菏泽市推动返乡入乡创业高质量发展对策研究*

万福玲

(中共菏泽市委党校经济管理教研室，山东 菏泽 274032)

近年来，菏泽市深入贯彻落实党中央、国务院关于做好返乡入乡创业工作的相关文件和会议精神，全面开展返乡入乡创业工作。针对在外创业成功人士、大学生、退伍军人、农民工等重点群体，菏泽市政府制定了适合不同群体的回引政策和措施，全力实施“归雁兴菏”行动，逐步实现了从“劳务输出大市”向“返乡创业大市”的转变。“归雁兴菏”行动推动了菏泽市经济的发展，截至2022年5月，菏泽市累计返乡创业就业40.16万人，领办创办各类经济实体16.39万家，带动就业50余万人，引进过亿元返乡创业项目325个，形成了“人才回归、技术回乡、资金回流、项目回迁”的良好局面[1]。

一、菏泽市政府积极为返乡入乡人员营造良好的创业环境

(一)出台一系列促进返乡入乡创业的优惠政策

为鼓励吸引在外人员返乡创业，自2015年起，菏泽市实施“归雁兴菏”行动，出台了一系列文件，为返乡入乡人员提供各项优惠政策。综合相关政策的数量、类型、内容、影响力等因素，可将菏泽市为返乡入乡人员提供的各项优惠政策分为萌芽期(2015—2017年)、拓展期(2017—2019 年)和完善期(2019 年—至今)三个阶段。

1.菏泽市返乡入乡创业优惠政策的萌芽期。2015年4月，中共菏泽市委、菏泽市人民政府在山东省率先出台了《关于促进全民创业的意见》(菏发〔2015〕10号)，提出要发挥菏泽市外出务工人员多的优势，以“返乡创业，建设菏泽”为主题，鼓励并支持高校毕业生、农民工、留学归国人员等返乡创业，并出台了一些扶持政策。该文件的出台，表明从此时起，菏泽市政府将以“鼓励返乡创业”作为新一轮的就业创业政策。从2015—2017年，虽然菏泽市政府制定的促进返乡入乡人员创业的政策数量较少，但是，已经明确肯定了“鼓励返乡创业”。这一时期可以称之为返乡入乡创业优惠政策的萌芽期，为后续相关政策的出台和推动返乡创业工作奠定了基础。

2.菏泽市返乡入乡创业优惠政策的拓展期。在积累了两年经验之后，2017年，菏泽市政府制定出台了《关于促进外出人员返乡创业的实施意见》(菏政发〔2017〕3号)，推出“返乡创业政策20条”，从降低创业门槛、减轻资金压力、支持重点领域、解除后顾之忧等方面，建立了集创业支持、创业服务、创业保障“三位一体”的制度保障体系，为在外的大学生、农民工等人员返乡创业创造了良好的环境。为了吸引人才、留住人才，2018年6月，菏泽市政府又出台了《菏泽市人才新政30条》，从资金扶持、服务保障等方面为高层次人才在菏泽创业提供优惠措施。一系列新举措，吸引了大批高校毕业生、农民工、留学归国人员等返乡创业，为菏泽实施新旧动能转换重大工程提供了强有力的人才支撑。

3.菏泽市返乡创业优惠政策的完善期。在四年充分实践的基础上，2019年，菏泽市政府在对“返乡创业政策20条”进行完善的基础上，整合各项优惠政策，出台了《关于进一步促进外出人员返乡创业的实施意见》，引导、鼓励和支持更多的劳动者成为创业者，构建了具有菏泽特色的返乡创业扶持体系。例如，在金融支持方面，菏泽市政府勇于创新，设立了“菏泽市返乡创业承办银行”，为返乡创业者提供金融服务绿色通道；在担保贷款方面，菏泽市政府对返乡创业符合条件的个体经营者，提供的创业担保贷款额由最高10万元提高到15万元；在购房补贴方面，对在创业所在县(区)购置首套自住用房的返乡创业人员，一次性购房补助由每套房补贴1万元增加到3万～5万元，等等。2020年，菏泽市政府将2018年出台的《菏泽市人才新政30条》进行了修改完善，印发了《菏泽市人才新政30条》(菏发〔2020〕15号)。这次修改加大了对人才的支持力度，完善了菏泽市人才政策体系，能够为各类人才来菏泽创业提供惠及面更广、含金量更高、吸引力更强的政策支持。

(二)积极搭建促进返乡入乡创业的各项平台

1.在全国率先成立返乡创业服务中心及返乡创业服务站。在“大众创业、万众创新”的时代背景下，为帮助在外菏泽籍老乡返乡创业、圆梦故里，菏泽市政府积极为他们搭建联系家乡的桥梁。2017年，菏泽市在全国率先成立正县级公益一类事业单位——菏泽市返乡创业服务中心，为返乡创业人员提供专业化高效服务，各县(区)也成立了相应工作服务机构，形成了上下联动的工作格局。菏泽市人社部门在全国菏泽人聚集的大中城市，建立了“返乡创业服务站”，聘请当地菏泽籍成功人士作为站长，积极宣传推介菏泽经济社会发展情况和各项就业创业优惠政策，吸引在外老乡返乡就业创业。目前，菏泽市在全国各省会城市及发达地区设立了260个返乡创业服务站，其中市级站38家、县级站222家，建成了覆盖全国的返乡创业服务网络[2]。

2.创建返乡创业数据管理平台。为了在政府与返乡创业人员之间建立良好的双向沟通渠道，2021年，菏泽市返乡创业服务中心遵循“整合资源、协同共享，突出重点、注重实效”的工作原则，创建了涵盖信息管理、数据分析、系统管理三大功能模块的返乡创业数据管理平台。该平台通过广泛采集数据信息，不仅进一步完善了在外人员信息库，实现了在外人员信息及时更新，而且充实了返乡创业项目库，实现了项目信息实时发布。这就能够为菏泽市返乡创业工作提供及时、可靠的数据支撑，既有利于菏泽市政府跟踪调查和统计分析返乡创业项目的进展，系统掌握全市返乡创业工作的情况和发展趋势；也有利于返乡创业人员了解菏泽市的产业优势、创业领域的发展情况，从而在政府与返乡创业人员之间搭建了双向沟通的桥梁。

3.打造各类返乡创业平台。菏泽市通过打造创业园区为返乡入乡人员提供各类创业平台。2020年5月，“菏泽市返乡创业孵化基地”启用，这是专门为返乡创业人员打造的返乡创业服务平台。该平台实现了“三免四提供”服务，即创业场所免费、物业管理免费、水电网络免费和提供创业咨询、创业指导、创业培训及创业期间相关配套服务。截至2022年3月底，慧眼科技、菏泽精石化学科技等63家科技含量高、发展前景好的返乡创业初创项目已入驻该基地，提供了508个就业岗位，间接带动2 000多人就业，实现营业收入1.42亿元，上缴税费355.77万元[3]。

菏泽市各县(区)也积极探索以园区创建打造创业平台的有效路径。牡丹区安兴镇探索出“老乡带老乡、老乡带老板”的返乡创业新模式，动员在外创业的安兴籍成功人士回乡创业，通过建立返乡创业园，实现了部分产业整体回迁、外出人员集中回流。曹县探索出“引回一批老板、培育一个产业、形成一个园区”的工作机制，曹县政府根据产业需求，引导从事同行业、同产业的人员集体返乡创业，打造具有曹县特色的返乡创业园，促进产业集聚、品牌成长、价值提升。目前，曹县光电产业园、曹县毛纺服装产业园等返乡创业园，已释放出不同维度的集聚效应，带动了就地就近就业，促进了曹县经济社会的发展。

二、菏泽市推动返乡入乡创业高质量发展面临的困难

(一)创业者融资困难，返乡入乡创业缺乏资金保障

资金不足往往成为返乡入乡人员创业的最大障碍，他们在创业初期需要一定的启动资金来租赁厂房或土地，当项目进入正常运作后，同样需要大量的资金来维持生产。针对创业人员启动资金不足的问题，政府对符合条件的创业人员发放一定数额的创业补贴、岗前培训补贴以及给企业提供减免税收的优惠政策，但这些不足以填补创业资金的缺口。为缓解资金压力，大多数返乡入乡人员会申请银行贷款，虽然菏泽市对返乡创业人员提供创业贷款担保，但是，最高15万元的贷款金额对于企业的启动和正常运转是杯水车薪。如果他们向商业银行申请贷款，则需要抵押担保。初创企业通常不仅抵押物少，而且创业风险高，商业银行基本上不愿向这些企业放款。小微企业申请创业贷款更是困难重重，因为根据国家政策，属于返乡创业的小微企业贷款相应的配套贴息资金支出应通过县(区)一般财政预算予以支持，而菏泽市大部分县(区)受财政状况的制约，筹集配套贴息资金有一定困难，因此，菏泽市政府对持续扩大创业担保贷款发放规模的积极性不高。许多返乡入乡人员尽管有着强烈的创业意愿，但由于融资困难，其企业的启动和发展常常因资金问题严重受阻。

(二)用地保障困难，返乡入乡创业空间受到限制

“用地难”是影响返乡入乡人员创业的一个重要因素。一是返乡入乡创业用地获批困难。根据《国务院关于进一步做好稳就业工作的意见》(国发〔2019〕28号)的规定，鼓励支持返乡创业，年度新增建设用地计划指标优先保障县以下返乡创业用地，支持建设一批农民工返乡创业园、农村创新创业和返乡创业孵化实训基地。但是，有些种植项目需要建设辅助设施，这就涉及到农用地和建设用地的问题。根据《中华人民共和国土地管理法》第44条的规定：“建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。”这也就意味着这些种植项目如果想进一步发展，必须先办理农用地转用审批手续。由于国家实行“严格保护永久基本农田，严格控制非农业建设占用农用地”的制度，所以农用地转用审批手续相当严格，这在一定程度上造成返乡创业用地获批困难。二是农村土地规模流转难度较大。目前，菏泽市有些地方农民流转土地的积极性不高，一方面，国家加大了对种植粮食的补贴和扶持力度，农民种粮的收益大为提高， 因而一些农民不愿意将土地流转出去。另一方面，一些农民虽然外出打工，所承包的土地基本处于抛荒状态，但是仍然不愿意流转土地，是因为他们认为自己终究要叶落归根，土地才是他们最后的生活保障。此外，农村土地流转缺乏市场化机制也是造成农村土地规模流转难的一个重要原因。

(三)人才供需矛盾突出，返乡入乡创业企业缺乏技能人才支撑

乡村振兴，关键在人。返乡入乡创业同样需要人才支撑，但是，大多数农民工学历不高。根据《2021年农民工监测调查报告》，全国的农民工中，具备高中文化程度的占17.0%，具备大专及以上文化程度的占12.6%[4]。大多数农民工学历不高，必然造成创业能力相对较弱，创业项目科技含量较低，创业企业规模相对较小，而菏泽市政府为促进经济发展，更倾向于扶助技术含量高、带动就业能力强的项目。因此，尽管大多数返乡创业农民工是带着在城市学到的工作经验和技能返乡创业，但是与政府对返乡入乡创业项目的需求相比，仍然存在较大差距。同时，有些大学毕业生，他们虽然愿意回到家乡工作，愿意在基层就业创业，但是，他们掌握的理论知识与实际工作有一定差距，不能满足企业对高技能人才的需求。此外，受公共基础设施落后、服务条件不完备、收入偏低等条件的制约，菏泽农村的许多地方无法吸引高层次人才返乡创业。缺乏优秀人才的支撑这一问题，在很大程度上制约了创业项目的发展壮大。

(四)基础设施不完善，返乡入乡企业成本投入上升

一是农田水利基础设施不完善。近几年，菏泽市政府加强了农田水利基础设施建设，基本解决了农民“靠天吃饭”的问题。但是，有些地方的水利设施年久失修，无法使用；有些地方的沟渠跑水、漏水严重，基本上无法使用；有些地方缺少农田防涝设施，一旦出现极端天气，会使家庭农场、种粮大户等新型农业经营主体受到较大损失，这使得有意愿从事种植业生产的返乡创业人员产生了顾虑。二是农产品仓储保鲜冷链物流设施建设不完善。菏泽是一个农业大市，其产品供应有很明显的季节性，在采摘、捕捞后，如果没有足够的仓储保鲜设施，农产品容易发生腐烂变质。菏泽市冷链物流能力不足，农产品的产后品质得不到保障，产销对接不顺畅，同样制约了返乡创业企业的发展。三是农村数字基础设施比较薄弱。《中共中央 国务院关于实施乡村振兴战略的意见》和《乡村振兴战略规划(2018—2022年)》提出要实施数字乡村战略，大力发展数字农业。目前，菏泽市农村数字基础设施比较薄弱，在很大程度上影响了返乡人员创业的进程。

(五)创业风险高，返乡创业人员规避风险能力差

任何创业活动在带来收益的同时也会引起风险。有些返乡创业人员开办企业，缺乏现代企业管理的相关知识，无法形成专业的企业管理制度和良好的企业文化，限制了企业的成长空间，影响了创业企业的长期发展[5]。有些返乡创业人员缺乏市场辨别能力，在选择创业项目时盲目跟风，不能根据当地的经济社会发展水平和自身的实际情况选择合适的创业项目，以致于无法实现创新和突破。有些返乡创业人员资金风险较高，他们的创业资金主要来源于务工收入、家庭存款或者向亲戚朋友的借款，一旦创业过程中出现波折，将会使他们倾家荡产甚至债台高筑。另外，农民工返乡创业大多以种养殖业为主，生产周期长，受环境影响大，市场价格波动、自然灾害、病虫害等，都会增加农民工返乡创业的风险。

三、菏泽市加快推动返乡创业高质量发展的对策

(一)加大财政资金和金融扶持力度，解决返乡创业企业资金难题

财政资金和金融扶持政策对返乡创业企业发展有正向拉动作用，菏泽市应从财政资金扶持和金融扶持两个方面，解决返乡入乡创业企业的资金难题。一是政府要加大财政资金支持力度。十三届全国人大三次会议闭幕后，国务院总理李克强在回答中外记者提问时，提出“特殊时期要有特殊的政策，我们叫做放水养鱼”。菏泽市政府应积极落实“放水养鱼”的财政政策，加大对返乡创业人员创办企业税费减免的力度，对于正处在扩张期、急需资金支持的企业，能够起到帮一把、渡难关、扶一程的作用，助力企业在生产经营中轻装上阵[6]。菏泽市政府还可以通过统筹利用现有资金渠道，鼓励有条件的县(区)因地制宜设立返乡入乡创业资金，以发行地方政府专项债券的形式支持符合条件的返乡入乡创业产业园、示范区建设项目。二是银行要创新金融服务方式。一方面，农村金融机构要创新返乡入乡人员创业贷款担保的方式。目前，个人贷款要么以个人财产担保，要么由担保人担保，这不利于返乡创业人员从银行贷款。农村金融机构可以通过探索企业联保、集体担保等形式的贷款担保方式，缓解返乡入乡人员创业贷款担保难的问题。另一方面，银行要尽量扩大返乡入乡人员贷款抵押物的范围。为支持返乡入乡人员创业，银行可以探索将农村宅基地或集体所有土地的使用权、农村承包土地经营权或农民合作社的股权作为贷款抵押物，以盘活农村现有的资源，解决返乡创业人员资金难题。

(二)健全用地支持政策，保障返乡创业企业生产经营空间

保障创业用地，对返乡入乡人员创办企业至关重要，这需要菏泽市政府完善用地支持政策，为返乡入乡创业者提供必要的生产经营空间。一是合理规划土地。菏泽市政府应将返乡入乡人员创业用地纳入土地开发利用总体规划中，在安排年度新增建设用地计划指标时，要为农业企业留出辅助设施建设专项用地计划指标。对于宅基地腾退和村庄建设用地整理复垦腾退的建设用地指标，要优先保障返乡入乡创业企业的生产经营用地。二是深挖闲置土地的潜能。发挥政府主导作用，盘活农村闲置的土地，包括闲置的厂房、学校、农村宅基地和村头荒地，提高土地利用效率。例如，对闲置院落，政府可采用“货币补偿、以地入股、资产置换”的方式，引导群众出让空闲宅基地使用权，可以把交通便利、成方连片的空闲院落，建成创业车间，鼓励返乡入乡人员以入股、合作、租赁等方式发展农村新产业新业态。三是进一步完善农村土地流转机制。政府应鼓励农民以土地承包经营权入股新型农业经营主体，引导企业探索“保底收益+按股分红”“土地租金+务工工资+返利分红”等收益分配形式，从而提高农民进行土地流转的积极性。同时，政府还应加强对土地流转的监管，帮助农民和企业规避土地流转的风险，推动土地流转规范、健康、有序发展。

(三)优化人才政策，加强返乡创业企业人才支撑

为吸引更多人才返乡创业，菏泽市应优化人才政策。一是企业引进人才方式要多元化。除了网络招聘、线下招聘和朋友介绍这些传统的人才引进方式外，企业还可以与高校或科研机构合作，推动科技与产业深度对接、全面融合，让科研成果走出实验室、走向大市场，在转化应用中创造更大价值。二是保障人才共享企业发展的红利。面对“留才难”的问题，菏泽市政府可以通过提高技术人才安家费标准、组织金融部门对技术人才的创新项目进行投资或出台允许以技术入股的政策等方式，保证高技术人才的收入水平，使他们能够和企业共享发展的红利。三是政府要支持返乡青年到乡村创业。菏泽市在打赢脱贫攻坚战后，乡村将迎来全面振兴，返乡入乡创业就业潜力巨大，政府要支持返乡青年到乡村创业。一方面，落实好国家对返乡青年创业的各项补贴，使国家的优惠政策真正惠及到每位创业者；另一方面，应出台政策，鼓励支持返乡青年担任村(社区)“两委”干部，为他们营造最优环境，最大限度激发他们的内在活力，促使他们以技术、以产业带领村民走共同富裕的道路。

(四)加强基础设施建设，降低返乡创业企业创业成本

一是加强农村基础设施建设。政府应通过加大财政投入、引导社会资本投入等多种方式，进一步完善农村道路、农田水利等基础设施建设，并实行科学管护，确保交通畅通；加强农产品仓储保鲜冷链物流设施建设，健全以县、乡、村三级物流节点为支撑的物流网络体系，从而提高冷链物流能力；加强农村数字基础设施建设，推动农村基础设施数字化、智能化转型，提高农业综合生产能力。二是整合优化各方资源，共建共享创业平台。政府应发挥主导作用，统筹协调各方力量，整合建设一批特色突出、设施齐全的返乡入乡创业园区、创业孵化基地等创业平台，将电商、快递、仓储、用工对接、人员培训、创业咨询等集于一体，为返乡创业企业提供“一站式”服务。“一站式”模式，使电商与物流无缝衔接，不仅方便了电商企业，而且降低了中间运输成本。

(五)加强创业培训，提高创业人员应对风险的能力

蓬勃兴起的“四新”经济(新技术、新产业、新业态、新模式)，对返乡创业人员的个人素质和能力提出了更高要求，因此，政府应建立完善的创业培训体系。一是调动返乡创业人员参加创业培训的积极性。针对部分返乡创业人员参加创业培训积极性不高的状况，政府应采用多种手段调动其积极性和主动性。如对返乡大学生、退役军人、农民工等重点群体，可以以申请创业担保贷款和创业补贴等优惠政策调动其积极性。二是提高培训内容的针对性和实用性。在培训内容的设置上，既要考虑返乡创业人员的接受程度，又要考虑其返乡创业的实际需求；既要讲授理论知识(包括实用技术、企业运营管理、市场营销及法律法规等)，又要实地观摩学习，在实践中提升培训效果。创业项目的选择关系到创业成功率，因此，应将如何选择创业项目纳入培训内容。通过政府组织专家对创业项目进行线上和线下指导，帮助返乡创业人员解决在创业过程中出现的问题，提高他们应对风险的能力。