我国老年金融消费市场信用监管机制构建

赵丽清

（天津中医药大学 天津 300000）

我国老年金融消费市场存在的突出问题

信用法律法规不完善导致存在监管空白或交叉监管的现象。缺乏针对维护老年金融消费者的相关法律政策。现有的《消费者权益保护法》并未有针对老年人维权的部分，在司法实务中，也没有相应的法律法规对损害老年金融消费者权益的案件进行有效裁决，通常是对照《民法典》中公平交易等方面的相关原则进行，对老年金融消费者的保护没有针对性。2020年11月国务院发布了《关于切实解决老年人运用智能技术困难实施方案的通知》，通知中明确规定金融机构以及各类非银行类支付机构等推出专门针对老年人的App，如将掌上银行设置为大字体、打造民族版、语音版手机App，提升手机银行的安全性、易用性等。尽管这对老年金融消费者意义重大，但这些主要是针对老年金融消费者在数字金融方面予以的便捷性，离保障老年金融消费者相关法律法规的推出还有一定差距。随着市场深化的加深，金融产品呈现复杂化、多样化趋势。金融市场人员构成方面参差不齐的现状也更加明显，加之老年消费者对产品多样化的需求，使得监管作用发挥受限。

事中事后监管平台不到位导致信息不对称现象严重。在金融市场上，作为弱势一方的老年消费者很明显处于信息的劣势方。一方面，由于他们不能获得有效的、足够的信息，加之金融产品供给方的夸大其词、虚假宣传，使得老年消费者不能准确判断其所购买产品的风险等级和质量，导致逆向选择，即“柠檬市场”的发生，老年消费者往往损失惨重；另一方面，由于监管措施不完善，加之经济人的有限理性及其存在的投机主义倾向，一些金融产品供给方为了最大化自己的利益将利用监管漏洞，损害老年消费者权益，即“事后”的道德风险行为。本文指的是金融产品供给方对老年需求方产生的道德风险，这种行为不仅损害老年金融消费者的金融可得性权益，而且会造成交易费用上升及市场效率的低下，减弱市场对资源的优化配置功能。

传统监管机制建设落后，老年金融消费者可得性权益不能被保障。近年，由于传统监管机制建设落后以及金融市场的快速发展，金融产品也呈现鱼龙混杂、良莠不齐的现象。老年人由于自身金融知识水平受限，且相关机构对老年人金融知识的普及不及时不到位，处于弱势地位的他们很容易成为诈骗分子的目标对象。例如，在非法集资金融诈骗案件（比如通过所谓的养生讲座、保健品免费领取、免费领鸡蛋、养老公寓等为噱头的活动，骗取老年人信任，然后再以虚高收益为诱饵向老年人推广）中，受害者中60周岁以上的老年人是主要群体，这一比例竟高达70%。根据中国政法大学互联网金融法律研究院发布的《2017年中国金融消费者权益保护研究报告》得出如下结论：在金融消费人群中，有29.46%的消费者曾经出现过权益遭受侵害的情况，有将近50%的消费者不懂得保留、查找以至得到维权的证据，多于60%的老年消费者不知道怎样向维权机构维护自己的权益，甚至不知道什么机构是维权机构，相关情况在老年群体中所占比例更高。可见，大部分老年金融消费者权益受到损害后，由于主客观原因不会通过法律手段维护自己权益，而且出于各种原因不愿求助子女，严重侵害了老年消费者的金融可得性权益。

以信用为核心的老年金融消费市场作用机理

（一）生成逻辑

由于传统市场监管机制存在监管真空或交叉监管、金融市场交易双方信息不对称、老年金融消费者可得性权益无法保证等缺陷，政府、金融市场、社会各界等都迫切需要建立一种能够精准监管、精准发力、避免监管盲区、降低监管成本的新型信用监管机制。基于这样的现状，产生了以信用为核心的老年金融消费市场监管机制。信用监管较之传统监管更加善于运用信用手段进行信息的系统性融合、更加注重信息流的主导以及分类管理、精准执法，是一种能满足市场需求、能适应市场环境、能对市场主体进行有效约束的新型市场监管机制。

（二）内涵、特征

内涵。“以信用为核心的市场监管机制”这一表述源自《国务院关于“先照后证”改革后加强事中事后监管的意见》的政策文件，第一次提出建立基础为共享信息归集、手段是信息公示，核心为信用，最终建构基于法治的社会多元化治理的监管制度，目的是对社会的监督机制进一步进行健全，对于市场参与主体的各项权利（如知情权、公平交易权、信息安全权、受尊重权等）予以切实保障。紧接着《国务院办公厅关于运用大数据加强对市场主体服务和监管的若干意见》中进一步明确确立基于信用为核心的监管机制，从而更好地发挥市场主体作用，做到事前、事中、事后的遥相呼应。之后陆续颁布的相关信用监管文件也进一步充实了信用监管的相关内涵。

基于相关文件的理解，本文提到的“以信用为核心的老年金融消费市场监管机制”是指以信用信息为核心，构建以其为基础的政府、老年金融消费市场、社会各界等多元主体作为参与方，有关部门通过归集、分析、应用老年金融消费市场上供求双方的相关信用信息，做到信息交流、共享，实现对老年金融市场供给方违法违规行为的提前感知、精准预测、有效预警，从而有效保护老年消费者合法权益的一种新型老年金融市场监管方式。

特征。其一，以信用为核心的老年金融消费市场监管是分类对待、精准监管的机制。对于老年金融消费市场信用记录良好的供给方进行“远距离监管”的同时要给予一定的税收优惠等进行激励。相反，对于信用差的供给方则要采取“近距离监管”的严格监管措施，如吊销其营业执照、列入失信名单予以严格限制，切勿将两类主体“一刀切”。其二，以信用为核心的老年金融消费市场监管是约束范围广、监管力度强的机制。相较于单一的传统市场监管惩处方式，信用监管的范围扩展到整个社会，如监管部门与第三方征信机构开展合作、共享信息，对老年金融市场上信用不良的金融供给方将限制其应用淘宝、支付宝、天猫等平台，真正做到“一处失信、处处受限”。其三，以信用为核心的老年金融消费市场监管是“全能政府”向“有限政府”转变的多元监管机制。信用监管改变传统市场监管中政府“大包大揽”、监管成本高、监管效果差的现状，强调建立以信用为核心独一无二的“信用档案”，通过“点名与羞辱”的分类监管方式向老年金融市场上的失信供给方施加“声誉”风险，充分发挥市场以及社会惩戒的威力。

（三）作用机理

金融市场中处于信息劣势方的老年金融消费者，会面临各种各样的市场失灵情况，这给老年金融消费者带来利益损害的同时，势必也会对社会整体利益产生危害，要想维护社会金融体系的长期稳定发展，仅通过交易双方以及传统监管方式是无法完成的。以信用为核心的老年金融监管机制是多元化的监管模式，突出政府这一参与主体在信用监管中的核心地位，辅以第三方机构、行业协会、社会组织等其他主体共同参与。政府主体实施科学监管，制定具体实施细则，并充分保障其他监管主体能够充分行使监督权。其他监管主体对政府制定的监管细则提供建议，且共享信用信息、互相监督，及时披露失信金融机构的行为，并进行失信处罚。通过以信用为核心的多元监管主体的共同发力，使金融产品供求双方之间能够始终保持信息对称，这不仅避免了“事前”的逆向选择，也防止“事后”的道德风险，增强老年消费者的知情权、财产安全权等金融可得性权益。

通过图1可知，以信用为核心的老年金融消费市场作用机理的关键环节包括监管的参与主体、措施方法、直接效果、预期目标，具体如下：

图1 以信用为核心的老年金融消费市场作用机理示意图

参与主体——多元化、多层次。以信用为核心的老年金融消费市场监管机制，参与主体包括政府、金融机构、老年消费者、行业协会、专家组织、志愿者团队、老年人子女等社会各界。在提高老年消费者金融可得性的过程中：一方面，政府出台信用监管的法律法规，对金融机构进行制度约束，给予老年消费者制度方面的保障，管控金融机构对老年费者的金融排斥，提高金融市场服务效率及配置效率；另一方面，行业协会、专家组织、志愿者团队等社会组织对金融机构的失信行为进行监督引导，对老年消费者进行引导教育、知识普及，提高老年金融消费者辨别虚假金融产品的能力，客观认识其所购买金融产品的风险性。此外，政府主体要通过法律法规保障其他参与主体的合法权益，使其能够正常行使监督权力，而其他参与主体要与政府进行信息的共享，同时为政府在信用监管方面出谋划策。

监管措施——全方位、多角度。通过制度约束，金融机构在提供金融产品时应充分考虑老年消费群体的认知能力、风险承受能力等方面的特征，专门生产针对老年消费者的金融产品，且要把控老年金融产品的质量。对于销售中介，在推销产品时，要依据产品属性进行客观描述，避免夸大其词，误导老年消费者，对金融产品存在的风险要予以明确警示，而不含糊其辞，误导陈述；通过制度保障，老年消费者在购买金融产品时，能够依据自身情况，提高对金融产品的辨别能力，且在子女陪同监护下进行精准购买。此外，行业组织负责收集金融机构的信用信息，进行增信承诺，专家团队要深挖金融市场存在的漏洞，提出确实可行的政策建议；志愿者团队要积极引导老年人，定期对老年人进行回访，及时发现问题解决问题。

倘若金融产品供给方和销售中介违背相关规则，政府监督机构要加大惩罚力度，这种惩罚包含的内容不能仅停留在对消费者损失予以补偿的层面，而要着眼于整个社会福利水平的提高，惩罚措施要真正达到以一儆百、有力震慑的效果。这样才能真正保障老年金融消费者的合法权益，激励老年消费者进一步参与金融市场，从而拓展金融市场的广度。

直接效果——交易双方信息对称。作为信息劣势方的老年消费者在金融市场上不仅面临着“柠檬市场”的情形，而且会发生“劣币驱逐良币”现象。此外，由于金融产品供给方以追求自身利益最大化为目的，且金融风险主要由购买者本人承担，故作为弱势一方的老年金融消费者承受着产品供给方给其带来的道德风险。这些不仅使老年金融消费者遭受损失，而且会给整个社会福利水平带来不良影响，最终危害金融体系的稳健发展。通过多元化的信用监管措施，克服传统金融监管带来的弊端，保障老年消费者的知情权、财产安全权等权利，使得交易双方处于公平、平等的交易地位，实现交易双方交易信息的相互对称，这是采取以信用为核心的多元化监管措施后带来的最直接效果。

预期目标——保障老年消费者的金融可得性权益。金融可得性的宗旨在于拓展金融服务的广度和深度，正如基本的生存权、发展权一样，金融权作为基本权利，不仅金融消费市场中相对强势一方可以“享用”，作为主体部分的相对弱势方也完全有权利参与。尤其是随着老龄化的加剧，老年人口数量越来越庞大，这部分老年金融消费群体同样有权利参与到金融消费市场中。保护老年人的金融可得性权利，加强金融资源的优化配置，让老年消费者在金融市场中体会到幸福感、获得感、安全感，这不仅是金融包容的一种体现，而且也是提高金融可得性的意义所在。一方面，从改进金融包容不足方面看，增强对老年金融消费者这一弱势群体的保护，避免对金融消费者的营销排斥和条件排斥，增强金融包容性；另一方面，从抑制金融包容过度方面来看，充分评估老年金融消费者的风险承受能力以及风险偏好，有针对性地设计金融产品和金融服务，实现老年金融市场的资源优化配置。

进一步强化以信用为核心的老年金融消费市场监管机制的对策建议

（一）构建多元参与的老年金融信用监管机制

保障老年金融消费者的合法权益，除了政府这一主体外，离不开家组织、志愿者团队、老年人子女等社会各方的共同努力。政府出台相关法律法规，并对已有法律法规加以完善，实现金融市场信用监管“依法监管、有法可依”，完善的法律法规对金融市场的不法行为能起到震慑作用，这是根本保障；老年人自身在购买金融产品时，要牢记“五大原则”，即有效分散投资、结合自身实际情况进行投资、坚持对产品公告说明和产品供给方及资金流向和签约主体的“四问”原则、咨询专家意见、强化风险意识；专家团队要深挖金融市场存在的漏洞，提出确实可行的政策建议；志愿者团队要积极引导老年人，定期对老年人进行回访，及时发现问题解决问题；老年人子女要抽出时间多陪陪他们，多与老人进行沟通谈心，及时发现问题、解决问题。

通过社会各方的共同努力，构建起政府主导，各方共同参与，符合我国实际情况的多元主体参与的监管框架。推进“双随机、一公开”的监管向纵深发展，避免出现监管真空、监管盲区。政府部门通过发挥自己的主导约束作用，保障老年金融消费者获得财产安全权、知情权、公平交易权、信息安全权、受尊重权等基本权利。其他参与主体通过沟通协商、新闻媒介、举报信箱、舆情反馈、尊重关爱等方式配合政府的监管，进而提高政府决策的科学性、有效性，更好地保障老年消费者的合法权益（如图2所示）。

图2 多元参与的老年金融信用监管机制

（二）构建多元全程动态的老年金融信用监管机制

事前管标准。在保障消费者财产权方面，金融机构要做到审慎监管，建立一套严格的内控措施以及科学的技术监控手段，对机构自身资产和客户的资产要进行严格区分，严禁机构挪用、占用客户资金；在保障消费者知情权方面，面对老年金融消费者，规定金融机构要以通俗易懂的语言，及时、准确、全面地披露能够影响其决策的信息，对于相关信息要进行充分及时的提示，对于相关产品收益，严禁夸大收益、发布虚假信息误导老年投资者，对于出现此类情况的供给方，要严格按照法律处理；在保障老年消费者自主选择权方面，金融机构在法律许可的范围内，要充分尊重老年消费者的意愿，由其自主选择是否购买相关金融产品、接受相关金融服务，严禁金融供给方附加各种不合理条件以误导引诱的方式让老年消费者购买其产品和服务；在保障金融消费者公平交易权方面，规定金融机构禁止设置违反公平交易原则的交易条件，禁止在合同中加重老年金融消费者的消费责任，禁止在合同中限制或排除老年消费者合法权利，禁止限制老年消费者寻求法律救济途径，对于损害老年消费者合法权益的要承担法律责任，并加大法律惩罚；在保障金融消费者依法求偿权方面，规定金融机构要切实履行老年金融消费者投诉处理主体责任，在机构内部建立多层级投诉处理机制，完善投诉处理程序，建立投诉办理情况查询系统，提高老年金融消费者投诉处理质量和效率，接受社会监督；在保障金融消费者受教育权方面，规定金融机构要进一步强化老年金融消费者教育，要积极组织、开展广泛的、持续的日常性老年金融消费者教育性活动，帮助老年金融消费者提高对金融产品和服务的认知能力以及自我保护能力，提高老年金融消费者的金融素养，提高交易双方的诚实守信意识；在保障金融消费者受尊重权方面，严禁金融机构因老年人性别、年龄、种族、民族等对其歧视或者差别对待；规定金融机构采取有效措施加强对第三方合作机构进行管理，明确双方的权利义务，保障老年消费者的信息安全。

事中管检查。一是政府部门要协调各级管理机构依法履行相应的监管职责，并建立各级管理机构之间的联动监管机制。相关部门要对金融交易的供给方进行实地检查、网络核查、定期检查、随机检查、第三方进行评估等方式进行事中监管。二是建立健全自上而下的金融分类分级监管机制，按照金融产品的类别、起投金额、风险度等实行分级分类动态监管。设立信用等级与信用惩罚挂钩的机制，针对轻微的或者初次的失信行为，给予适当的惩罚，给其改过自新的机会，而不是“一棒子打死”，但是对于严重失信行为，要加大惩罚力度，惩罚要有震慑力，对其惩罚要起到警示作用；三是重视强调并突出在监管中第三方协同的重要性，发挥其在市场中发挥的作用。例如，相关金融机构和行业协会进行合作专门对市场信用信息进行收集，此类信用信息组成的信用报告即为信用承诺增信，这样做有利于完善市场主体信用情况，有针对性地进行重点领域的监控。

事后管奖惩。在对金融市场供给方、金融中介等主要参与方进行事后监管的同时，政府也要重视对信用评级中介机构的建设与管理。信用评级中介机构负责对金融产品的供给方设立相应的评分标准、评分内容、赋分比例、评级汇总等方式，实行“红黑两榜”制度，每个季度进行一次汇总，红榜进行加分，黑榜进行减分的相关制度。加大对失信金融机构的惩戒力度，同时对信用度高的金融机构进行实际奖励，比如给予其税收优惠、审批绿色通道等方面的激励措施，让信用好的金融机构更好，有差距的向好的看齐。为老年金融消费者营造良好的金融市场环境（如图3所示）。

（三）构建以大数据、区块链等新技术为支撑的信用监管机制

金融市场的发展瞬息万变，市场主体在信用监管过程中，仅仅依靠传统监管、以点带面的监管方式不可避免会有很多意外事件的发生。大数据的优势就在于可以通过事物的固有属性以及早期发展态势，对事物的发展的轨迹及存在的潜在风险点进行建模，对相关数据不断优化、不断比较，不断提高模型预测的准确性，促进传统监管建立在个案试点以及抽样模型基础上的监管，更加准确地对金融市场进行风险预警。

依托区块链、大数据、云计算等将第三方信用机构、政府等参与的社会信用信息数据进行共享，并据此成立区块链诚信政务监测系统。充分利用区块链在实时数据分析方面强大的监测能力、考核管理能力，实现动态的多元全流程诚信监管，为老年金融消费市场的健康发展保驾护航。其中，大数据在数据整合、数据分析、数据判断、数据预测等方面具有强大的功能，利用大数据相关技术对金融信息在采集方面的完善作用以及其征信系统，联合人民银行征信系统、司法信息查询系统，相互之间实现信息的互联共享，对相关信息的披露机制的进一步完善具有促进作用，为建立多元全程信用监管注入了新的活力（如图4所示）。