PPP 模式在基础设施项目中的应用

□文/ 周 洒

（河南财经政法大学工程管理与房地产学院 河南·郑州）

［提要］ 快速城镇化发展进程中，需要对基础设施进行大规模建设，由于地方政府税收收入不足和土地财政不可持续，选择合适的基础设施建设项目融资模式，是亟待解决的难题。本文重点分析PPP 融资模式应用于基础设施的机遇，以及可能存在的挑战，并提出相关政策建议。

《2021年重点任务》关于深化城镇化战略，提出在未来仍要进一步发展以人为核心的新型城镇化，让农村转移人口迅速地融入城市，提高市民化的质量。长期以来，城镇基础设施大多由当地政府主导资金兴建，而当地政府的资金来源渠道较少，大多依赖土地财政，但土地资源有限，因此政府无法长期依赖土地财政。基础设施投资金额巨大，且投资回报率较长，长期巨额的投资风险，导致政府财政还款压力持续上升，不断扩大地方的债务风险。在此趋势下，基础设施建设应从由政府资金为主的单一投资模式，转向鼓励社会资金参与其融资、建设与经营的模式，因此怎样选择恰当的基础设施建设项目投融资模式，是亟待解决的难点。

公私合作的PPP 模式最早由英国政府于1982年提出，而我国早在20 世纪末就开始对公私合作的模式进行探索试行，主要应用于基础设施领域，从探索试行阶段开始，PPP 模式在我国已经有30 余年的发展历程，不少学者对此进行了研究。王灏探析PPP 模式的定义及分类。贾康、孙洁认为PPP 模式主要有项目目标一致、利益共享和风险分担等特征。简迎辉、包敏通过对PPP 模式核心要素的分析，明确界定PPP 模式的内涵。董再平认为PPP 是指政府通过签订协议，允许社会资本代替政府建设基础设施，并向公众提供公共服务等。彭桃花、赖国锦认为，识别风险并合理分配对应权责，是PPP 模式成功的关键。姚东旻、李军林对PPP 模式与传统模式进行比较，认为如何选择合适的模式，需要结合项目行业和外部因素进行具体考量。陈婉玲、曹书对PPP 模式的利益协调机制进行研究，陈婉玲还分析PPP 长期合同的困境以及如何对应用PPP 模式的基础设施产业进行监管研究。

PPP 融资模式具有提高项目效率、开拓资金来源、减少政府成本、降低项目风险等优点，因此在我国基础设施建设领域越来越受青睐。基础设施项目PPP 融资模式虽然可以在一定程度上解决政府资金短缺的问题，但由于PPP 项目影响因素复杂、参与主体利益不一致等问题，限制了PPP 模式在中国的规范化发展。本文对基础设施和PPP 模式的概念进行简单介绍，重点分析PPP 融资模式应用于基础设施的优势以及可能存在的挑战，并提出相关政策建议，为加快我国基础设施建设进程提供参考。

一、相关概念与PPP 模式分类

（一）基础设施概念。基础设施是指用以保障国家或地方政府社会经营活动顺利实施的服务体系，是经济社会生产发展和市民生活的重要物质基础。基础设施按是否具备经营性分为非公益性基础设施与公益性基础设施两类，非公益性的基础设施包括具有盈利性质的高速公路、机场、港口等，而公益性基础设施一般是免费的或不以盈利为主要目的，通常是不具有竞争性和排他性的纯公共物品，例如公园、路灯、环卫设施等。公益性基础设施具有很强的服务性，产生较大的社会效益，但由于它提供服务给周围的受益人群并且不要求受益者付费，导致建设投入的大量资金无法在使用过程收回。基础设施建设主要依赖于政府的财政资金，且其中部分公益性基础设施只投入无经济收益给地方财政造成了极大压力，因此找到适合基础设施建设项目的融资模式十分重要。

（二）PPP 模式内涵与特征。PPP 投资模式一般翻译为“公共私营合作制”，在中国一般是指由政府和非政府主体间通过联合共建基础设施工程等公共产品和社会服务项目，在完成政府公共部门的职责同时又为社会资本主体提供一定收益的投融资模式。PPP 模式实施时，主要在协议的基础上由主体双方建立如同合作伙伴般的合作关系，并通过合作让参与各方达到利益共赢，且更有效率地为社会提供公共产品和服务。

PPP 模式有三个重要特点：第一个特点是最为重要的伙伴关系，也是PPP 项目的基础，要求合作方在平等契约的基础上，实现各自追求；第二个特点为利润共享，PPP 项目开展之前，应当明确在合同中建立合理的收益分配制度，确保社会市场主体根据约定获得合理的回报，防止由于财政违规或其他问题导致社会融资主体无法获得投资收益；第三个特点是风险分享，通过以合作的伙伴关系为基础的PPP 模式，在收益共享的同时也将分享一定风险，考虑项目实施过程中可能产生风险的每种情形，尽可能找到最优应对方式，使参与各方合理承担项目风险，以达到项目整体风险最小化。

（三）PPP 模式分类。公私合作（PPP）应用范围很广，对于在法律上需要服务大众的基础设施产业的国家来说很有用，常见的PPP 融资模式一般由设计D、融资F、建造B、运营或拥有O、维护M、移交T、重构R 等不同组合构成，不同模式按私人部门参与程度，又可分为外包、特许经营和私有化三大类。

常见的有BOT、TOT、ABS 和PFI 等模式，BOT 融资模式是政府提供特许权协议的基础上，社会资本作为基础设施项目的投资者，对项目进行建设、运营，获取一定利润后把项目移交给政府。TOT 融资模式是政府通过抵押建成的基础设施项目一定时间的经营权来进行融资，合约期满后再将项目交还给政府，因不参与项目建设阶段，较BOT 融资模式的风险和收益都较低。BOT 和TOT 融资模式都是将合约内运营期的利润作为抵押来进行融资，但基础设施投资大，经济效益低，有些项目仅靠运营难以获得利润，甚至弥补不了成本，因此适合基础设施产业的融资模式需根据项目本身特质来选择。ABS 融资模式以基础设施项目未来收益为抵押，通过发行债券进行融资，但只适用于收益大于成本的项目。PFI 即私人主动融资模式，是指社会资本通过招投标方式，对基础设施项目进行开发和维护，在特许期内政府定期给予开发者一定费用，特许其结束后将项目完好、无债务地归还给政府。

二、PPP 模式应用于基础设施产业机遇及挑战

（一）PPP 模式应用于基础设施产业的机遇

1、开拓资金来源、减轻财政压力。分税制改革后，地方的大部分税收收入收归到中央政府，地方政府只能依靠剩余的小部分税收和土地收入来维持地方开销，但土地资源有限，土地财政难以持续，致使地方政府债务形势严峻。基础设施产业公益性大于经济性，主要由地方政府出资建设，而地方政府资金有限，基础设施建设资金缺口巨大。

地方政府过于依赖不可持续的土地财政，债务融资带来的偿债压力不断增加，PPP 融资模式允许社会资本进入基础设施产业，有助于形成多元化、可持续的资金投入机制，开拓资金来源，大幅增强地方政府投融资能力。PPP 融资模式还可以转变为政府职能，地方政府就能够从过去繁琐的政务中脱身出来，把过去的基础设施服务的主要提供者转变为一个政府监管部门的角色，这样不仅能保证服务质量，还能够从财政预算方面缓解地方政府的财务压力。

2、提高效率。基础设施建设若完全由政府主导建设，会导致行业垄断，缺乏竞争，以至于没有压力，且较高的人员冗余以及不同部门间责任推诿等，都会导致效率低下。PPP 融资模式可以使社会资本参与到基础设施项目中来，社会资本之间的良性竞争，不仅能解决地方政府财政资金短缺的问题，还可以提升经营效率。公私双方共同对项目运行的整个周期负责，社会资本可以将更有效的管理方法和经验引入基础设施项目中来，推动项目设计、施工、管理等方面的革新。社会资本也可以在投资建设中为地方政府部门提供更多的技能，地方政府部门和社会资本发挥各自的优势，取长补短，不仅能缩短项目建设周期和降低运作成本，还能更有效地对项目建设和运行进行控制，从而提高效率。

3、降低风险。基础设施项目实施过程中，有宏观、中观以及微观层面的风险。宏观层面的风险有政治、经济、社会以及气候环境等不可抗力因素。中观层面的风险主要来源于项目内部造成的意外风险，例如项目的可行性、工期延误以及成本超支等。微观层面的风险是指由于各种利益关系引起的风险，私人组织和地方政府权力和风险分配不公等造成的。

PPP 投融资模式，可以把地方政府的战略规划、社会管理等职能和社会资金的管理力量、运作效率、生产技术等资源优势有机融合起来，把投资项目的一部分风险直接转移给社会资本方。政府和社会资本双方同时承担相应风险，减少基础设施建设或运营过程中的风险，从而增加基建项目投资完成的可行性，并降低项目完工风险和资金短缺风险。

（二）PPP 模式应用于基础设施产业的挑战。虽然PPP 模式的出发点是引入市场竞争机制，希望在竞争压力下，提升项目效率，因此允许社会资本参与基础设施产业建设、运营等阶段，来缓解地方政府资金不足的问题，解决我国基础设施产业在建设初期投资巨大，且投资回报率较长，甚至运营过程中的收入难以弥补投资成本以及完全没有收益的公益性基础设施建设等问题。但是由于各种原因，往往在实施过程中偏离实际出发点，给基础设施产业应用PPP 模式融资带来了风险和挑战。

1、长期合同缺乏灵活性。基础设施项目PPP 融资模式的建设运营周期一般较长，最长经营期限可达30年，因此需要签订长期合同，而长期合同存续期限长，具有不确定的特点。为了项目长期平稳运作，PPP 项目合同中的条款可能会比较严格，但PPP 模式的影响因素有很多，且未来难以准确的预测，因此在制定条款时很难把项目未来可能面临的风险全面地考虑进去，导致项目后期管理工作并不能因时制宜，缺乏较高的灵活性。

2、社会资本投资商选择困难。基础设施项目公益性大于经济效益且前期投资巨大，投资回报周期长，对社会资本投资商的要求较高。面临巨额的投资本金和较为长期不确定的风险，小的投资商因无力承担，因此无法参与竞争，可能会导致大投资商对此行业的垄断。或社会投资商诚信度不高，项目建设过程中可能会出现偷工减料等不良现象，无法保证项目质量，因此选择合适的社会资本投资商也比较困难。

3、增加政府隐形负债。PPP 项目社会资本投资商选择困难，为吸引更多的投资商参与，当地人民政府或许会承诺，回购社会资本方的项目投入本金、担保社会资本方的项目融资本金损失风险、向社会资本方保证最低收益率，项目投资的偿债责任由当地人民政府履行，又或者使用政府投融资平台等其他的“名股实债”方法实现项目的融资，增加政府隐形负债。土地财政不可持续，一旦政府未来不能依靠土地财政，且没有其他额外财政收入，这些债务难以偿还，会给政府带来信用风险。

三、政策建议

我国将PPP 模式应用于基础设施产业，可以促进投资主体多元化，开拓资金来源、减轻财政压力，缩短项目建设周期，降低项目运作成本，提高效率，降低基础设施建设或运营过程中的风险，实现地方政府和社会资本合作共赢。目前，基础设施建设PPP 模式在实践中存在的挑战主要有长期合同缺乏灵活性、社会资本投资商选择困难、可能会增加政府隐形负债等，据此提出以下建议：

（一）合同保留适当的灵活性。基础设施项目前期，公共部门委托具有丰富经验的PPP 咨询机构，对基础建设项目进行合理、全面、可靠的评价，以确定建设项目的成功可能性，并通过风险评价方法，在公共部门与社会融资双方间，进行项目风险的最优分摊。同时，在制定合同时保留适当的灵活性，以避免因未来不确定性所形成的经营风险，防止项目投资者的实际投资收益率发生过高或过低的情况。

（二）制定相关的政策门槛。大部分PPP 项目需要社会资本方自身的资金和技术，基础设施项目需要巨大的投资数额，给社会资本投资方带来了巨大的资金压力。地方政府需建立良好的信用状况，通过资金奖励、税收奖励以及管控风险等方式，吸引社会资本投资商。但未防止社会投资商诚信度不高，影响基础设施项目质量，基础设施项目引入PPP 模式进行融资时，必须制定相关的政策门槛，对参与PPP 融资模式的社会资本投资商进行测评和考核。

（三）合理安排需还债务。PPP 项目的支付依据应当严格对标服务内容和项目运营阶段绩效考核，形成全面与项目产出业绩相互挂钩的支付制度，同时严禁采取降低项目绩效标准等方法，以提前锁定、固化政府财政支付责任，严禁直接与项目建设成本费用和融资利率挂钩，切实控制项目以PPP 名义新增隐性债务。

政府财政支付责任应当在与项目合作期间连续、平滑安排，可以避免因多上项目而将财政开支责任过度后移，增加以后年度的财政开支压力，造成代际失衡，同时也避免了将财政开支责任集中往前移动，让社会资本可以实现早期退出。完善投融资政策，严格界定政府投融资范围，加强监督管理，实现政府投融资管理科学化、民主化和法制化。地方政府应妥善处理债务问题，制定还款计划，进行旧债处理。