新发展格局下澜湄执法安全合作命运共同体研究

曾 贞

（广西警察学院,广西 南宁 530023）

建立澜沧江-湄公河合作（以下简称“澜湄合作”）机制是自共建“一带一路”倡议提出之后，第17次中国-东盟领导人会议上提出的倡议[1]。为了落实这一机制，我国国家发展改革委、外交部、商务部于2015年3月联合发布《推动共建丝绸之路经济带和21世纪海上丝绸之路的愿景与行动》等文件，加强澜湄六国之间国家命运共同体的构建，以此建立新型国际关系典范。因此，在全面分析澜湄执法安全合作机制的使命，充分认识各方面潜在困难的基础上，构建新发展格局下澜湄执法安全合作机制显得尤为重要。

1 构建澜湄执法安全合作机制的使命

2013年，习近平总书记先后提出了共建“丝绸之路经济带”和“21世纪海上丝绸之路”（以下简称“一带一路”）的重大倡议。2014年11月，国务院总理李克强在第17次中国-东盟领导人会议上提出建立澜沧江-湄公河合作（以下简称“澜湄合作”）机制。“澜湄合作”是第一个由我国发起和主导的新型周边次区域合作方式，是对我国政府所倡议的构建亚洲命运共同体的一个示范[2]，同时对于澜湄次区域经济、社会发展具有重要的意义，彰显了“同饮一江水，命运紧相连”的地区合作命运共同体精神。2015年3月，国家发展改革委、外交部、商务部联合发布的《推动共建丝绸之路经济带和21世纪海上丝绸之路的愿景与行动》，指出“积极利用现有双多边合作机制，推动‘一带一路’建设，促进区域合作蓬勃发展。”2016年3月举行的澜沧江-湄公河合作首次领导人会议上，中国、缅甸、老挝、柬埔寨、泰国、越南共同提出了建设“澜湄国家命运共同体”的倡议，同时建议设立澜湄流域综合执法安全合作中心，开展联合执法、人员培训等活动，为澜湄沿岸各国的发展和人民幸福生活营造和平安宁的环境，为构建澜湄执法安全合作机制奠定了基础。

2 构建澜湄执法安全合作机制可行性分析

为了维护澜湄次区域的治安，打击跨国犯罪分子，在我国倡导下，包括柬埔寨、老挝、缅甸、泰国、越南在内的六国共同发起、建设成立的新型次区域合作形式，不仅有利于维护澜湄次区域持续和平，同时也助推了各国开展全方位合作[3]。因此，在新发展格局下，构建澜湄执法安全合作机制势在必行。

2.1 核心理念维度

从核心理念来看，澜湄执法安全合作机制是落实“一带一路”倡议的重要举措，并将“人类命运共同体”的理念融入其中。“人类命运共同体”是一个价值体系，其中涵盖着国际行为体之间相互依赖关系的权力观、共同的利益观以及全球治理观等[4]。该理念是由习近平总书记首次提出，如今已经被国际社会普遍认同，并且日益成为国际社会治理体系变革持有的价值规范。虽然澜湄执法安全合作机制的构建因国家社会制度、文化风俗以及政治主张等存在差异，但是国家之间需要秉持维护共同利益以及全球利益，并且以开放包容的心态，不是试图用某一种机制去替代本地区原有的合作机制，而是在原有机制的基础上坚持做有意义的探索与补充，使其更加完善。中国已经成为澜湄执法安全合作机制构建中不可或缺的重要力量，在维护澜湄次区域的稳定与发展上扮演着重要的角色。中国所倡导构建的“澜湄国家命运共同体”则是以维护共同利益为原则，开展联合执法与安全合作，将有助于地区的稳定与发展，是多方共赢的命运共同体。

2.2 建设内容维度

从建设内容来看，澜湄执法安全合作机制是以地区范围内危害地区安全和稳定的问题为切入点，不仅有功能性合作，同时还包含规制性合作，特别是针对合作国家执法安全内容建设方面，加强各国之间的平等合作，谋求可持续发展，从而起到有效打击恐怖主义、跨国犯罪等的作用。如今，东南亚地区恐怖主义日益猖獗，特别是“10·5中国船员金三角遇害事件”（湄公河惨案）发生后，地区恐怖主义不仅严重危害澜湄六国公民的人身安全，而且还影响到地区范围内的稳定与发展。为了打击地区恐怖主义，中国政府联合东南亚澜湄次区域国家加强国际合作，共同打击跨国犯罪分子。2015年，中老缅泰四国共同发布《关于加强湄公河流域综合执法安全合作的联合声明》，将打击恐怖主义、网络犯罪纳入执法安全合作范围，并且将打击有组织偷渡和非法移民、缉捕遣返逃犯等内容，列为各国之间安全执法合作的重点领域和内容。在这一基础上，在澜沧江-湄公河合作首次领导人会议上，国务院总理李克强便在“澜湄国家命运共同体”倡议的基础上，提出设立澜湄流域综合执法安全合作中心，并且加强联合执法、人员培训。

2.3 合作机制维度

从合作机制维度来看，虽然在澜湄地区已经存在一些国家之间合作的机制，但澜湄执法安全合作机制是强调规制上的创新，以完善和补充现有机制的缺陷和不足。其合作机制主要是在“大湄公河次区域经济合作”后建立的地区合作范式，不仅弥补原有的不足，同时也致力于次区域的深层次高质量的合作。首先体现在综合性的合作平台的构建，利用“澜沧江—湄公河次区域合作”、博鳌亚洲论坛等平台进一步加强国家之间的交流与合作。此外，逐步形成规范化、常态化的合作机制，特别是以针对威胁地区稳定和发展的非传统安全领域的威胁为切入点，以区域各国利益最大化为目标开展合作，以加强常态化的交流与合作为抓手，解决各国之间共同存在的问题。例如，《大湄公河次区域禁毒合作谅解备忘录》《湄公河次区域反对拐卖人口区域合作谅解备忘录》便是开展刑事司法协助的条约，为联合执法提供了法理依据，打击了跨境犯罪分子；同时中老缅泰四国联合建立了联合巡逻执法平台，并且在实际巡逻执法行动中不断加强多次双边和多边情报交流，有效地打击了湄公河流域的跨国犯罪，此外还对影响航运安全的预警性信息进行广泛的情报交流，增强了四国之间的互信。

3 构建澜湄执法安全合作机制潜在的困难

澜湄次区域是由中国、柬埔寨、老挝、缅甸、泰国、越南六个国家共同组成的新型次区域，该区域地缘环境复杂，各国在政治、经济、法律、文化、军事、科技等方面存在着一定的发展势差，澜湄执法安全合作机制的构建存在着潜在的困难。

3.1 政治互信有限，难以形成可持续合作的保障

我国已经成为世界第二大经济体，第一制造业大国。面对中国社会经济的持续增长，西方部分国家沿用冷战时期的思维，“中国崛起”“强国战略”等充斥其主流媒体，逐渐形成了所谓的“中国威胁论”，其本质是从国际舆论上阻碍中国的国际交流与发展，进而引发东南亚各国和地区对中国的猜忌。甚至在湄公河流域执法安全合作机制启动时，西方少数媒体歪曲事实，认为中国是借助联合巡逻执法来扩大在湄公河流域的政治影响力，开拓新的“战略前沿”，直接给中国与相关国家联合执法造成了不利的影响，客观上造成澜湄次区域各国之间相互猜疑，政治互信流于表面，难以成为可持续合作的保障。

3.2 执法安全合作须细化，执行权限难落实

执法安全合作的目的主要是对澜湄次区域非传统安全问题进行综合性、长期性的治理，力求维护地区的稳定和安全。执法安全合作得以顺利进行的关键在于依托法律作为执法的根本性保障，虽然澜湄次区域各国陆续签署了多份有关禁毒、人口拐卖、执法安全等方面的法律条文，但多为纲领性协议或框架性协议，缺乏联合执法所需要的具有可操作性、法律效力的文本，同时以往的执法安全合作往往是以声明为主，这种声明概括性强，但是缺乏操作性和可执行性，对于执法安全合作具体细节涉及较少，难以形成具体、有效、全面的合作规范，法律文本的强制性、保障性无法落实。这样可能会导致合作流于形式、合作效果不佳且难以深入进行。为此有必要建立一部专门针对联合执法行动的具有法律效力的合作协定，明确规定各国在澜湄次区域的联合执法合作的权利和义务。同时，澜湄执法安全合作会涉及司法管辖权、执法人员的执法权限以及联合执法领导权等问题，但由于缺乏明确的法律条约文本，各国在执法安全合作过程中难免会发生一系列不必要的争议，进而影响合作成效。

3.3 组织机构有待健全，影响执行安全合作机制长效运行

当前，澜湄次区域各国的联合执法安全合作还停留在比较松散的浅层次合作，集中表现在缺少系统性、有组织的、统筹运作的管理职能机构，特别是在打击和预防跨国犯罪的执法行动的常态化和有效性方面远远不足。以中老缅泰湄公河联合巡逻执法联合指挥部为例，该指挥部是为了应对近些年湄公河航线上日益猖獗的违法犯罪、毒品走私以及治安混乱等问题而设置，但是其仅限于湄公河航道的联合执法，没有涉及澜湄次区域内的跨国犯罪，显然与澜湄执法安全合作范围存在较大差异，且缺乏相关国家各个部门之间的合作，包括跨国犯罪案件的取证、犯罪嫌疑人缉捕以及犯罪嫌疑人引渡等事项，这对于解决澜湄次区域突发性的犯罪行为、公共卫生安全以及治安混乱等突出问题显然是远远不够的。同时根据《关于建立澜沧江-湄公河综合执法安全合作中心谅解备忘录》而建立的澜湄执法中心，虽然是澜沧江-湄公河流域第一个综合性执法安全合作政府间国际组织，但是也存在着设置笼统、职能不清、职责重叠等现象[5]。这在客观上影响了联合执法安全合作的效率，并且澜湄执法中心的功能集中于联合执法行动上，对于该区域内的跨国犯罪问题缺少相应的专门管理机构，影响到澜沧江-湄公河综合执法安全合作机制的长效运行。

3.4 情报共享层次有待提升，无法精准应对跨国犯罪

联合执法安全合作离不开犯罪情报信息的交流与共享，这是合作得以顺利开展的基础，也是有效预防和打击澜湄次区域跨国犯罪的重要保障。目前，虽然中老缅泰四国为了联合执法召开了多次情报交流会，但是这些交流会议往往停留在“交换法律资料与情报”等刑事司法协助交流的层面，多为被动呈现，并非常态性和时效性的情报共享。特别是基于大数据的犯罪情报信息共享平台还没有建立起来，导致现有的情报共享层次还处于情报的交流阶段，无法实现澜湄次区域各国情报信息时时共享与警情研判，在客观上导致现有的联合执法安全合作无法实现准确地应对澜湄次区域范围内跨国犯罪的问题。同时，虽然老挝、缅甸、泰国等东盟国家开启了东盟国家警察数据库系统建设，有助于共享情报，打击跨国犯罪，但是该系统尚未对中国实施开放，所以构建澜湄执法安全合作机制还存在一定的困难。

4 构建澜湄执法安全合作机制的发展方向

澜湄合作是我国在新时期充分发挥自身优势主动开展区域合作的典范，有利于加强我国与东盟国家的联系和合作，进一步营造有利于自身发展的周边环境，同时也是践行“一带一路”倡议，构建“中国-东盟命运共同体”的实践尝试。在此基础上构建澜湄执法安全合作机制，旨在推进澜湄六国警务深度合作，进而有效地打击跨国犯罪，共同维护和促进澜湄次区域的持续和平与发展繁荣。

4.1 增信释疑：增强澜湄次区域各国的政治互信

澜湄次区域政治互信是加强构建执法安全合作机制，开展次区域警务合作，打击跨国犯罪的重要基础。由于中国与柬埔寨、老挝、缅甸、泰国、越南等各国在社会制度、文化传统、政治理念等方面都存在着一定的差异，所以需要各个国家求同存异，增强政治互信。可充分利用中国-东盟自由贸易区这一对话平台开展不同等级的对话，包括领导人会议、部长级会议以及警务人员多边会晤等，针对澜湄次区域频发的跨国犯罪等开展联合执法对话与交流，进而向各国传达中国新安全观，并且在具体的执法安全合作中加强各国之间的相互交流，促进彼此理解，积极寻找各国之间的安全利益结合点，提高彼此警务合作的深度，进而消除澜湄次区域各国间的误解。同时，需要在澜湄次区域警务合作中积极践行“一带一路”倡议和“人类命运共同体”理念，在理念认同、政治互信、警务交流的基础上，立足于澜湄次区域各国地缘环境，在警务合作中主动承担更多的“公共成本”，特别是在合作过程中提供必要的安全类公共产品，彰显出大国担当，进而增强彼此的互信程度，形成一种休戚与共的“共同体”意识，这将有助于澜湄执法安全合作机制的构建与运行。

4.2 完善法律：构建澜湄执法安全合作的法治保障体系

澜湄执法安全合作需要完善的法律法规体系作为支撑，以便为常态化、固定化的执法安全合作提供法治保障体系，否则可能陷入“有名无实”的尴尬境地。其中应该重点解决的问题包括联合执法人员的执法权限问题、管辖权问题、活动范围问题等。由于澜湄次区域跨境联合执法涉及中国与柬埔寨、老挝、缅甸、泰国、越南六个主权国家，各个国家内部存在着一整套法律体系和治理体系，具有极强的独立性与特殊性，构建澜湄执法安全合作的法治保障体系势必会触及各个国家原来的法律体系，甚至可能会与各国法律体系存在矛盾，所以必须要加强各个国家之间的协商。基于此，构建澜湄执法安全合作机制需要澜湄次区域国家之间形成执法共识，特别是法律执行规则的共识。在顶层设计层面上，要在澜湄六国以往联合宣言和多边协议的基础上，由澜湄六国国家执法层面签署相应的合作协定，从国家层面上明确联合执法目的、宗旨、范围、人员、规则、程序以及执法主体的权利与义务，并且规范联合执法的制度与组织机构，切实从根本上理顺澜湄次区域的非传统安全问题。在具体实施层面上，要明确联合执法人员的执法权限，包括执法人员身份认同、执法人员跨境执法权限、执法主权的让渡等。要处理好管辖权的争议问题，尤其是涉及跨国境犯罪等问题，联合执法活动应遵循犯罪发生国的法律，外国执法人员受本国执法人员的领导与指挥，加强在犯罪分子引渡等方面的合作。同时，在活动范围问题上，澜湄执法安全合作应该在原有湄公河航道联合巡逻执法的基础上，将范围从水运护航执法范围延伸到岸上犯罪多发区、重灾区，这样才能有效地打击澜湄次区域的犯罪行为，形成具有实际意义的澜湄执法安全合作机制。

4.3 健全组织：提升相关执法部门的执法效力

构建澜湄执法安全合作机制的逻辑出发点在于解决澜湄次区域各国共同存在的犯罪问题，突出命运共同体合作机制的优越性，强化命运共同体的独立性和综合性。特别是“10·5中国船员金三角遇害事件”的发生，体现了在澜湄次区域须要加强区域内各国联合执法安全合作的必要性。由于历史原因和地理环境原因，该区域恐怖主义、跨境犯罪等非传统安全事件时有发生，不利于区域内各国经济发展、社会稳定以及居民人身安全。因此，构建澜湄执法安全合作机制需要健全相应的组织机构，提升相关执法部门的执法效力。要在澜湄执法中心的基础上，建立统一联合执法的协调指挥中心和联合执法制度体系，并且常设秘书处以及相应联合执法机构，由联合国有关人员担任观察员，由澜湄次区域相关国家人员常驻负责本国参与联合执法行动的协调，其职能范围涵盖联合巡逻、联合执法、打击犯罪、应对区域突发事件。在此基础上，进一步细化组织结构，根据区域内的实际情况下设相应的执法部门，同时需要成立处理执法过程中争议问题的协调机构、执法监督与问责机构等部门，在澜湄执法安全合作机制框架内解决区域范围内执法事务，避免出现其他势力干涉等降低执法部门的执法效力。

4.4 情报平台：加强执法安全合作的信息交流与共享

澜湄执法安全合作机制需要建立在共同建设、共同分享、共担责任以及共同治理的基础上，不断凝聚澜湄次区域的“社会内聚力、经济内聚力和组织的内聚力”[6]。提升执法安全合作的顺畅性离不开信息交流与共享，这是开展澜湄执法安全合作的必要条件。因此，要建立一个统一的澜湄执法安全合作情报数据库以及信息交流共享的可持续发展机制。第一，利用大数据网络平台建立澜湄执法安全合作信息共享平台，可以将有关跨国犯罪嫌疑人或被通缉人的国籍、年龄、社会关系、指纹以及DNA生物信息等数据纳入到共享平台，并以大数据资源与技术为手段，加强执法安全合作，共筑大数据警务“同心圆”，进而提升澜湄执法安全合作机制内在的治理能力与水平。第二，平台实施信息动态化更新机制，鼓励各国通过平台上传、传递相关信息至大数据平台，有助于信息互通有无、联合执法，进而实现跨国执法安全合作情报信息的共建、共享。第三，澜湄执法安全合作机制还需要立足“一带一路”建设，建立一个兼具有效性、畅通性和常态性的信息交换机制，特别是依托中国-东盟警务情报交流、中国-东盟警学论坛、中国-东盟部长会议等平台，将澜湄执法安全合作信息共享平台与其对接、融合，充分发挥其扩散与引领作用，以此作为与澜湄次区域各国开展执法安全合作的重要构成部分，树立共同维护澜湄次区域安全与稳定的责任感，打造澜湄执法安全合作机制。