。2000年的收入替代率为26.77%，到2020年下降到了23.95%。从消费支出替代率的情况来看，如果采用2015年不变价美元折算出来的人均居民最终消费支出作为分母，那么其上升趋势是很明显的。2000年消费支出替代率是26.37%，到2020年上升到了32.28%。如果采用实际人均消费支出作为分母，那么其消费支出替代率应该会更高一些(应在40%左右)，估计也会远高于我国城市低保标准人均消费支出替代率，而与我国农村低保标准人均消费支出替代率相当。

(三)日本生活保护标准

日本生活保护制度主要对那些生活困难的人提供必要的保护，确保他们过上最低限度的生活，并促进其自力更生。日本的生活保护制度以家庭为单位，其前提是所有家庭成员都利用其可能获得的资产、能力来维持最低生活水平。在待遇给付方面，将按规定标准计算的最低生活费用与家庭收入进行比较，如果家庭收入低于最低生活费用标准，则将支付最低生活费标准与家庭收入的差额作为生活保护费用。日本生活保护制度包括的费用涵盖日常生活(食品、衣服、水电费等)、住房、教育、医疗、护理、分娩、就业、丧葬等所需费用。

日本于1984年开始采用“水准均衡方式”制定的生活保护标准。日本生活保护标准计算方法很复杂，具体包括五个部分，即最低生活费=A+B+C+E+F。其中，A部分是生活扶助基准，金额的确定根据地区不同而不同。厚生劳动省将全国分为3级6类地区，按照大城市(1级地区的1类和2类)、县政府所在地等地方城市(2级地区的1类和2类)、其他地区(3级地区的1类和2类)，每类地区的生活保护费用标准有所差异。另外，生活扶助基准又包括基准额①和基准额②两种情况。表3是厚生劳动省公布的2022年4月起生活扶助基准第1类基准额①的具体标准。每种情况根据所在地区和家庭人口数量进行递减(即家庭人数4人乘0.95，家庭人数5人乘0.90)，分别设定了不同的数额。申请者根据计算公式进行计算后可以选择基准额①和基准额②较高的值。A部分的计算公式为“生活扶助标准(第1类+第2类) ① ×0.855”或“生活扶助标准(第1类+第2类) ②”中取二者较高值+生活扶助过渡性增加值。B部分是根据残疾等级、单亲孩子数量和不同地区(三类地区)确定不同的标准。C部分是根据不同的地区(三类地区)确定的住房补贴标准。D部分是根据不同学生类型(小学生、初中生和高中生)确定的不同教育不同标准。E部分是用于居家护理等的平均每月护理费标准。F部分是平均每月用于诊疗等的医疗费标准。(此处略去B、C、D、E、F部分具体表格)。

表3 2022年4月起日本生活保护制度生活扶助基准第1类基准额①

表4 2012年4月日本生活保护标准人均收入替代率和人均消费支出替代率(1人户)

虽然三个国家的贫困标准都是要让贫困人员维持基本生活，但是各国的标准设定及保障水平有很大差异。美国贫困指导线地区差异较小，日本的生活保护标准则充分考虑到了地区生活成本的差异。由于我国目前仍然存在明显的城乡二元结构，因此在地区差异上考虑得更加细致。美国和日本在贫困标准制定上都充分考虑到了家庭人口数量、年龄和残疾等方面差异。我国的低保标准在这方面较为粗放，因此主要通过分类施保和专项救助两种方式予以补救。从贫困标准的保障水平来看，美国1人户的人均可支配收入替代率应该在30%左右，而1人户人均消费支出替代率应该在40%左右。其他类似的研究也证明了这一点[10]。日本从1965年起，采用差距缩小方式制定生活救助标准，到1975年，受助家庭的人均生活消费支出额达到了中等收入家庭的 60.9%[11]。从测算的结果来看，日本1类地区1人户可支配收入替代率大体在30%左右，人均消费支出替代应该超过40%。与美国和日本相比，我国城市地区低保标准保障水平相对偏低。

三、共同富裕目标下低保标准改革发展的建议

党的二十大报告指出，要坚持以人民为中心的发展思想，增进人民福祉，提高人民生活品质同，走共同富裕道路。通过前文的比较分析，共同富裕目标下我国低保标准未来的改革方向应该从三个方面着手。

第一，按照救助对象家庭人口数量制定低保待遇标准。目前我国低保标准并没有考虑家庭人口规模和不同贫困类型的需求差异，因此采用分类施保和专项救助的做法来进行弥补。分类施保一定程度上考虑到了不同人口需求差异，但是总体上仍然比较粗放，并且有福利捆绑之嫌。随着国家鼓励生育政策的出台，未来家庭人口数量不再是统一的三口之家或四口之家，人数众多的家庭也会成为常见现象。当前按“人”而不是按“户”发放低保金的做法无法考虑家庭规模边际效应。因此，建议按照家庭人口数量制定不同低保标准，既有利于优化低保标准结构，也有助于减少低保福利依赖。另外，当前我国一些地方(如北京、天津等)统一城乡低保标准之后也带来了一些问题，包括城乡低保标准的实际保障水平差异过大、农村低保容易滋生福利依赖等。在这种情况下，根据家庭人口数量重新制定低保待遇标准是一种解决低保标准城乡差异过大的新方法。

第二，适度提高低保标准的保障水平。在共同富裕的目标下，低保标准水平应该适当考虑贫困者的发展需求，以跟上新时代贫困家庭救助的需要。在这种情况下，适度提高低保标准保障水平就是必然选择。尤其是目前我国城市地区低保标准的保障水平相对偏低，因此各地在低保标准调整时首先应该考虑提高城市地区的低保标准。同时，社会救助各项目的标准要随着当地人民生活水平的提高适时进行调整，建立起与物价指数、工资和收入、消费支出等相关因素的联动机制。

第三，制定与低保标准相分离的资格标准和监测标准。近些年来，我国城乡低保人数不断下降，原因之一是目前我国低保标准偏低，这导致很多困难家庭由于家庭收入不达标难以进入社会救助。因此，建议建立与资格标准相分离的社会救助资格标准，并且资格标准应该高于待遇标准，这样有助于扩大社会救助保障对象范围。在共同富裕目标下，也可以考虑制定贫困监测标准，且贫困监测标准应基于相对贫困理念。对于相对贫困监测标准，目前欧盟采用的是60%中位收入，OECD国家采用50%中位收入，而美国现行官方贫困线约等于其中位收入的40%[12]。我国经过脱贫攻坚之后消灭了绝对贫困，目前的贫困形态主要是相对贫困。因此，从国家层面对相对贫困状况进行监测非常有必要。

共同富裕的目标主要是增进民生福祉，提高人民生活品质。通过完善低保标准制定方法、适度提高保障水平等方式，在确保对低收入群体兜底保障的基础上尽可能让其分享社会经济发展成果，有助于实现共同富裕。