信息化税务稽查应用中的问题及建议*

伍冬凤

（国家税务总局税务干部学院长沙校区，湖南 长沙 410116）

大数据背景下各行业都展开了信息化建设，税务稽查作为一种行政执法行为，90年代开始加大信息化建设。2019年税务稽查指挥管理应用系统成功上线，硬件建设已经达到一定水平，使税务稽查离智慧稽查更近一步。但稽查软件建设不足、信息化专业人才缺乏等问题还很突出，需要有针对性措施加强建设，大力推进信息化税务稽查应用的发展。

一、信息化税务稽查应用中存在的问题

（一）信息化税务稽查的应用

信息化税务稽查又被称为数字化税务稽查或者电子稽查，是指依托相应的现代电子信息技术，利用各种信息化工具对涉案企业进行全方位的税收检查，同时实现税收检查工作全方位的数字化管理。在2020年之前，我国信息化税务稽查应用无论是电子检查的实务还是税务系统的管理可以概括为几年一台阶：1994金税工程的增值税专用发票稽核管理系统的出现是信息化税务稽查的开始，2006年出现并使用了电子查账辅助软件，2010年信息化稽查使用了网络爬虫技术，2019年数字化查账系统发展迅速，各种数据采集数据分析软件大大提高了稽查查账效率。2020年前后总局层面开发并使用了双随机系统、稽查指挥管理应用系统、视频指挥系统等；省局层面以江西、安徽、河北等地的税警协作平台，以及湖北的千里眼、深圳的智慧稽查系统为代表，整个系统信息化取得迅速发展，其中2019以来国家税务总局的稽查指挥管理应用系统和“四室一包”的上线使信息化税务稽查呈现良好的发展态势。

（二）信息化税务稽查应用存在的问题

税务系统信息化稽查的主要问题有稽查信息化建设仍然薄弱，现有的信息技术跟不上高科技违法手段的变化，难以及时追踪违法线索，稽查管理流程不够优化、案件数量积压过多，稽查人力资源明显不足，类案处理缺乏标准化等。可以从企业端管理局限及税务端管理局限两个方面分析。

1.企业端管理局限。目前税务系统对企业ERP系统的管理和各种涉税数据的采集、事前事中监控、证据固定等方面均存在各种局限，特别是对企业使用的ERP系统的管理存在很多问题，作为稽查数据源头，企业ERP系统数据生成和传递中存在数据处理和加工的可能，从如下辅助功能使用案例可见一斑。数据采集接口问题：企业ERP在数据生成模块和数据传递过程中存在的数据加工和数据处理过程是无法验证的，如某通用软件的万能数据处理功能的使用具体做法是：真实数据存在的界面会有【系统设置】，在【系统设置】里有【业务处理】，【业务处理】里面正常状态进去的时候下面有一截是空白，但只要【业务处理】下使用调用密码Shift+F2，会调出万能数据处理辅助功能，在此辅助功能下，设计【只有下面人员可以使用比例处理】，在处理比例处设置一定比例，如13%，按【保存】【退出】之后，再打开前面的各种报表，所有的数据会自动按照先前的数据的13%比例重新生成。许多企业ERP系统中存在万能数据处理这个辅助功能，即可以在需要的时候通过设置比例对所有的数据进行打折处理，这样企业的申报数据或者是稽查人员提取的数据无疑是严重失实的。

2.税务端管理局限。税务系统信息化税务稽查的管理方面存在电子取证相关法律法规制度不够完善，稽查部门信息化基础建设仍然滞后、专业型人才缺乏等问题：（1）电子取证相关法律法规不完善。电子证据作为现代电子信息技术的产物，除具备一般证据的客观性和合法性外，还具有隐蔽性、易破坏性、多重性、依赖性、外在形式多样性、高科技性和客观真实性等特点。而税务检查人员在对纳税人涉税案件进行检查电子取证时经常遇到以下三方面的困惑导致不能合法准确取证。首先是取证现场公私物品、财产和存储介质的界定问题：取证现场的磁性存储介质需要确定是公司的非工作人员私人物品才能采集；其次是核算主机不在办公场所或放在私人所属区则无法触及；第三是如果被检查企业拒绝配合没有密码，检查人员使用技术手段破解系统密码进入系统所采集到的证据能否可以成为定案的依据。诸如上述种种，若当事人不配合，则很可能造成很难取证、违法取证、所取得的证据无效等问题。（2）税务稽查部门信息化基础建设仍然滞后。自2020年起，全国稽查均建立了“四室一包”，向智慧稽查迈进了一大步，但这仅仅是在硬件设备上的大幅提升，需要稽查业务骨干人工操作、判断、识别违法问题，离智慧稽查还有相当大的差距。稽查方法相对落后，各类查账软件等也仅是事后查找涉税问题的工具，缺乏事前事中的涉税违法监控技术。由于各种现代科技的出现，企业作案手法手段不断更新，会充分利用各种科学技术，规避政府监管空白及漏洞，升级犯罪手段，使犯罪行为更加职业化，更隐蔽，难以追踪。数据共享难数据是信息化建设的基础，单一的税务部门数据不能全面掌握企业的经营等相关信息，需要各部门的各类数据及时开放共享。相比其他许多国家，我国在涉及企业经营的政府各部门、市场管理部门因为各部门信息化程度也是高低不一深浅不同，无法实现统一口径取数及数据相互传递，还是各部门自成一体，缺失共享制度，并未达成充分的数据共享。（3）复合型专业人才短缺。信息化建设的第一资源是人才，信息化要求稽查人员不但要具备丰富的财务、法律、税务、税务稽查等知识和技能，还必须要具备良好的信息化管理与应用技术，当前由于年龄结构老化、信息化稽查专业人才难留等原因导致既精通税收专业又懂信息化技术的复合型人才凤毛麟角。

二、推进信息化税务稽查应用的建议

稽查信息化平台搭建的目的在于应用。一是提升稽查数据采集能力。建议由总局牵头，组织全国技术力量或与软件公司合作开发的方式，开发出智能程度较高的数据采集工具软件，实现对复杂信息化企业的数据的提取和采集。二是提升稽查数据分析应用能力。在开发具有丰富的财务软件接口或业务系统接口的数据分析电子工具的基础上稳步提升稽查数据分析和应用能力，以提升稽查人员工作效率，提高稽查案件查办质量。

（一）完善税务稽查电子取证相关法律法规制度

目前对于电子取证可以制定信息化税务稽查调查取证管理办法，建立一套完善的信息化税务稽查电子取证相关法律法规制度，进一步规范新形势下各类涉税电子数据的采集、获取途径，数据应用等，确保税务机关能取得需要的各类涉税数据。如通过修订《中华人民共和国税收征收管理法》或者建立专门的《税务稽查电子取证细则》，构建电子证据立法体系；注重程序方面的设计，确定一个专门机构，认定电子取证软硬件设备的配置、电子数据的真实性、工作人员的技术资质等方面的合法性；出台规范性文件，对电子取证究竟需要履行什么样的程序，对被查单位进行电子取证时应出具什么样的税务稽查文书，是否应通过领导书面审批等具体操作细则等进行明确规定。税务机关还应对数据采集系统提出稽查方面的需求，使取证工具取证流程向智能化、专业化和自动化方向发展，应用先进的电子取证设备为电子取证提供保障，着重考虑审查验证各项电子取证业务处理的合法性、合理性、正确性、可追溯性。

（二）实行企业ERP专项管理

企业端数据的问题直接影响信息化稽查中信息的源头，决定了能否有效采集到数据，并且采集到的数据是否是真实完整的数据。信息化税务稽查在企业端的问题主要还是数据采集权限不足，很难接触到企业ERP除财务系统之外的数据；另一方面对企业ERP数据生成数据传递原理没有掌握，没能采集到非集团总部的数据。针对企业端数据难以监管的问题，可以制定针对企业ERP的税务稽查专项办法和规定，规范各类涉税数据的采集、获取途径，数据应用等。

1.制定ERP企业的专项管理办法。监管部门如财政和税务部门要严格按照《企业会计信息化工作规范》财会〔2013〕20号要求，首先从源头把关，审核限定企业脱离手工做账可以上线应用的各类软件种类、功能，制定和完善更具强制性的具有法律效力的规定，并配合采取必要的行政措施对已有的不符合规范的企业各类软件限制其使用，并进行定期检查，对于使用了不符合规定的软件，或者对于软件实行了二次改造的企业要进行相应的处罚。另一方面需要严格落实财务软件备案制度，按照《国家税务总局关于规范纳税人填报涉税文书有关问题的通知》（国税发〔2010〕106号）的要求，纳税人在领取税务登记证件后，将其财务、会计制度或者财务、会计处理办法报主管税务机关备案。纳税人使用计算机记账的，在使用前将会计电算化系统的会计核算软件、使用说明书及有关资料报送主管税务机关备案。主管部门特别是税务稽查部门可以事先了解并掌握企业ERP系统的数据生成和数据传递，从而可以实现全面管理和取证。

2.强制企业ERP系统使用规范化。管理部门制定企业ERP系统规范化要求的各项政策和措施，对其变更财务软件功能、增加财务软件系统模块等情况必须到相关财政部门、税收征管部门予以变更登记，对不遵照执行的企业出台相应的处罚办法。

3.加强企业ERP原理学习，全面掌握企业ERP系统特点。集中处理账务的企业，借口ERP数据上传和资料统一归档，变相逃避分支机构所在地税务机关监管，致使其分支机构所在地税务机关在管理和检查过程中，完全看不到原始数据或资料。由于原始凭证和电子数据是相分离的状态，企业对电子数据的存储和相关原始资料的隐藏问题经常会使稽查无法采集得到数据，比如需要采集数据的对象往往是集团企业的分公司、子公司或者项目部等，企业借口ERP企业需要合并报表，企业的分支机构在进行财务核算时，将数据上传到总机构，由总机构进行统一管理，所以电子账和原始凭证全部都上传和快递给总部了，企业没有任何账簿资料可以提供，这样使很多检查人员吃过闭门羹。事实上根据ERP数据传递原理，系统中上传和下载是同样的权限和内容的，也就是说，如果需要采集的资料在企业相应端口上传的，那么在同一端口是可以全部下载，另外按要求专递给集团总部的原始凭证等纸质资料，按企业的管理制度，所有的凭据资料也都应留有备查档案。所以，检查人员在ERP企业的非集团总部也是能获取该分部的所有电子数据资料和原始凭证资料的。《企业会计信息化工作规范》（财会〔2013〕20号）第三十四条明确规定：分公司、子公司数量多、分布广的大型企业、企业集团应当探索利用信息技术促进会计工作的集中，逐步建立财务共享服务中心；实行会计工作集中的企业以及企业分支机构，应当为外部会计监督机构及时查询和调阅异地储存的会计资料提供必要条件。

4.加强对企业ERP系统初始化的重要性认识。稽查中应把重心前移，对ERP系统的基础参数设置环节严格控管。因为企业ERP系统中初始参数设置会从始至终沿用，对后续自动生成的各环节的数据都有决定性的影响，比如一个个人所得税取数比例的设置就会决定系统自动生成的税额，从而形成错误的报表。

（三）加速“一体两翼”系统建设

稽查信息化平台的搭建对于稽查信息化建设成功与否将会发挥着重要作用，信息化技术和手段的应用要与完备的法律法规、规范的稽查制度共同筑牢稽查信息化建设的制度基础。一是明确第三方主体向税务机关提供信息的责任；二是制定统一规范的信息化检查工作流程；三是建立健全稽查工作制度体系；四是设立专门的稽查数据管理分析机构。稽查信息化平台的搭建应满足以下要求：首先建立以第三方信息为特征的信息获取平台。稽查信息化平台的搭建要实现数据的采集，要能够最大量地获取纳税人的涉税信息、税收征管数据和第三方信息，实现税收风险管理下的定向稽查，提高稽查的针对性和威慑力。然后进一步完善稽查相关业务管理体系，稽查信息化平台要实现优化和完善金税三期稽查模块业务需求和功能，要满足稽查案件管理、管查互动、稽查绩效考核等功能需要。目前“金税三期税收管理系统”在数据采集和归集、分析指标及数据应用等方面还存在归集难、完整性、单一性、数据应用水平较低等方面的问题，无论是已经使用的稽查指挥管理应用系统还是正在开发建设的执法工作平台，都需要尽快健全和完善，具体思路有以下三个方面。

1.建立统一联网的数据库平台。参照《全国税务稽查工作规范（1.2）》相关准则推进税务稽查的集成信息化，通过优化税务稽查功能模块使税务稽查从选案到查账、审理到执行全过程管理；另一方面，依托并导入大数据分析技术实现对税务稽查后续案件的管控、监督和分析等各方面的集成管理。

2.建立全国税务稽查数据库。税务稽查的案件多种多样，但并不是无规律可循，集成管理可以对全国范围内的同种类型案件、同行业常见案件进行归集整理，建立一体化税务稽查数据库，形成税务稽查案例库，全国范围内共享资源，为税务系统提供参考，节约成本，提升工作效率。

3.建设涉税信息共享平台，建立常态化、制度化税费数据共享机制。首先，税务系统内部实现数据互通，要打通税收征管、纳税服务、风险管理、发票管理、税务稽查等部门的数据界线，通过“数据池”的“一户式”归集，实现税务系统内部各部门间数据互通，加强数据综合分析利用。其次，要建立全社会的涉税信息共享平台，将政府各部门的涉税信息进行共享，税务部门也要将纳税人的税收违法等数据共享给其他部门，形成政府主导的综合治税大格局，并加强纳税人数据的共享共用，营造诚信纳税的良好氛围。

（四）打造复合型的稽查队伍，切实提高稽查人员素质

解决人才缺乏、人才难进、人才难留是信息化税务稽查发展的第一要务，要从现有人才的管理和后备人才的培养两方面加强人才队伍建设。在电子稽查团队建设上，应打破部门、科室之间的界限，建立电子查账案件交流分享、更新反馈机制。例如，可根据案件办理和人才培养的需要抽调人员组成专案组，在办案过程中通过业务交叉学习，使检查人员积累工作经验，提升专业业务能力。通过建立跨层级、跨部门的专家团队，优秀骨干采用长期工作，挂职交流、短期培训等方面传播知识和经验，共享优秀资源，以“专业化+区域”模式成立团队应对信息化稽查面临的各种困惑；也可以税企合作，通过专家咨询、人才联训、项目共建等方式拓宽成长渠道。另外，各类培训机构可以开设专门的信息化稽查业务递进式培训班，比如电子取证专业培训班等加强对现有税务稽查工作人员的在职教育培训，使其更好掌握新颁布的政策法规，不断更新优化其知识结构，提升综合素质。