城市地下空间洪涝水灾应急响应：问题、成因与对策——基于郑州“7·20”特大暴雨国务院灾害调查报告的启示

黄永 佘廉, 赖文波

0 引言

《河南郑州“7·20”特大暴雨灾害调查报告》（本文简称调查报告）得到了政府、学界和社会民众的高度关注，于2022年1月21日由国务院灾害调查组正式对社会公布。调查报告对河南郑州“7·20”特大暴雨灾害（本文简称“7·20”事件）明确总体上定性为“天灾”，即超常强度的特大暴雨，但是也特别指出了以地铁、隧道等城市地下空间亡人事件为代表的“人祸”，主要是由于郑州市、区地方“领导干部认识准备不足、防范组织不力、应急处置不当”[1]。为此，调查报告用专门章节对引起社会高度关注的四个事件进行了复盘，其中“郑州地铁5 号线亡人事件”“郑州京广快速路北隧道亡人事件”都发生在城市地下空间，表明城市地下空间已日益成为城市风险的积聚洼地。由于事件本身的巨大影响力以及调查报告的权威性，对此开展研究将有利于提升我国城市地下空间洪涝水灾应急管理和城市公共安全治理。

1 研究问题和分析框架

1.1 问题的提出

“郑州地铁5 号线亡人事件”的灾害后果与同期其它城市进行空间的横向对比、与郑州历史同类灾害进行时间的纵向对比，均显示出相似灾害冲击在不同时空情境下所造成的不利后果程度有显著差异。在灾害发生之初，相关主体将特大暴雨灾害中各类事件造成的重大人员伤亡和财产损失主要归因于“天灾”，而社会面则表达了对应急救援与处置过程的深度关切与焦虑，学界更关注其“人祸”及其背后的管理因素，对“7·20”事件为典型代表的城市洪涝灾害及其防控进行了多维度的研究。

如黄纪心等人[2]基于中国特定的制度场景，构建了由应急任务驱动的灾害应对组织网络对各类影响因素的适应性演化分析框架。马建明[3]则侧重从巨灾情景构建、防灾工程体系、应急预警和预案体系等角度提出构建极端暴雨洪涝灾害防控体系的构建策略。王军武等人[4]以对地铁车站暴雨导致内涝情景下的应急响应投入策略进行了量化研究，提出了救援行动的前期、中期和后期不同的人员、软件和硬件的投入结构。但现有文献对社会影响最大的由于洪涝灾害引致的城市地下空间水灾研究较少，尤其是其应急响应环节未得到足够聚焦，包括水灾发生后的应急处置与和救援等“人命关天”的关键环节还有待进一步深入探讨。洪涝水灾等各类灾害给正常社会秩序带来巨大的冲击，能否做到“吃一堑长一智”很大程度上取决于我们的总结和反思是否系统、深入。此外，2021年颁布生效的《安全生产法》在之前两个版本关于“查明事故原因、总结经验教训和认定责任并追责”的基础上，增加了“应急处置工作评价”[5]。因此，对重大突发事件进行案例复盘、总结经验教训乃至发现规律既是社会公众对安全需求的需要，也是法律层面的基本要求。面向这种需求，案例研究已被广泛接受和认可为一种有效的途径，本文将结合“7·20”事件对城市地下空间洪涝致因的水灾应急响应进行研究。

1.2 分析框架

基于应急管理全生命周期理论、危机决策理论等，本文在系统复盘“7·20”事件的基础上，初步提出城市地下空间洪涝灾害应急响应研究的分析框架，探索城市地下空间洪涝水灾应急响应失灵及其成因和改进对策，以提高洪涝水灾情景下的城市公共安全保障水平。

首先，从“问题现状-成因分析-对策建议”的研究思路针对“7·20”事件展开个案研究。其次，在不同研究环节根据不同的影响要素构建分析框架，针对城市地下空间洪涝灾害引致水灾的应急响应失灵进行研究，具体来说，在问题现状分析环节，主要依据关键决策点将应急响应流程分为风险研判、危机决策和应急指挥三个主要方面的问题；而在问题成因分析环节，则主要对影响上述关键决策行为的制度性、行为性因素进行深入分析[6]，即提出制度性原因与行为性原因分析框架，并依据城市地下空间风险演化的空间特征进行分析；在对策和政策建议环节，则构建以应急任务为导向、以制度保障和能力建设为关键的目标框架，以便有效应对洪涝等急性致灾因子形成的“水灾”，尤其是如何通过科学高效的应急响应来降低由“灾”致“害”的后果。

2 城市地下空间洪涝水灾应急响应的问题现状

调查报告指出灾害应对中存在多方面问题，但是具体到城市地下空间洪涝水灾突发事件的应对，则主要揭示出应急响应失灵的问题。以“5号线亡人事件”为主，结合“7·20”事件的整体情况，分析发现城市地下空间洪涝水灾应急响应在风险研判、危机决策和应急指挥等重要环节存在不足，而这些环节也是关键决策点，对突发事件的进一步走向有着重要影响。

2.1 风险研判

灾害等级和演化趋势的研判工作存在一定程度失误，监测、预警、处置未能贯通。首先，风险监测未能转化为突发事件预警。“15:46郑州市城市隧道综合管理养护中心通过监控视频发现隧道引坡段明显堵车，但未及时报告和处置。”这表明监测人员未能基于敏感的风险意识，将监测所获得的风险信息及时分析研判并立即升级为预警行为，也未有强有力的机制保障或督促监测人员将业务流程推至预警环节，应急预案未得到有效执行。其次，突发事件预警未能有效触发应急处置与救援行动。针对来势汹汹的暴雨，郑州市气象部门一天内连发5次红色预警，地铁依旧正常运营，其中地铁5号线是在洪水冲入地铁隧道之后才被迫停运，而非在主动预警的情况下自主停运。气象台的灾害预警未能在合理的时间内转化为应急响应的行动，没有按照《郑州市城市轨道交通运营管理办法》等相关规定暂停运营。

2.2 危机决策

在城市地表洪涝开始倒灌地下空间或在暴雨情境下地表积水较为严重的时候，城市地下空间实际上已经处于洪涝水灾的危机状态，需要迅速做出科学决策。具体来说，地铁5号线全线或区间的停运、封闭站台等决策时点存在较大不足，一定程度上影响了后续地铁列车乘客的疏散和救援工作。地铁临时停在了两个站台中间的区间位置，不但由于相对高度较低而使得列车和乘客更容易被淹，而且远离站台显著增加了救援难度，影响了救援人员和救援设备到达救援现场的速度。因此，尽管政府在第一时间启动了救援行动，但事件依然造成了较大的伤亡。由于地铁运营存在多方面的约束因素，郑州地铁5号线灾害后果的发生既有制度有待完善的原因，也有操作人员的临场处置不当，暴露了郑州地铁应急决策在系统性、时效性和连贯性等方面的问题。

2.3 应急指挥

坐镇指挥与现场指挥之间的结构失衡。郑州部分领导干部严重缺乏风险意识，对于城市地下空间遭受极端自然灾害冲击之后风险演化机理和重要风险情景缺乏基本的了解，在极端暴雨发生之后没有领导在指挥部坐镇指挥，而都一窝蜂地涌到抗洪救灾前线。尽管抗洪救灾一线也需要有力指挥，但是从地下地上一体化的视角看，整个城市空间的风险存在多点的跨区域蔓延，地区主要领导应当在指挥部发挥全局指挥功能，缺少了统一协调指挥只会加剧对城市风险情景全景的误判。

现场指挥缺乏专业知识基础。水流向下的动线与人员疏散的向上动线呈现出相反的方向，因而洪涝漫入地下空间形成的水灾情境下，人员所处位置越低，疏散撤离的难度越大，而在5号线中调度员指挥列车退行过程中实际上将列车上的人员置于更加危险的境地。

3 城市地下空间洪涝水灾应急响应问题的成因

3.1 空间特征维度的原因分析

城市地下空间洪涝水灾呈现动态的空间演化特征。城市地下空间遭受水灾有多种形式，主要包括地下施工活动或地质活动造成地下水管涌渗漏城市地下空间产生的内生性水灾，以及本文研究的城市地表洪水和内涝导致的洪涝倒灌地下空间产生的外源性水灾。从洪涝灾害的影响范围看，自有人类以来，洪涝灾害就一直困扰着人们，在灾害管理能力相对较弱的时代，洪涝灾害轻易能让人们失去生命、损失财产乃至失去家园，但所形成的冲击主要限于地表，而在城市空间体系高度综合化、立体化的现代社会，洪涝灾害的影响对象进一步由地表蔓延至地下。从城市地下空间开发利用的角度看，传统上主要面临来自施工建设、生产运营过程中地下水的侵袭而带来安全风险，而全球气候异常和极端天气频发的新情景下，来自地表的洪涝致因的水灾则日益造成严重的灾害，引发社会高度关注。此类外源性水灾具体表现为一种客观的物理设施传导产生的风险蔓延和灾害演化，但与城市规划布局、风险防控、应急响应和救援等管理因素密切相关。

城市地下空间洪涝水灾应急响应呈现不同于城市地表应急的特征。从城市地下空间突发事件应对的角度看，地铁、城市隧道和地下商场等地下空间通常位于城市中心区域，承担着重要的商业、交通、运输功能，人员和经济价值都高度密集，而封闭的空间环境下有限的逃生通道极大增加了疏散难度，也不利于外部救援力量的高效通达和施救，对救援设备物资、救援人员、救援时间窗口等资源稀缺的情境下的应急处置和救援构成极大的挑战。因此，城市地下空间一旦遭受洪涝等急性致灾因素导致的水灾将带来极大的生命财产损失风险，并可能进一步造成舆论风波和社会安全稳定风险，其重要性和紧迫性使得城市地下空间洪涝水灾应急响应十分关键。

3.2 制度性分析

首先，从制度遵从度看，现有安全规划和建设标准等制度未能得到有效落实。一是，地铁出入场线停车场未严格按照设计和建设相关规范，布置在城市低洼区，周边的雨水容易汇聚并进一步沿场线出入口灌入地铁隧道；二是，擅自降低挡水墙防洪等级且施工质量过低，导致暴雨过程中轻易被冲击倒塌，未能起到第一道工程防线的应有功能；三是，作为关键工程设施，场线出入口未加装监测感应装置和挡水板，未单独设置积水井以及强排设施，未能预警防范洪水等危险源向地铁正线区间蔓延。此外，除了郑州地铁等城市地下空间本身的问题，所在城市区域的环境系统也存在较为严重的灾前准备不足，外围排涝不畅导致城市地表洪涝压力大，如常庄水库的基本水利设施失修，主要地表经流贾鲁河因违规施工建设活动导致多处堵塞或变窄；郑州为解决城市交通压力，修建了许多地下通道，但在关注其交通功能的同时对积水风险和排水需求考虑不足。

其次，从制度完备度看，现有的公共安全制度体系尤其是预案体系尚不健全。健全的预案必须文件完整、具备可操作性以及被所有相关方熟知并得到有效运用，而郑州基层城市管理的各类应急预案存在诸多问题，可以归结为四种情形：一是未建立应急预案；二是有应急预案但未及时有效启动；三是有应急预案且及时启动，但可操作性较低；四是有应急预案且及时启动，但部分领导干部不知道该预案的存在，使得预案的应急功能大打折扣。这些问题不同程度存在于郑州各类城市地下空间应急管理之中，而应急预案的不健全导致了应急管理各阶段的相互脱节，应急预案未能有效贯通城市地下空间应急管理的全流程。调查报告80次提到“预案”，暴露出郑州城市公共安全管理中应急预案的薄弱：隧道管理单位未按照相关“预案”及时关闭隧道；公安交管部门未按照“预案”指挥疏导堵车；“郑州地铁集团未按有关预案要求加强检查巡视，淹水倒灌隐患排查不到位”，在地表入口的临时挡水墙被冲倒，洪水已经倒灌进入地下隧道的情况下，都未能引起重视。尽管有关部门最终采取了一些行动，但是却流于形式，使得应急预案在一定程度上成为了一纸空文。

应急预案长期以来饱受诟病，不只是存在于地铁等城市地下空间，在城市多领域应急管理中各类应急预案都不同程度存在规定模糊、可操作性低、针对性不强和缺乏不同预案之间的联动性等弊端[7]，这也构成城市地下空间预案体系的整体制度环境。此外，从组织机构设置等看，郑州城市应急管理存在相关部门机构设置交叉重叠的现象。

3.3 行为性分析

郑州地铁等应急响应决策主体对于灾情形势预判严重不足，在灾时的危机决策和应急指挥失误，都是导致应急响应失灵的行为性因素。

首先，风险意识薄弱，未能牢固树立底线思维。尽管郑州地铁在灾前即已经按照预案安排了设备、人员和沙袋等常规防汛物资，并配置在关键安全点，加大了地上地下的巡视和监测，但从事件发展进程和灾害后果来看，显然其应急准备力度和层级未能适配灾害风险等级，且未能根据灾情的变化而适应性调整。此外，社会面整体风险意识比较淡薄，安全文化普及和灾害预警宣传不足，导致民众严重缺乏心理准备和应对灾害所需的人财物等措施准备，加剧了应急救援难度和灾害后果。

其次，风险认知存在不足。应急管理全生命周期中各关键决策点对突发事件走向具有关键性影响，而调查报告中11处提到“关键时刻”，说明作为应急管理主体的郑州市各级领导干部对于关键决策点缺乏风险认知，对于应急响应时效的管理较为薄弱。调查报告严肃指出郑州地铁“事发整个过程都没有启动应急响应”，而这与管理主体严重低估误判灾情直接相关。城市管理主体对于风险存在认知差异，对相同的极端暴雨气象预警做出不同的决策，直接导致郑州各地各部门启动I级应急响应的时间存在较大时间差。以郑州所辖各区县横向比较来看，在调查报告所列4个城市中，启动应急响应最晚的荥阳市遇难失踪人数也最多，启动应急响应最早的登封市遇难失踪人数则最少，这也从侧面验证了城市应急响应行为滞后可能对灾害后果的加剧效果。

再者，未能构建起面向应急任务的决策模式。从全市范围看，在事件发生之前当地多个部门组织开会布置应对暴雨灾害，但是缺乏明确的灾害情景刻画，因而郑州地铁等地下空间防灾相关单位和岗位具体所需要承担的应急任务以及相应应急流程各环节的工作要求并不清晰，且由于应急知识、技能和机制准备不足而严重延误了后续应急响应和救援，以至于在灾害事件发生时列车长、司机和调度管理等现场人员均不能迅速做出决策。在多轮气象预警的情况下，地方政府各级领导干部和地铁管理层及操作人员未能清晰的认识到接下来要“干什么”和“怎么干”，缺乏健全的预案和充分的应急准备作为依托，也必然导致应急响应不及时，错过宝贵的救援时间窗口。这些现状和短板实际上反映了城市管理者对于可能发生的城市暴雨洪涝灾害情景缺乏基本的敏感，对于特大暴雨发生后相关人员需要各就各位承担的应急任务缺乏清晰的认识，进而导致对于应对此类灾害及其可能引致的事故需要具备的能力缺乏系统构建，必然出现调查报告中提到的各种问题。

4 城市地下空间洪涝水灾应急响应的优化对策

城市地下空间洪涝灾害应急响应需要基于地下空间特定空间、制度和行为特征，尤其是针对地下空间防灾减灾救灾实践中暴露的薄弱环节，围绕“生命至上”的城市地下空间应急处置与救援的核心任务，着力提升“地下地上一体化”应急联动的能力[8]，按照“充分、准确、及时”的应急能力评价标准[9]，围绕优化基础设施、健全预案体系、提升现场指挥决策和明确核心应急任务等对策，形成更高水平的城市地下空间综合应急响应能力体系。

4.1 优化应急响应的空间基础设施

4.1.1 完善城市空间水灾防治设施

城市地下空间及其所在城市区域构成一个系统的、相互影响的空间环境。防范城市地表洪涝在地下空间出入口区域形成内涝积水，需要提高设计标准，严格按照防涝标准建设挡水墙、倒灌监测与预警技术设施；同时配备一定数量的临时挡水防洪物资，用于补充极端灾害情况下常备设施的不足。在“堵”的基础上，还应加强“疏”的功能，即在遵循当地有关公共地下空间运营安全规范的基础上，结合所在城市水文气象情况，在城市地下空间规范合理配置相应数量和能力的强排设施，如水泵或地下深邃等。

4.1.2 强化应急响应信息联动设施

要强化地下空间各类监测设施与预警平台的联动，通过多种预警方式实现地上、地下空间人员的预警信息全覆盖，为精准的应急响应提供信息基础。尤其是在城市地表已经发生洪涝等自然灾害的情况下，需要密切关注进入城市地下空间的人员、车辆数量，减少暴露在风险空间的受灾体密度，降低潜在灾害后果，同时也为后续应急救援降低工作量和难度。

4.2 以应急预案为抓手强化制度保障

灾害发生以后能否在极为紧张的时间窗口内实现有效的应急响应很大程度上取决于应急预案制度体系的支撑。应急预案的编制思路和方法有多种[10]，但针对城市地下空间洪涝灾害应急响应，更要注重“地下地上一体化”，结合城市地下空间的空间特征和洪涝致因的水灾演化机理编制清晰、可行、权威的应急预案。从内容构成看，应急预案应该成为各类法律法规、标准规范等制度体系的可视化表达，具备较强的可操作性。从流程环节看，应急预案的完善过程应当至少包含应急预案的编制、修正、宣贯和实施，这些均对有效的应急准备和应急响应具有关键影响，尤其是对于城市地下空间洪涝等常规灾害应对具有显著效果。从相关主体看，优化应急预案应从文本、沟通和使用者等方面全面着力。

4.2.1 提升应急预案可操作性

基于城市地下空间洪涝等灾害风险情景构建，编制出具有可操作性的应急预案。与西方国家应急预案相比，我国各类应急预案总体上偏原则性，对于非专业人员来说，难以在短时间内变成操作手册，因此我国城市地下空间应急预案可以借鉴SOP（标准业务流程）的理念进行程序化改造，以流程化的工具提升应急预案的可操作性，有利于提升城市地下空间应急准备能力。

4.2.2 提升应急预案的宣贯水平

将应急预案进行良好的宣贯，以便所有灾害相关人能够清晰的知晓本人以及他人在灾害应对中的角色，尤其是在城市地下空间应急管理中承担特定任务的领导干部须清晰的知道预案的存在、熟悉预案规定的流程、明确不同阶段和岗位的任务分工和需要相应具备的能力。同时，要将预案宣贯过程中收集到的反馈在预案的修订中予以动态考量，实现预案文本编制流程自上而下与自下而上的结合，增加预案的针对性。

4.2.3 提升应急预案的运用效果

应急预案切实转化为有效的应急能力还需要城市地下空间应急管理专业人员基于对预案的准确理解和熟练掌握，基于对灾害的判断，将预案在灾害应急管理中予以场景化落实，这既受限于灾害性质和规模，也取决于应急预案本身的适应性，更与预案使用者的运用能力密切相关。演练和实战在其中应发挥关键作用，既是增强预案使用者对预案的运用能力的有效途径，同时也有利于为预案的修正提供直接的素材，为宣贯提供生动的窗口和平台。

4.3 提升现场指挥决策和自救能力

4.3.1 强化现场处置人员的快速决策能力

加强城市地下空间应急一线人员对突发事件态势的识别、判断和决策能力，这对于能否有效利用各类预警信息并临场做出决策与行动、实现应急响应的时效性具有决定性意义。任何应急管理活动都有高度的时效要求，但是相对于地表，城市地下空间的应急处置和救援具有更高的时间性要求，尤其是对于被困地下空间的人员来说，从面临危险到陷入绝境的时间窗口非常短，这使得地下空间的应急救援需要极为快速的响应能力。针对地下空间一线工作人员无权及时做出应急决策的情况，如地铁停运和临时停车等决定，应优化与应急响应机制有关的法律法规，从制度上实现对应急响应行为的规范化保障，达到实践中原则性与临危处置的良好平衡。

4.3.2 提升地铁乘客等城市地下空间使用者的自救能力

除了调查报告提到的“干部群众全面提升风险意识”，还需要加强城市地下空间安全文化宣传，分层次对地下空间工作者和城市居民进行灾前准备、灾时避险和灾害应对能力的培训。要加强城市地下空间洪涝等各类灾害的应急演练，以便通过演练强化城市居民风险意识准备和应急能力准备，如地铁乘客等通过地下内涝或火灾演练来初步熟悉遇到灾害时的基本避险流程，包括地下空间遇险时的撤离时机和撤离路线，在专业救援力量不能及时抵达的情况下能够最大限度开展自救，从而整体上减少人员伤亡等不利灾害后果。

4.4 明确生命至上的核心应急任务

“生命至上”原则是应急救援和处置的一般遵循，不论是在疫情防控还是在各类自然灾害和重大事故灾难中，“生命至上”始终是应急救援的首要原则，彰显了对生命尊严和生命价值的关切和追求，在城市地下空间灾害现场处置和救援环节，最核心的任务就是保障人民群众的生命安全，具体来说可以分解为三大类任务：直接施救地下被困人员；紧急抽排地下积水；抢救关键或危险物资。

4.4.1 直接施救地下被困人员

与地表洪涝灾害情景相比被困人员在封闭的地下空间等待救援的时间则紧迫得多。一方面，空气流通受限，地下空间的氧气含量过低可能导致其中的人员由于缺氧窒息伤亡；另一方面，缺乏光源，可能导致恐慌，进而导致逃生路线迷失或在黑暗中受伤。因此，从地下空间尽快搜救并转移被困人员是第一任务，这对合理安排城市地下空间灾时应急管理任务的顺序提供了根本遵循。

4.4.2 紧急抽排地下积水

在城市地下空间内涝灾害事件中，地下积水的范围和深度直接影响了被困人员存活的可能性和救援难度，也对存储于地下空间的关键或危险物资的安全存在重要威胁并导致次生灾害，因此需要在第一时间动用地下空间自备和消防救援临时投入的一切强排设备，以最快速度排空或控制地下积水。

4.4.3 抢救关键或危险物资

要根据前期风险隐患排查工作中取得的所在区域城市地下空间存储的设备物资等存储、布局信息，迅速确定需要优先抢救的对象，特别是事关国家和人民生命财产安全的关键危险物资，如积水浸泡中可能产生泄露导致环境污染毒害的油气、危化品；或者可能发生触电导致人员伤亡的发电、储电设备；或重要军事、国防、科技设备物资[11]。

5 结语

科学的应急响应是实现应急管理体系和能力现代化的重要构成部分，而应急管理是防范化解重大社会风险的重要途径和必要环节。区别于调查报告主要是对事件发生、发展的过程进行描述并重点突出对责任的认定，本文进一步深入探究“郑州地铁5 号线亡人事件”等突发事件应对处置过程中暴露出的城市地下空间应急响应失灵等公共安全治理问题及其背后的原因，并进而提出对策建议。本文形成的分析框架有利于更加清晰的构建城市地下空间可能遭受的各类灾害，尤其是城市内涝等自然灾害耦合城市公共安全管理失范造成的极端突发事件冲击风险情景，并针对性的进行应急准备，有效增强现有体制、法制环境下的城市地下空间应急响应效果。除了城市地下空间应急管理维度，后续研究还可以从政府行政体制改革、城市风险治理和城市地下空间规划等多视角继续拓展和深化，调查报告及“7·20”事件的多学科研究意义和社会价值有待进一步发掘。