国有石油石化企业应急救援管理体系的构建研究

张金明 栾国华 储胜利 李娜

0 引言

应急救援在一定意义上讲属于一个体系，从行业应对突发性事故灾难的意义上说，它包括整个行业用于应对重大安全威胁所做的一切工作总和，是行业中各企业、各工种之间共同应对灾难事件的实践活动[1][2]。对于石油石化行业而言，应急救援是在石油石化行业生产和发展过程中，针对潜在重大安全威胁和突发事件，在统一组织和协调下，共同抵御风险与实施紧急救助的应急救援活动[3][4]。应急救援管理体系建设是一项涉及多部门、多领域的系统工程，是在专业救援生产的基础上开展的集成救援。应急救援管理体系建设是形成和检验企业应急能力的一项重要手段[5]。实施应急救援的规模越大，影响范围就越广泛。可以说，应急救援涉及的问题比较敏感、所处的环境复杂、参与力量多元、实施的对象广泛、救援类型多样，赋予其鲜明的特点[6][7]。

近年来，应急救援管理体系建设不断推进安全工作高质量发展，但在具体实践中，仍旧存在着一些问题。尤其是石油石化行业灾害事故危险性高、情况复杂、应急处置难度大，应急救援以“急、难、险、重”为基本特征，使得应急救援工作面临着新的严峻考验。

从石油石化行业自身危险性特点而言，所涉及风险在上下游各环节均有所呈现，作为上游产业的石油天然气开发面临着地质结构复杂、硫化氢含量高、地层压力大、井场布置难等现实困难，作为关键环节的下游产业的炼化工艺装置也面临着大型化、集约化、区域化建设趋势。

从石油石化行业应急救援处置过程来看，由于受现场复杂环境、人员知识经验、生理心理变化等因素影响，过程中容易出现突发事件判断失误。同时由于指挥方式、应急救援方法运用和具体行动展开模式存在差异，出现协调沟通不畅，短期内难以形成有效合力，进而削弱协同救援能力。

从石油石化行业应急救援力量建设而言，应急救援力量建设的规章制度和标准规范大多针对不同类型突发事件或者是某一专业救援领域制定的，呈现相对分散、不够统一的局面。另外，由于应急救援队伍建设是伴随着主营业务开拓而同时进行的，由于当前经济环境下突出经济效益的要求更加迫切，应急救援队伍建设的投入相对薄弱。

根据国家的基本要求，结合石油石化行业特点，中国石油集团公司不断筹划推进应急救援管理体系创新，在机制上健全应急救援机构、提出应急救援预警与协调机制、决策与指挥机制、培训与演练机制，规范应急救援流程；在法制上强化制度体系建设，建立健全战备执勤、教育训练、装备管理、监督检查以及考核达标等方面的管理标准；在队伍建设上提出“一专多能、一队多用”建设方向，开展教育培训、达标考核、职业技能竞赛等活动；在装备建设上，完善应急救援装备“智能化”管理体系，并提出装备配备、装备管理、装备维护等方面具体措施；在保障体系建设上，通过计划保障、随机保障、区域保障、联合保障等方式，聚合形成“立体化保障模式“理念，并通过卫勤保障、物资保障、联动保障、生活保障等方面具体实施内容，不断推进应急救援保障体系能力建设的纵深发展。

1 优化管理机制，夯实应急救援基础框架

按照“抢大险、救大灾”的应急救援能力建设目标，建立健全应急救援机构和优化职能。结合应急救援机制创新的内涵，提出应急救援机制并优化应急救援流程。

1.1 健全应急救援机构

建立常态化应急救援体制机构是根据当前石油石化行业面临的新威胁和需要遂行的多样化任务决定的。应急救援机构建立分为纵向和横向两个维度，纵向应急救援领导机构是根据应急救援层级划分，主要体现在上下级部门之间的集权和分权程度[8]，以企业为基础，分为集团公司、专业分公司、企业等级别的领导机构，主要完成上传下达，达到政令畅通的目的；横向应急救援领导机构主要解决的是不同职能部门之间的分工协作问题，以应对应急救援综合性和跨部门日趋明显的属性，顺应救援发展专业联合化趋势，实现各环节相结合，达到应急救援力量的有效整合，从石油石化行业中勘探、炼化、销售、工程技术等专业的机构设置来看，主要有生产经营、安全环保、舆论宣传、维稳信访和信息管理等多部门协同参与。

1.2 优化完善应急救援机制

应急救援机制是在应急救援过程中进行组织、实施、管理、保障等各项工作的机理，是应急救援管理体系正常运转的“经脉”[9]。对于中国石油集团公司而言，从多年的应急救援体系管理建设实际出发，应急救援机制优化完善可以从应急救援预警与协调机制、决策与指挥机制、培训与演练机制方面进行。应急救援预警和协调机制主要是根据突发事件的预测与评估，分析可能造成的影响和危害程度，向应急救援相关部门发布相关防范信息、采取相关救援措施。应急救援决策和指挥机制主要是指挥人员在对突发事件进行快速评估基础上，采用及时有效的应急控制模式，对应急管理过程中的各种力量、各种活动进行调整与安排。应急救援决策与指挥机制建立目的是充分发挥各类各级应急救援机构的统一指挥和协调作用。应急救援培训是整合不同层次人员培训，形成一个针对性强、层次结构合理的培训体系。应急救援演练机制主要是贴近实际，从涉及石油石化行业上下游的易发多发隐患入手，组织进行演练并形成有效机制。

1.3 规范梳理应急救援流程

高效的应急救援工作离不开正确决策，并在应急救援流程各阶段进行规范化处置。应急救援流程规范化主要包括接警调度规范化、途中指挥规范化、救援编成规范化和救援行动规范化。接警调度规范化主要包括规范火灾及灾害事故等级划分和灭火救援力量出动方案，能够促进应急救援队伍向规范化、科学化指挥调度转变。途中指挥规范化是指出动驶向应急救援途中，指挥中心应与出动车辆、灾害现场（报警人）保持不间断的联系，实现信息收集和对出动力量的信息支撑。救援编成规范化是为了实现应急救援工作有序进行，事先研究现有的装备，优化资源配置，进行有效地匹配编组，充分进行整合作用，按照施救要求编排科学的救援展开程序。救援行动规范化是通过科学分析典型灾害事故发生和发展规律，准确评估执勤人员素质和装备性能，可以对应急救援中较常使用的方式方法进行剖析，对战术运用的条件、战术运用的技战术动作，规范形成相对固定的操作程序。

2 健全管理制度，明确应急救援有章可循

按照应急救援实际需要，不断优化完善应急救援规章制度保障体系，按照“拓展职能、综合应急”的功能定位，进一步明确应急救援管理体系建设相关要求，建立健全备勤值守、教育训练、装备管理、监督检查以及考核达标等方面的标准体系。

2.1 强化制度创新地位作用

应急救援规章制度是用于指导和管理应急救援活动的基本准则，需要在应急救援基本活动中不断树立规矩意识和行为准则，通过规章制度明确各救援力量的职责[10]。要注重法规制度在应急救援中的指导性，应急救援中经常出现依据经验处置、各行其是的现象，这种现象在联合应急救援行动中影响巨大，而且联合救援行动与单项行业救援有着明显差异，迫切需要规章制度的约束。要注重规章制度在应急救援中的协调性，基于石油石化行业特点的应急救援，呈现出突发事件条块结合、分级管理的现象，由于重大事故灾难参与部门分散且属于不同隶属，需要法规制度的权威保证，进而发挥资源优势，降低救援成本。

2.2 规范应急救援标准体系

对于应急救援行动标准，从备勤、训练、装备、检查以及考核等进行。在备勤值守上，应急救援队伍实行准军事化管理，建立一日生活制度，明确备勤等级。在教育训练上，明确不同层级应急救援人员相应开展基础技能、专业技能、合成演练等方式，保证训练计划有效执行。在装备管理标准上，结合企业建设发展规划和救援实际需求，优化物资采购制度，明确管理措施，制定保养规程，保证装备效能发挥。在监督检查上，明确应急救援监督检查范围和内容，根据风险等级、活动要求以及时间安排提出监督检查工作要求。在检查考核上，结合形势任务、政策法规、纪律作风等，规定不同部门、不同应急救援力量的检查频次和检查重点，结合年度训练计划，进行四级制评定。

2.3 推动制度创新运用提升

对于应急救援具体实践而言，在进行各类准备和协调工作中，往往由于紧迫性导致原有规章制度无法落到实处，这就需要通过具体实践促进制度创新的规范和升华，更好地指导应急救援实践工作。在业务理论、信息化演练、区域联合演练等方面，提出若干做法，在业务理论实践上正视理论制度引导的作用，从应急救援实际出发，对生产工艺属性、应急救援操作规程、以及各部分之间如何有效衔接等，从制度方面予以固化完善。在信息化应急演练中，针对各类信息数据，构建结构化数据平台操作制度，保证能够查询灾害事故属性特点，同时建立远程信息保障渠道，明确信息回传等各具体规定。在区域联合演练方面，结合业务不断拓展的实际，通过制度约束提出工作范围，进而不断拓展业务、增加技能，不断固化专业培训、区域演练、业务交流的制度机制，将制度创新向实践成果提升迈进。

3 推进队伍建设，凝聚应急救援专业力量

针对典型事故灾难特点，以井控、管道、海上、消防等专业应急救援队伍为核心，以“一专多能、一队多用”为理念，通过多种形式推进队伍建设。

3.1 推进队伍专业化建设

以中国石油集团公司为例，现有4大类39支应急救援队伍，总人数达万人以上，主要是围绕石油石化井控、管道、海上、消防不同专业类型风险，不断构建的相应救援队伍。在应急救援队伍建设上，树立“一专多能、一队多用”的建设理念，提出“反应迅速、救援精准”的建设目标，结合石油石化应急救援具体专业定位，准确把握队伍建设方向，针对不同岗位组织开展多种形式的培训学习和技能训练。加强技师队伍建设，成立自主学习小组，通过开展定期授课培训、小组技能讲演活动、经验分享等形式，推动队伍可持续发展，培养人员自主管理意识，制定技能达标自我激励机制，为队伍规范化建设提供人才保证。同时，以业务骨干驻队指导的方式，开展技战术操作培训、装备使用操作技能培训、法规标准学习、场地训练、道路驾驶、装备应急操作教学及故障处置培训等。结合专业力量建设差距明显的实际进行针对性投入，尽快形成应急救援能力，最大限度发挥建设资源效益。

3.2 组织开展队伍达标考核

由于应急救援队伍业务工作的特殊性，始终无法纳入企业的主流业务进行管理与考核，加之在建立依据上缺少具体要求，在站点建设上执行的标准复杂，在管理上也分属不同主体等诸多因素，力争通过每2年1次的全系统考核，逐步推进完善队伍建设。考核评估通过严密的标准制定进行，包括队伍建设与装备配备、组织机构与职能配置、执勤训练与正规化建设、执勤救援装备管理、现场演练动态评估、理论和实际能力测试等6部分内容以及具体评估和测试使用的11个附件和1个理论考试题库，其中前4个部分内容以查阅、剖析制度、规程、预案以及其他管理痕迹、访谈相关人员等方式进行评估，而后2个部分采用现场测试、手机扫码问卷答题等方式进行。6个部分共设置40个评估项目，构成专业应急救援队伍管理和救援能力生产的独立要素。

3.3 职业竞赛提升队伍工作效能

按照国家和行业技术标准及职业规范，坚持“注重提升、贴近实战、科学规范、公平竞争”的原则，全面提升专业应急救援队伍在单兵对抗、班组配合、团队协作能力等方面的综合能力。竞赛以“安全性、通用性、可操作性、技术性、先进性”为设计原则，通过设定基础理论、体能、专业技能、战术运用及战术合成等科目，开展专业救援队伍综合性竞技，不断激发练兵备战的工作激情。设置竞赛项目分为基础理论、综合体能、更换空气呼吸器瓶、运送物资、单兵破拆救人、水枪打靶、有限空间救援等竞赛项目，个人成绩采用理论权重20%、实际操作权重80%的比例进行竞赛成绩计算，团体成绩采取5名选手个人成绩平均值方式进行计算。同时对每个考试科目的场地器材设置、考试时间、考试方式和操作要求进行明确。

4 加强装备建设，提升应急救援技术实力

聚焦应急救援装备器材全生命周期，提出应急救援装备“智能化”管理体系，并进一步提出装备配备、管理和维护等方面的智能化具体实施内容。

4.1 装备配备智能化

对以往装备配备方法优化升级后，提出装备配备智能化程序，从配置前准备、配备、配置后优化等方面进行。在配置前准备阶段，主要是制定评估矩阵、评估标准，辨识应急救援力量所处的风险区域，明确应急救援队伍的装备需求，制定应急救援装备规划；在装备配备过程中，主要开展装备配备方案编制、装备配置、装备更换等工作，具体业务需要智能化手段开展；在配置后阶段，主要是开展装备动态管理、应急救援使用、维护保养与淘汰报废工作。在此基础上，立足于应急救援力量布局、辖区保卫单位实际，完成要害部位风险等级的智能化判定工作，制定后续发展规划，并结合使用情况对装备进行配备、优化调整、动态管理等，增强装备配备的针对性和实效性。

4.2 装备管理智能化

梳理装备管理流程各环节，规范操作规程的应用范围、内容及安全要求，进一步提高操作规程的可操作性和适用性，定期开展操作规程现场评估，对操作规程的符合性、有效性、适用性进行评估，将具体结果载入智能化平台，作为后续装备管理参考依据。同时，将装备储存、交接、使用、测试、维护、保养、维修、统计、安全管理、检查评比等工作纳入日常管理，按照国家法律法规和技术标准，建立健全装备日常管理制度，明确管理责任，规范日常管理。健全装备管理智能化台账，明确执勤的救援车辆、随车器材、应急救援、通信、个人防护装备的数量、相关参数等，并严格落实各项管理措施，做到执勤救援装备和相关器材的定期登记清查。

4.3 装备维护智能化

按照“一人一责、一岗一责、一装一责”的要求，量化管理职责，把责任分解到每级组织、每个人，健全奖惩机制，切实把装备管好用好。通过对器材装备性能的研究，制定《日检、周查作业指导书》，完善装备日、周、月、季及入冬前的检查保养的内容、方法，确保装备检查到位、性能完好。按照技术说明及相关规范文件，制定等级保养制度、二级维护检查内容，以“送技术服务到基层、到现场”为载体，加强对设备设施维护保养的技术支撑，通过智能化设备管理平台，加强指导，形成资源共享，切实提高维保水平。最后，对执勤救援装备管理检查与考核标准进行完善，要求不同层级队伍按照每月、每季度、每半年开展检查考核，并且组织不定期的抽检，通过考核促进制度的落实。

5 完善保障功能，发挥应急救援整体效能

在聚焦应急救援主业同时，通过计划、随机、区域和联合等保障方式，聚合形成“立体化保障模式”理念，并通过卫勤、物资、联动、生活保障等方面具体实施内容，不断推进应急救援保障体系能力建设的纵深发展[11]。

5.1 构建立体化保障模式

结合应急救援保障需要，构建“立体化保障模式”，通过各种保障模式进行实现，在计划保障上，对应急救援保障所需内容指标进行分析、研究、判断和推测，合理适度确定应急保障计划准备物资，拟定应急救援保障计划，按计划做好物资发放，把握过程控制，不断适当调整提升。在随机保障上，从救援过程中偶发因素出发，从救援任务改变、计划保障中断、计划保障不当等情况考虑，全程跟踪救援新情况，提前发现问题，及时采取措施[12]。在区域保障上，打破救援物资条块分割、自成一体的做法，实现应急救援物资共享，提高应急救援保障效益。对于联合保障，各救援力量共同参与，以合力实施应急救援保障。

5.2 完善体系化保障格局

从应急保障硬件建设出发，按照资金、物资、技术、运输、卫生勤务等维度不断推进完善保障格局。在资金保障上，主要是为完成应急救援任务提供可靠的经费供应，并在实际工作中做好使用和监督。在物资保障上，主要是供应各种给养、被装、医药等人员消耗物资。在技术保障上，是从检查、使用、保养等维度，对受损装备进行处置，重视技术保障工作。在运输保障上，是对救援力量、救援物资的投送与转移，根据实际周密组织实施。在卫生勤务保障上，是保证遂行应急救援任务而采取的一系列卫生救护措施，主要是与救援力量行动同步进行。

5.3 应急资源保障数字化

应急救援要求救援力量第一时间到达救援现场，同时也就要求应急保障各类救援物资源源不断的保障供给。因此，提前挖掘各方资源、拓宽保障范围，以应急资源管理全系统全寿命全费用理念为核心，全面梳理应急资源，制定应急资源分类、分级办法。同时，完成应急资源数字化管理平台开发，通过物联网技术实现应急资源数量和备用状态的动态显示，以及配备更新、定期检查、维护保养、出入库管理、不良状态提醒等智能化管理，保证应急救援从实际出发，综合考虑救援力量、保障资源等各救援环节需要，赋予不同类型应急救援队伍进行资源共享，做到有力量施救、有装备可用、有设施可训。

6 结语

石油石化行业作为国民经济的支柱行业，而应急救援能力又是企业应急管理效能的重要体现，提升应急救援体系建设能力是守牢安全底线的重中之重。本文分析了石油石化企业目前应急救援能力建设中灾害事故危险性高、情况复杂、应急处置难度大等基本问题。在此基础上，提出了需从行业自身需要出发，重视应急救援管理体系建设工作，不断深化健全应急救援体制机制、加强规章制度完善、强化专业队伍建设、提高装备管理水平、优化应急救援保障体系等不断完善应急救援管理体系的系统化构建建议，以期能够推进应急救援管理体系建设。