行政处罚的种类和设定（二）——中华人民共和国行政处罚法释义系列之二

第九条 行政处罚的种类：

（一）警告、通报批评；

（二）罚款、没收违法所得、没收非法财物；

（三）暂扣许可证件、降低资质等级、吊销许可证件；

（四）限制开展生产经营活动、责令停产停业、责令关闭、限制从业；

（五）行政拘留；

（六）法律、行政法规规定的其他行政处罚。

释义：

本条是关于行政处罚种类的规定。本篇主要解读行政处罚类型“五分法”中行为罚、人身罚和兜底条款。

一、限制开展生产经营活动、责令停产停业、责令关闭、限制从业

行为罚又称义务罚，是指要求当事人不得作出某种行为或者要求当事人作出某种行为的行政处罚，包括限制开展生产经营活动、责令停产停业、责令关闭、限制从业等。

限制开展生产经营活动是指行政机关依法对违反行政管理秩序的当事人，限制其从事新的生产经营活动或者扩大生产经营活动范围的行政处罚，包括责令停止接受新业务，在吊销许可证件、注销登记、解除协议或者撤销特许经营权后，在一定期限内禁止开展相关生产经营活动。这项行政处罚种类是新增加的内容，是对当事人尚未从事生产经营活动的限制，体现了行政管理精细化趋势。

责令停产停业是指行政机关依法对违反行政管理秩序的当事人限制其在一定期限内停止全部或者部分生产经营活动的行政处罚。实践中，责令停产停业包括责令停业整顿、责令停止生产、责令停止经营、责令停止活动、责令限制生产、责令暂停相关业务、禁止参加政府采购、禁止参与招标活动等。疫苗管理法等近80部法律、快递暂行条例等110多件行政法规、网络游戏管理暂行办法等550多件部门规章与大量地方性法规和政府规章规定了责令停产停业的行政处罚。

责令关闭是指行政机关依法对违反行政管理秩序的当事人停止全部生产经营活动的行政处罚。水污染防治法等20多部法律、人力资源市场暂行条例等10多件行政法规规定了责令关闭企业、场所、职业中介机构、公共图书馆、建设项目、网站等行政处罚。责令关闭是一类较为严厉的行政处罚种类，在实践中应当针对严重违法行为依法慎重作出。

限制从业是指行政机关依法对违反行政管理秩序的公民限制其从事一定职业的行政处罚。实践中药品管理法等30多部法律、认证认可条例等近30件行政法规、江苏省征兵工作条例等70多件地方性法规和政府规章规定了该公民不得担任单位法定代表人、负责人、董事、监事、高级管理人员，禁止在一定期限内从事相关工作的行政处罚。

二、行政拘留

人身罚也称自由罚，是指行政机关在一定期限内限制当事人的人身自由的行政处罚，主要是指行政拘留。我国一直以来对限制人身自由的行政处罚较为慎重，修订后的本法第十八条第三款规定，限制人身自由的行政处罚权只能由公安机关和法律规定的其他机关行使。目前，限制人身自由的行政处罚只能由法律规定，行政法规、地方性法规和规章均无权设定，适用领域主要是治安管理以及环境保护、药品管理等领域，有权实施行政拘留的只有公安机关、国家安全机关和海警机构。

三、法律、行政法规规定的其他行政处罚

上述13类行政处罚种类是行政处罚的基本种类，也是行政执法实践中运用较为普遍的种类。考虑到行政管理的复杂性，不排除在实践中根据实际情况增加新的行政处罚种类，因此本条规定了兜底条款，法律、行政法规可以增加新的行政处罚种类。在修法过程中，有不少人建议明确地方性法规也可以增加新的行政处罚种类。为规范行政处罚行为，防止行政处罚种类过多，维护国家法制统一，本项未作修改。

此外，理解行政处罚种类还需要对一些容易产生争议的行政措施性质作进一步分析。

一是关于收缴非法财物和追缴违法所得。治安管理处罚法、海关法等规定了收缴违禁品、违法工具和追缴违法所得，但未明确收缴和追缴为行政处罚。实践中，对其法律性质争议较大。多数认为收缴、追缴与没收的适用情形、处理对象、法律效果并无差别，属于行政处罚。如税收征收管理法第七十二条规定，从事生产、经营的纳税人、扣缴义务人有本法规定的税收违法行为，拒不接受税务机关处理的，税务机关可以收缴其发票。但是，有的法律规定的收缴，并非是对违法行为的惩戒，而是一项事实行为，不属于行政处罚。如境外非政府组织境内活动管理法第四十九条中规定，对被撤销登记、吊销登记证书的，由登记管理机关收缴其登记证书、印章并公告作废。

二是关于暂停许可类执业活动。暂停许可类执业活动，是指对已经取得行政许可资格的执业人员，在一定期限内暂停其执业活动，适用对象包括：律师、基层法律服务工作者、公证员、司法鉴定人员、注册会计师、执业医师、护士、专利代理师、注册建筑师、注册工程师、注册消防工程师等。资格罚脱胎于行为罚，限制或者剥夺资格，也就是限制或者禁止生产经营行为和执业行为，因此两者有交叉。同样是限制或者禁止生产经营行为和执业行为，有些法律法规规定的处罚限制或者剥夺违法者的资格，有些法律法规限制或者禁止违法者的相关行为。为保持统一性，将涉及资格的行政处罚归入资格罚，同时将暂停许可类执业活动纳入资格罚更为适宜。

三是关于不得申请行政许可。不得申请行政许可，是指在行政许可撤销或者吊销后的一段时间内不得申请同类行政许可，禁止从事相关生产经营和执业活动。有的规章中明确要求行政机关决定违法者一定期限内不得申请行政许可，应当属于行政处罚，作出行政处罚决定书，可归入资格罚类型。

四是关于责令停止行为。在法律、法规和规章中，作为行政处罚的责令停止行为与属于责令改正的责令停止违法行为，由于用语近似、内容相近，容易被混淆，但在法理上是可以区分的。责令停止违法行为是责令违法者停止本不应作出的违法行为，没有增加违法者的义务和负担，因此不属于行政处罚。本法第二十八条第一款规定：“行政机关实施行政处罚时，应当责令当事人改正或者限期改正违法行为。”而责令停止行为是责令违法者停止其相关合法行为，增加了违法者的义务和负担，因此属于行政处罚。以责令停止建设为例，核安全法规定未经许可从事核设施建造活动的，责令停止建设。这里的建设行为未经许可本身是违法的，因此责令停止建设属于责令改正。《防治海洋工程建设项目污染损害海洋环境管理条例》规定，在围填海工程中使用的填充材料不符合有关环境保护标准拒不改正的，责令停止建设。这里的建设行为本身是合法的，但由于建设过程中出现了违法行为而被责令停止建设，因此责令停止建设属于责令停止行为类行政处罚。

五是关于责令作出行为。责令作出行为容易与责令改正中的责令恢复原状混淆。两者的区分标准也是以是否额外增加了当事人的不利负担为界限。以责令补种为例，《公路安全保护条例》规定责令补种擅自更新采伐的林木，这里的责令补种是责令恢复原状，没有增加违法者的义务和负担，因此属于责令改正。森林法规定滥伐林木，责令补种5倍滥伐林木株数，这里的责令补种超出了恢复原状的范围，增加了违法者的义务和负担，因此属于行政处罚。

六是关于行政处罚与行政强制措施。在不少法律、法规和规章中，有些行政处罚与行政强制措施的名称是相同或接近的，需要作出区分。如暂扣证照，道路交通安全法第一百一十条中规定执行职务的交通警察认为应当对道路交通违法行为人给予暂扣或者吊销机动车驾驶证处罚的，可以先予扣留机动车驾驶证。暂扣机动车驾驶证是行政处罚，先予扣留机动车驾驶证是行政强制措施。又如限制或者暂停部分业务，停止批准新增业务或者分支机构等。证券法、银行业监督管理法在审慎监管措施中规定了上述措施，其性质属于行政强制措施，但不能因此就认为只要是这些名称的行政行为，就一律是行政强制措施，或者创设为一类非行政处罚监管措施。上述行政行为作为对违法行为的惩处手段，符合行政处罚性质的，就应当是行政处罚行为。