行政处罚种类和设定（一）——《中华人民共和国行政处罚法》释义系列之一

第九条 行政处罚的种类：

（一）警告、通报批评；

（二）罚款、没收违法所得、没收非法财物；

（三）暂扣许可证件、降低资质等级、吊销许可证件；

（四）限制开展生产经营活动、责令停产停业、责令关闭、限制从业；

（五）行政拘留；

（六）法律、行政法规规定的其他行政处罚。

释义：

本条是关于行政处罚种类的规定。

我国实行行政主导的行政处罚体制，行政处罚是行政机关实施行政管理的重要手段，也是行政执法中最为活跃、常用的执法措施。本法有关行政处罚种类的规定，对行政处罚行为具有指引、规范等多种功能：一是明确列举行政处罚种类，可以为行政执法措施定性提供指引，在我国行政行为法律规范尚有不少空白、薄弱之处的背景下，减少实践中某项行政行为是否属于行政处罚行为的争议。二是明确列举的行政处罚种类，应当受本法有关设定、实施和法律责任规定的规范。三是通过对行政处罚种类进行规范，抑制行政处罚种类过多的冲动，除了本法明确列举的行政处罚种类和其他法律、行政法规创设的行政处罚种类外，地方性法规、规章及其他规范性文件不得创设新的行政处罚种类，约束地方性法规、规章及其他规范性文件创设行政处罚种类的冲动。

本次修订将行政处罚种类由八类扩展到十三类，增加了通报批评、降低资质等级、责令关闭、限制开展生产经营活动、限制从业等五类。本条根据行政处罚类型“五分法”的逻辑进行编排，第一项为名誉罚，第二项为财产罚，第三项为资格罚，第四项为行为罚，第五项为人身罚，第六项为兜底条款。

一、警告、通报批评

名誉罚，又称声誉罚、精神罚，是指行政机关向违法者发出警戒，申明其有违法行为，通过对其名誉、荣誉、信誉等施加影响，引起其精神上的警惕，使其不再违法的行政处罚，包括警告、通报批评等。

警告是指行政机关对有违法行为的公民、法人或者其他组织提出告诫，使其认识自己违法所在和如何改正的一种处罚种类。警告是行政处罚中最轻的一种，一般适用于较为轻微、对社会危害程度不大的违法行为，可以当场作出。目前有近百部法律、200多件行政法规和大量地方性法规、部门规章、地方政府规章规定了警告的行政处罚。

通报批评是指行政机关对违法行为人在一定范围内通过书面批评加以谴责和告诫，指出其违法行为，避免其再犯。目前，慈善法等近10部法律、船舶和海上设施检验条例等约20件行政法规、广告语言文字管理暂行规定等近10件部门规章、浙江省广播电视管理条例等10多件地方性法规规定了通报批评的行政处罚。同时，证券管理领域运用较多的公开谴责等也属于通报批评。在审议过程中，一些部门和社会公众提出，实践中大量使用通报批评，通报批评应当作为一类行政处罚予以明确并在程序上予以规范。值得一提的是，通报批评的适用范围较广，不仅适用于对行政违法行为的惩处，也适用于行政机关内部监督和党内监督。对行政违法行为予以通报批评，属于行政处罚。上级行政机关对下级行政机关及其工作人员的违法违规行为予以通报批评，以及党组织对党员干部违规违纪行为予以通报批评，则属于党政问责的追责措施，不属于行政处罚。

二、罚款、没收违法所得、没收非法财物

财产罚是指行政机关剥夺违法者因违法行为所获经济利益及其部分财产，通过经济制裁手段实现惩戒目的的行政处罚，包括罚款、没收违法所得、没收非法财物等。

罚款是指行政机关对实施行政违法行为的当事人进行的一种经济性制裁通过使当事人财产受到损失的方法起到惩戒的目的。罚款是最为常用、最普遍的行政处罚种类，目前有近180部法律、550多件行政法规和大量地方性法规、部门规章、地方政府规章规定了罚款的行政处罚。

没收违法所得是指行政机关依法将当事人因从事违法行为而获得金钱收入强制无偿收归国有的一种行政处罚。目前有近130部法律、近200件行政法规和大量地方性法规、部门规章、地方政府规章规定了没收违法所得、没收非法所得、没收违法收入的行政处罚。在修法过程中，有的学者认为没收违法所得剥夺的不是当事人合法财产，不符合“新的不利负担”这一行政处罚的重要内涵，其功能属于恢复原状并不是制裁，我国刑事法律制度中没收违法所得也并不是财产刑，因此不属于行政处罚。这次修法维持没收违法所得为行政处罚，主要考虑是：首先，“新的不利负担”可以解释绝大多数行政处罚行为，没收违法所得涉及当事人较大的财产利益，惩戒作用较为显著，是法律据以更好保护公共利益和社会秩序而作的专门规定。其次，除本法外，目前还有很多单行法律也将没收违法所得作为行政处罚，没收违法所得作为行政处罚的观念已经形成，并在行政执法实践中普遍实施。如作调整，大量法律、法规、规章需要予以修改，行政执法中观念认识需要改变，显性和隐性社会成本较高。再次，为解决长期困扰基层执法工作的实际问题，本次修法对没收违法所得作了界定，是指实施违法行为所取得的款项，原则上不扣除成本，因此违法所得中也包括了当事人的投入，对当事人来讲也是一种“新的不利负担”。最后，明确“新的不利负担”与恢复原状之间的界限。理解和把握“恢复原状”中的“原状”，既不能过窄，纵容违法行为；也不能过宽，增加当事人不符合比例原则的过多负担。具体可以有几条标准：（1）法定性，首先由法律来判断什么是原状；（2）直接性，原则上应当与违法行为直接关联，不应扩大至违法行为造成的潜在影响；（3）确定性，需要充分考虑行政执法的效率需求，原状是明确、容易认定的。超出恢复原状的范围，就属于“新的不利负担”。

没收非法财物是指行政机关依法将当事人从事违法行为过程中的违禁物品、违法财物和违法工具强制无偿收归国有的一种行政处罚。这里争议较大的是违法工具是否一律予以没收的问题，应当依据法律法规的规定，结合违法行为的轻重情节，予以妥善处理。

三、暂扣许可证件、降低资质等级、吊销许可证件

资格罚是指限制或者剥夺当事人行政许可资格，以及行政机关认定、同意的其他非行政许可类资格的行政处罚，包括暂扣许可证件、降低资质等级、吊销许可证件等。

暂扣许可证件是指行政机关依法对违反行政管理秩序的当事人实行暂时扣留许可证件，以暂时剥夺当事人从事某项生产经营活动、执业权利的行政处罚。这次修法将“暂扣许可证、暂扣执照”修改为“暂扣许可证件”，主要考虑与行政许可法相衔接，适应正在推行的证照改革。行政许可法第39条规定，行政许可证件包括：许可证、执照或者其他许可证书；资格证、资质证或者其他合格证书；行政机关的批准文件或者证明文件；法律、法规规定的其他行政许可证件。许可证件涵括性更大，包括许可证、执照，但不限于许可证、执照。按照证照改革的要求，已开始探索将营业执照由行政许可改为行政确认，今后暂扣营业执照也可能不再属于暂扣许可证件的处罚种类。

降低资质等级是指行政机关依法对违反行政管理秩序的当事人所取得的行政许可由较高等级降为较低等级，限制当事人生产经营活动的范围的行政处罚。目前，城乡规划法等近5部法律、地质灾害防治条例等近10件行政法规、公路建设监督管理办法等100多件部门规章、青海省物业管理企业资质管理规定等300多件地方性法规和地方政府规章规定了降低资质等级的行政处罚。此次修法增加列举降低资质等级行政处罚，细化了资格罚行政处罚种类。

吊销许可证件是指行政机关依法对违反行政管理秩序的当事人取消其所取得的行政许可证件，剥夺当事人从事某项生产经营活动、执业权利的行政处罚。目前多部法律法规规定了吊销许可证、吊销营业执照、吊销登记证书、取消资格的行政处罚。