法学视域下宁夏旅游诚信体系之完善

2023-01-06丑淇琳哈斯巴根

中阿科技论坛(中英文) 2022年1期

丑淇琳哈斯巴根

（北方民族大学,宁夏银川 750021）

“诚信”一词在传统语境中属于道德范畴，但以“诚信”为内核的诚信原则已成为法律范畴的原则性内容。诚信原则是民事法律规范中的帝王原则，这一原则发展至今，在民事法律规范中有着多重含义，包括如实告知双方交往所涉事物的真实情形，不得隐瞒真实信息或捏造虚假信息欺骗对方当事人；按约定履行（合同等）；不得放任损失扩大等内容。

异地性和暂时性是使旅游活动区别与其他社会活动的显著时空特征。异地性特征是指旅游主体在这一过程中发生了空间移动。暂时性特征是指旅游活动相较其他社会活动只占据旅游者极少的时间[1]。旅游活动的典型特征使得旅游行业的健康发展需要政府部门合理干预和规制，也离不开诚信这一价值理念的导向和支撑。

1 旅游诚信体系建设之必要性

诚信体系建设应以在全社会建立诚信制度为主要内容和阶段性目标，以教育、鼓励和惩罚为手段，作为建立社会诚信的机制，最终实现维护社会各行业、各领域秩序的目的[2]。因此，旅游诚信体系是诚信体系建设的组成部分，需要结合旅游业的具体特征细化操作。

从旅游业建设现状来看，现代旅游市场的一个显著特征是旅游模式不断创新，旅游业与其他行业间展现出高度的关联性，涉及群体更加广泛。新型旅游模式如农业旅游的兴起，适宜各地区进行旅游业建设，但农业旅游作为新模式，通常与旅游服务提供者的日常生活重合，包括区域、内容的重合，区别于传统的旅游服务，也因此缺乏规范化的市场秩序，市场机制不健全，包括准入方面的不健全和经营方面缺乏统一规制，最终危及游客的切身利益。文旅产业是宁夏九大重点产业之一，也是自治区国民经济战略性支柱产业，宁夏中卫市是全国首批创建的全域旅游示范市，宁夏回族自治区是全国第二个全域旅游示范省（区）[3]。全域旅游强调对区域旅游资源的整合、旅游业与其他行业的融合发展，实现旅游业带动和促进经济社会协调发展[4]。全域旅游的建设、旅游业自身的高效运转和良性循环都要求建立完善的旅游诚信体系。

从响应政策号召来看，2021年10月，自治区人民政府印发了《宁夏回族自治区文化和旅游发展“十四五”规划》（以下简称《规划》），《规划》将“完善市场治理体系”单独列为一章，强调构建以信用为基础的文化和旅游市场新型监管机制，依法依规开展失信惩戒。

从各省旅游诚信体系建设的实效来看，旅游诚信体系建设有利于增强旅游业竞争力、提高旅游知名度、增加游客吸引力。黑龙江自从涉旅部门出台了旅游价格行为规制、诚信旅游“红黑名单制度”及设立旅游诚信基金、建设涉旅投诉先行赔付制度后，其2018年旅游热度相较于2017年增长了152%，增长速度居东北三省之首[5]。自2019年5月起，云南在全省推行“30天无理由退货”机制，并设立监理部门对该机制运作进行监督、统筹、协调等，该政策对于改善旅游购物环境、推动旅游诚信体系建设具有显著的积极作用[6]。

2 宁夏旅游业的诚信现状

宁夏的旅游资源类型较为丰富，如以特殊的地形地貌为主的水洞沟、六盘山、火石寨；因地处黄河流域，邻近沙漠区域和草原区域而形成的沙湖、沙坡头；以历史文化遗产为主的西夏王陵、中卫高庙、贺兰山岩画等。兼之多为平原地形，在充分利用草场资源、天然光热资源及黄河水域的基础上发展了高质量的现代化特色优势农业[7]，这为宁夏发展乡村旅游增加了潜力和活力宁夏旅游资源的多样性也决定了在宁夏在建设旅游诚信体系时面临的不同诚信问题。

2.1 旅游经营者及旅游业的诚信问题

（1）履行安全保障义务不足。宁夏部分旅游经营者尚不能充分履行安全保障义务。例如，罗某某诉宁夏某旅游景区有限责任公司旅游合同纠纷案①中，旅游经营者在天气异常的情况下组织活动，致使骆驼受惊，原告因此受伤；马秀英与宁夏黄沙古渡生态建设有限公司、朱小龙等违反安全保障义务责任纠纷案②中，作为景区旅游经营者的黄沙古渡公司及景区辅助服务者的朱小龙，均未严格审查马秀英是否适宜参加沙漠越野车的旅游活动项目，存在过错，故需要对产生的损失及后果承担一定责任。

（2）基础设施不完善。宁夏旅游行业存在客运、住宿等必备基础设施方面不完善的问题，尤其景区所在地为乡镇区域时，由于缺乏配套、全面的服务体系，个体旅游经营者在提供服务时盲目追求短期经济效益，服务价格和质量波动明显，极易降低旅游者的旅游体验和消费满意度，对于类似行为不加以规制将会导致本区域旅游行业的整体评价降低。根据自治区市场监督管理厅的统计数据，餐饮住宿服务上半年投诉数量由2017年的233件，逐渐递增至2020年的1 407件，四年间增长503.9%（上半年数据）③，其中住宿服务投诉群体主要是游客，可见宁夏旅游吸引的游客数量增加，但住宿行业服务质量并未同步提升。

（3）促销阶段不诚信。移动互联网时代拓宽了旅游经营者产品和服务的宣传渠道，也使得旅游业的竞争加剧，出现了如“不合理低价游”的宣传乱象，旅游经营者更加注重宣传而忽视产品或服务的质量，而旅游产品和服务的购买和使用存在时间差，旅游者被高质量宣传吸引而购买服务，但实际享受到的服务与宣传相差较大，且多数情况下低于旅游者的预期或一般认知。

（4）服务阶段不诚信。由于旅游产品和服务的购买和使用存在时间差，除了与宣传信息不符外，还存在服务阶段的质价不符、随意涨价、隐形消费等现象，即服务质量和内容与前期承诺不一致，最终引发旅游者投诉、产生旅游纠纷。

第（3）项和第（4）项内容是普遍存在于旅游业的诚信问题，且二者不可分割，促销阶段不诚信必然会引发服务阶段不诚信的问题。2017年，宁夏全区共收到各类旅游投诉161件，正式受理136件，结案132件。其中，旅行社被投诉较多的是未达到约定服务标准、购物退货纠纷和人员服务态度等问题。旅游景区被投诉较多的是从业人员服务质量、门票纠纷和工作人员服务态度等问题[8]。

2.2 旅游者（游客）的诚信问题

旅游者可能会对黄河流域、特殊地貌景区的生态环境、历史遗迹景观、红色文化遗址造成破坏。2018年4月，石嘴山市平罗县红陶公路就出现了游客破坏植被、肆意制造垃圾的行为[9]。另外，有的旅游者在旅游景区因自身原因受到损害，为了弥补损失，可能会要求旅游景区、旅游经营者承担侵权责任，在兰华与宁夏招商国际旅游有限公司、银川宏达腾远科技有限公司等违反安全保障义务责任纠纷案④中，原告主张自己摔倒系被告未履行安全保障义务，其主张不符合法律规定，最终被法院驳回。

3 法学视域下宁夏旅游诚信体系的完善要点

诚信旅游难构建的重要原因之一是参与主体缺乏法治思维和法治方式。诚信旅游在很大程度上是旅游参与主体间的自治问题，需要旅游参与主体树立规则意识，而政府主管部门的监督管理，是旅游业健康发展的支撑和保障，这个过程需要坚持法治思维，运用法治方式[10]。

3.1 社会信用法律规范——信用体系基础制度建设

推动诚信体系建设是增强全民法治意识的重要切入点[11]，旅游诚信体系的建立需依托完善的信用体系平台和科学的体系运行机制。诚信体系需要诚信规则，林钧跃教授指出，诚信规则包括信用法律和失信惩戒、守信激励规则等[12]，王伟教授认为社会信用建设需从政策化向法治化演进，制定社会信用法是确立法治权威、推动国家治理法治化的需要[13]。因此，截至目前我国以失信惩戒制度为核心的社会信用体系建设的探索，未来可以作为以社会信用法为核心的社会信用法律规范的制度框架。社会信用体系显然不止信用法律规范这一个组件，但文章讨论的是法学视域，仅对信用法律规范展开探讨，其中最主要的内容还是依托信用平台的失信惩戒机制，该机制已在多个领域运行，宁夏旅游行业也在进行失信惩戒制度具体实施方面的探索，在这个过程中可以吸收其他地区经验，从失信惩戒机制的具体落实、信用平台的建设、行业协会的辅助功能等方面进行完善。

（1）失信惩戒机制。在制度构建方面，建立健全旅游市场主体“红黑名单”制度，目前部分地区此项制度已经较为完善，但对旅游经营者进行惩戒的标准仍不够细化和具体，可借鉴长三角地区三省一市在“黑名单”的认定标准，将旅游市场主体所受行政处罚、发生安全事故、侵害游客权益等多种情形纳入，具体可以根据地方旅游行业发展规划和目标设定不同的标准。在“红名单”的受益事项上，福建福州对“红名单”法人给予政府采购、招标投标、评先评优资金扶持等活动中的优先采用和推荐，行政事务办理也可以走“绿色通道”[14]；在平台建设方面，需构建旅游信用平台的“一张网”布局，将旅游市场主体、政府主管部门、行业协会等纳入信用平台，实现信息共享，运用大数据技术和互联网设计平台的使用评价机制，据此对旅游诚信平台进行优化升级，设置全面且有针对性的旅游诚信评价指标；在其他辅助措施方面，行业协会应牵头倡导旅游行业自律，制定行业自律规范，维持正常旅游行业经营秩序。一些团体旅游中导游与景点联合欺骗、诱哄游客进行消费表明旅游行业未建立规范的经营秩序，行业协会存在自我治理缺位现象。

同理，《国家旅游局关于旅游不文明行为记录管理暂行办法》虽然有对游客建立“旅游不文明记录”的规定，但其适用范围较窄，只针对违反刑法、受到行政处罚或法院判决承担责任或是造成严重社会影响的行为，但由于该记录形成由行政主管部门主导，流程较为复杂，不能普遍适用。因此，对于在旅游过程中做出不文明行为、违法行为乃至犯罪行为的游客，本区域旅游景区也可以设立“黑名单”制度，根据景区特征制定相关标准，限制此类游客进入景区。

（2）信用赔付机制。2018年，黑龙江省率先实行涉旅投诉先行赔付制度，设立旅游诚信基金，后全省各市实现了制度全覆盖。此项旅游诚信基金在解决涉旅消费纠纷上发挥了积极作用，是一项创新之举。因为涉旅纠纷除了人身意外伤害外，大部分都体现为消费纠纷，但消费纠纷通常涉案金额较小，旅游者投诉后难以在短期内获得救济，加之旅游活动的异地性特征使得游客倾向于牺牲经济利益而追求效率。旅游诚信基金能够帮助旅游者在短时间内得到赔付，后续事宜由旅游景区和执法部门负责，有效解决了旅游者面临的困难。目前该制度主要针对景区内消费活动，未来可以考虑将景区附近的住宿、客运等消费行为纳入赔付范围，由当地政府组织运行统一的基金管理机构。

3.2 民事法律规范——对旅游经营者的法律规制

《民法典》第86条规定：“营利法人从事经营活动，应当遵守商业道德，维护交易安全，接受政府和社会的监督，承担社会责任。”提供旅游服务的企业作为营利法人，其日常经营活动应当以《民法典》作为根本遵循。虽然该条文只是一项宣示性规定，但“遵守商业道德，维护交易安全”是对企业诚信经营的要求。

从旅游业诚信体系建设的角度来看，旅游企业诚信的外在表现形式主要包括对游客的诚信、对政府监督管理部门的诚信及对旅游资源的诚信。如果说信用体系基础制度建设是从制度和宏观的角度维持企业诚信，那么民事法律规范的适用就是从微观角度处理企业不诚信行为所产生的纠纷、消除其造成的不良影响。

根据前文列举的旅游企业存在的不诚信现象，对应的民事法律责任主要是违约责任和侵权责任，侵权责任又包括未履行或未适当履行安全保障义务及破坏生态环境的责任。

从旅游者角度来看，违约责任和侵权责任只能择一主张，且在《民法典》颁布之前，当事人主张违约责任时不能包含精神损害赔偿，此前的司法解释明确了这一点⑤，但根据《民法典》第996条，因当事人一方的违约行为，损害对方人格权并造成严重精神损害，受损害方选择请求其承担违约责任的，不影响受损害方请求精神损害赔偿。这一规定的意义不仅限于旅游者，而是完全突破了违约之诉与精神损害赔偿不能并用的境况，使得人格权受损害的一方当事人可以选择提起举证责任较轻的违约之诉并主张精神损害赔偿[15]，因此无论根据新法优于旧法的原则抑或是法律规范位阶的规定，都应当适用《民法典》，（上述《规定》在《民法典》颁布后也进行了修改）为旅游者维权提供指引。

关于破坏生态环境的责任，现阶段宁夏未出现典型案例，但旅游景区在开发过程中必然会对生态环境系统或是特殊地貌产生不良影响，此时需要利益衡量，尽量在追求旅游经济效益的同时，最大限度地保障生态环境的完整性和可再生性。一方面，《民法典》第9条规定了民事主体从事民事活动时应遵循绿色原则，节约资源，保护环境；另一方面，《民法典》侵权责任规定了造成生态环境损害须承担修复责任，与环境污染和生态破坏责任不同的是，后者是对被侵权人承担责任，前者一般不是实际被侵权人受到的损害，而是国家、政府受到的损害，请求承担修复责任的主体不是被侵权人，而是法律规定的机关或者组织，一般是生态环境保护部门和社会公益组织，这些主体也是有权请求侵权人赔偿因生态环境损害造成的损失和费用的主体[16]。

3.3 行政法律规范——对旅游者的法律规制

根据《旅游法》第13条，旅游者在旅游活动中应当“爱护旅游资源，保护生态环境，遵守旅游文明行为规范”。虽然《民法典》规定的环境污染和生态破坏责任也适用于自然人，但因旅游的异地性、短期性特征，旅游者对景区的损害是有限的，此时行政法律规范，包括旅游目的地当地对于旅游资源保护所制定的规范性文件可以作为处理依据。《治安管理处罚法》第63条是针对旅游者的规制⑥，宁夏回族自治区内关于旅游资源的保护也制定了一些规范性文件，如《固原市红色文化遗址保护条例》第38条规定，在红色文化遗址上及其附属设施上刻划、涂污或者张贴广告的，由县（区）人民政府文化行政主管部门责令改正，给予警告，并处五十元以上二百元以下罚款。