襄阳市企业破产处置府院联动机制的探索与完善

汤正旗

(湖北文理学院 政法学院，湖北 襄阳 441053)

2007年5月1日实施的《企业破产法》，并没有关于企业破产处置府院联动机制的规定。企业破产处置府院联动机制是我国企业破产处置工作实践中创新出来的中国特色破产制度，是指在地方党委统一领导下，属地政府和法院统筹联动，法院与政府各职能部门共同建立破产处置工作协调机制，遵循破产审判工作市场化、法治化方向，规范法院和政府以及各职能部门各自的职责，协同、及时、高效地处置企业破产的制度。2016年以来，浙江、江苏等经济发达地区的政府及法院纷纷出台企业破产处置府院联动机制规范性文件，从省级层面直至县(市)已经逐渐全面铺开。实践中，我国部分地方政府和各级法院在企业破产处置工作中借助府院联动机制，对于提高企业破产审判质效、保障破产程序顺利进行作了有益探索，取得了不少成功的经验。我国《企业破产法》实施以来，企业破产处置府院联动机制的建设可以分为1.0版个案协调、2.0版构建府院联动机制、3.0版成立破产事务管理机构三个阶段。宏观上，我国各地府院联动机制的建设呈现不平衡性与阶段性。目前我国绝大部分地区处在2.0版府院联动机制建立或不断深化的阶段，深圳市、温州市和海南省处在3.0版破产事务管理机构筹备或成立之中，新疆、西藏等欠发达地区还处在以1.0版个案协调为主向2.0版府院联动机制构建过渡的阶段。经调查评估，襄阳市企业破产处置府院联动机制的建设处在2.0版府院联动机制建立、逐步深入的阶段，与浙江、江苏、广东等地区相比还存在很大差距，也与襄阳市企业破产处置工作的实际需求不相适应。

一、襄阳市企业破产处置府院联动机制主要依托个案协调，特定案件对清算组模式仍有较大依赖

2007年至2015年，企业破产法实施并没有实现立法预期。2008年至2015年，全国法院新收各类破产案件共计19551件[1]，平均每年仅受理破产案件2793件。承继“政策性破产”的历史惯力，这时期行政力量依然主导企业破产案件尤其是国有企业破产案件的审理。具有一定社会影响的企业爆发危机后，属地党委政府一般会向危机企业派驻临时工作组，应急展开维稳工作。为了试图消解企业各利害关系人之间尖锐复杂的社会矛盾，针对企业经营类型，临时工作组牵头政府各有关部门负责人成立清算组，推进危机企业进入破产程序。进入破产程序后，清算组一般转化为破产管理人。2006年以前，在全国各地法院选任破产管理人上，政府机构主导的清算组成为破产审理实践中的主要模式[2]。2007年至2013年，山东省德州市基层法院共受理破产案件35件，其中21件由清算组作管理人，比例达60%。多数法院还是延续传统的工作习惯让清算组作管理人，认为清算组协调能力强、收费低、好管理、责任心强、积极性高[3]。2017年以前，为了安置职工，襄阳市国有企业破产依然延续政策性破产进行关闭处置。但是，宜城法院、襄阳中院(1)本文将“宜城市人民法院”简称“宜城法院”，表述基层法院均采用类似简称；“襄阳市中级人民法院”简称“襄阳中院”，表述地市中级人民法院，均采用类似简称；依次类推，表述高级人民法院、最高人民法院均采用简称。相继试水《企业破产法》审理民营企业破产案件，其中影响最大的当属2014年12月25日襄阳中院裁定受理湖北华盟建设投资有限公司重整一案。

2012年湖北华盟建设投资有限公司(以下简称华盟公司)开发位于樊城区三元路X片区近97亩土地，项目名称为“中央公园”。2013年12月中旬，中央公园资金链断裂，工程已全部停工，大量的购房者集体上访，襄阳市政府快速成立临时工作组进驻华盟公司，应急展开维稳工作。2014年5月12日华盟公司法定代表人王建敏因涉嫌骗取贷款罪被襄阳市公安局刑事拘留，同年6月19日被逮捕。2016年11月3日，樊城法院〔2016〕鄂0606刑初21号刑事判决王建敏犯非法吸收公众存款罪、集资诈骗罪、骗取贷款罪，判处有期徒刑二十年。2014年8月，债权人向襄阳中院申请华盟公司破产。襄阳中院受理以后，指定以襄阳市住建局为主体成立华盟公司清算组。襄阳中院于2014年12月25日作出民事裁定，受理申请人的破产重整，并指定市政府清算组作为公司管理人。2015年7月15日，批准华盟公司重整计划。但是，由债权人主导重整计划的执行不能落地，烂尾楼盘未能复工续建。2018年3月，在襄阳市政府主导下，襄阳市中院重新指定原住建局作为管理人，管理人与原华盟公司股东签订托管协议，全面接管该公司。2019年4月，湖北省国资委下属的湖北宏泰资产经营公司控股的武汉宏泰慢城企业管理中心(新出资人)，与湖北华盟公司股东会(公司全体普通债权人的代表)签订了《湖北华盟建设投资有限公司股权转让及债务代偿协议》，宏泰集团成功重整华盟公司。2019年9月30日，襄阳中院裁定批准《湖北华盟公司重整计划修正案》，自此中央公园项目续建工作走上正常轨道。

中央公园项目是襄阳市第一个崩盘的大型房地产项目。该项目经过二次重整，在府院联动下，引入战略投资人得以重生，并催生了襄阳中院专业破产审判合议庭的成立。华盟公司重整案是襄阳市企业破产处置府院联动机制1.0版成功实施的典型案例。所谓企业破产处置府院联动机制1.0版是指针对特定企业破产案件，属地政府和法院联合成立临时工作组，以协调会形式一案一议、一事一议，解决企业破产遇到的具体问题。基于综合协调工作需要、维稳压力较重等因素，某个政府部门牵头成立的清算组被法院指定为管理人，直接主导企业破产处置工作。实践中，行政力量往往提前介入特定的企业破产案件。这些企业一般是劳动力密集型工业企业和资金体量大或规模以上企业(如房地产企业)，一旦爆发财务危机，就有可能引发职工、债权人、业主等群体性信访事件。如果政府采取消极放任态度，最终可能会引发更大的社会危机，影响社会稳定。这些企业的特点是：企业具有破产原因，企业或企业控股股东、实际控制人或高管构成非法集资犯罪嫌疑的“双构成”情形[4]。企业遭遇资金链、担保链断裂引发的“两链”风险，诱发行业性、区域性金融风险等等。为维护地方社会稳定和经济发展，属地党委政府会迅速成立临时工作组进驻企业，应急展开维稳工作，化解利害关系人之间尖锐的社会矛盾，并由临时工作组牵头政府各部门工作人员成立清算组，推进危机企业进入破产程序。迄今为止，除东南沿海地区外，其他地区规模以上国有企业和社会影响范围广的民营企业进入破产程序，绝大多数采用府院联动机制1.0版的个案协调模式。以多数法院指定清算组作为管理人为例，如安徽淮北市化解房企破产和解案的“淮北模式”，就是由市委、市纪委统一指挥，市政府配合，市中院主导司法程序，法院指定了财政、信访、国土、城建、房管、工商、金融办、经信委、律师事务所、审计事务所等10多家单位的主要负责人组成管理人组织，接手房地产企业在破产期间的所有事务，建立房企破产和解体系，成功化解了房企破产的痛点、堵点，受到了最高院周强院长的高度肯定，并写进了2020年的《最高人民法院工作报告》[5]。2019年11月13日，云南昆明中院发布的《昆明市中级人民法院关于规范全市法院房地产企业破产案件审理相关问题的指引(试行)》明确规定，房地产企业破产的，法院应当建议地方政府从监管层面成立破产企业清算组进行前期清理，法院应当就管理人选任问题与地方政府协商。

据不完全统计，截至2021年底，襄阳中院受理民营企业破产案件44件，其中14件由清算组担任管理人，占比近32%。2017年至2021年底，襄州法院共受理企业破产案件11件，清算组担任管理人的共3件，占比约27%。襄州法院受理企业破产案件前至少一年，襄州区政府就成立工作专班介入企业解困工作。例如襄州法院于2017年9月6日受理万宝粮油有限公司破产案件，而2015年9月16日襄州区委常委会就成立了常务副区长为组长，公安分局局长、法院院长为副组长，由金融办、信访办、公安、财政、粮食等部门组成的破产重整工作领导小组，统筹协调万宝粮油有限公司破产重整工作。涉及襄阳市“襄阳天下”和“襄阳新天地”大型房地产项目的破产案件，均由襄阳市樊城区政府组织成立的清算组担任管理人。府院联动机制1.0版个案协调由清算组担任管理人的模式，仍然一定程度上主导襄阳市企业破产处置工作。

属地政府介入企业破产案件是企业破产处置工作实践的客观需求。企业破产是一项复杂的系统性工程，除需人民法院依法审理之外，还要政府部门发挥主体作用。就个案而言，需要政府统筹、调动各种社会资源，解决破产审判衍生的职工安置、维稳管控、税收优惠、信用修复、专项资金援助、企业注销等痛点堵点问题。法院作为审判机构，社会中介机构担任破产管理人在面对上述问题时，以现有资源无法解决上述问题。而政府恰恰可以利用其协调能力和资源配置能力，介入破产案件，能够高效处置企业破产所衍生的一系列社会问题。但是，这种个案协调方式，属于过渡性措施，依赖于人与人之间以及以人为代表的机构之间的协调，能否协调解决问题很大程度上取决于人的态度。“一案一策”，因案施策，主要依靠“一把手”的重视程度。有可能出现人一走茶就凉、换人就换政策的现象，具有较大的不确定性风险[6]。属地政府和法院成立了工作领导小组，属于临时性机构，地方政府主动介入破产企业，也属于应激式反应。协调事项不够连贯到位，缺乏长期性[7]。据了解，襄阳市少数破产案件受理前，属地党委政府工作力度大，集中人力物力协调推进危困企业进入破产程序，法院受理案件后政府换届，“新官不理旧事”“人走茶凉”，政府工作领导小组对破产程序进程不再参与或关注，成了“空架子”。对此，案件承办法官和管理人既有意见又很无奈。因此，襄阳市建立府院联动处置企业破产的常态化机制刻不容缓，也是襄阳市破产业界普遍的呼声。

二、襄阳市企业破产处置府院联动机制正式建立，但府院联动机制的建设现处于初创阶段

制度经济学代表人物之一、美国著名经济学家舒尔茨曾指出，任何制度都是对实际生活中已经存在需求的响应[8]。2018年8月，华盟公司艰难重整催生了襄阳中院民四庭破产审判合议庭的成立。同样，中房集团襄阳房地产开发股份有限公司(以下简称中房集团襄阳公司)重整一案催生了襄阳市府院联动机制的建立。

自2014年起，中房集团襄阳公司因涉及大量民间融资等原因，不能清偿到期债务。2017年8月28日，襄阳中院裁定受理中房集团襄阳公司破产重整，同时指定襄阳市国有企业改革领导小组成立的中房集团襄阳公司清算组担任管理人。2019年1月4日，襄阳中院依法批准《中房集团襄阳房地产开发股份有限公司重整计划》，中房集团襄阳公司正式进入重整计划的执行阶段。在重整计划执行过程中，涉及尚未完成与业主交房、办证、项目验收的工程款、水电气、维修及业主退款等共益债务及工程优先权偿付产生的税收债权清偿及新增税金、滞纳金缴纳等问题，纷繁复杂，不予有效解决，就会阻滞重整计划的执行。襄阳中院破产审判合议庭认为，这些问题的解决，需要市政府及其多个职能部门协同参与，有必要建立府院联动机制研究解决。以此案为契机，襄阳中院认为构建襄阳市破产处置府院联动规范化、常态化机制的时机已经成熟。在襄阳中院积极推动下，2020年8月17日，襄阳市人民政府办公室印发《关于建立襄阳市企业破产处置府院联动机制的通知》(襄政办函〔2020〕52号；以下简称襄阳市《通知》)，襄阳市人民政府决定建立襄阳市企业破产处置府院联动机制。2020年11月3日，襄阳市企业破产处置府院联动机制第一次会议在襄阳中院召开。会议由襄阳市政府党组成员、副市长刘恒友主持，市中院党组书记、院长邹磊出席，市企业破产处置府院联动机制成员单位分管负责人、中房集团襄阳公司破产管理人代表等参会。会议讨论了企业破产处置府院联动机制如何真正发挥作用，审议解决了中房集团襄阳公司涉税事项，标志着襄阳市企业破产处置府院联动机制全面开启[9]。经向襄阳中院破产审判合议庭了解，截至2021年底，老河口市、襄州区、宜城市、襄城区、樊城区、南漳县、保康县政府出台了建立企业破产处置府院联动机制的文件，但是笔者只收集到了老河口市、襄州区政府的文件，其他县(市、区)可能未公开或者直接转发了襄阳市政府的文件。襄州区、樊城区、保康县、南漳县已建立了破产专项基金，暂无各县(市、区)政府与法院召开启动府院联动机制会议的消息。目前，湖北省13个市州中已经建立企业破产处置府院联动机制，并最早发布关于破产处置府院联动机制的专门规范性文件的，应该是襄阳市。经网络信息检索，除襄阳市政府外，仅有宜昌市政府于2020年9月27日公开发布的《宜昌市企业破产处置工作府院联动机制的通知》(宜府办发〔2020〕50号)，目前还未检索到武汉市及其他市州发布的专门规范性文件。近年来，襄阳中院新收案件和结案数量均居于湖北省各市州中院前列，这与襄阳中院通过府院联动机制，与政府各职能部门形成合力推进破产审判工作有着重要关系。2021年3月30日，湖北卫视播出专题“府院联动 让破产重组更有温度！”报道襄阳中院“通过成立专业破产审判团队，打通政府法院联动机制”，提升办理破产案件质效，助力优化营商环境，实现了破产审判法律效果和社会效果的有机统一。2022年2月21日，湖北省高院发布5个湖北法院发挥破产审判职能优化营商环境典型，襄阳中院的“深度激活府院联动机制 有力维护社会稳定大局——湖北华盟建设投资有限公司重整案”位列第二入选。中央政法委机关报《法治日报》在报道华盟公司破产重整案件审理中，高度肯定了“襄阳中院充分发挥‘府院联动’机制作用”[10]的举措。对此，湖北省高院和破产法理论界给予了高度评价。但是，襄阳市建设规范化、机制化、常态化的府院联动机制，还处于初创阶段，与东南沿海经济发达地市之间，存在很大的差距，主要表现在府院联动机制还未能完全有效落地。

(一)破产审判“1+N”协调联动机制还未建立

虽然襄阳市人民政府出台了襄阳市《通知》，但只明确了政策框架，仍缺乏具体的实施细则，尚未与各成员单位实现实质联动。企业破产处置中遭遇到的难点、痛点、堵点，需要法院协调党委政府各职能部门着力解决这些具体问题，才能有效推进破产审判程序。尽管襄阳市《通知》规定了府院联动机制22个成员单位的工作职责，但对于工作职责的规定缺乏操作性，实务操作中只有对接没有衔接，协而不调问题较为突出，事实上并未完全解决实际问题。例如襄阳市《通知》规定襄阳市档案馆负责“支持管理人将破产案件材料寄存于档案馆”，但襄阳市档案馆明确表示目前不具备条件解决。破产涉税问题、处置不动产办理登记事项、重整企业信用修复等问题更是难以解决，法院协调办理的难度大，管理人也无能为力。所谓“府院联动”，实际上是法院与政府相关职能部门互联互通，协调解决破产个案中的具体问题。因此，落实襄阳市《通知》精神，有效发挥破产处置府院联动机制的作用，需要法院与政府各职能部门联合出台具体的、操作性强的细化规定，建立破产审判“1+N”协调联动机制。

(二)党委政府对破产行政事务统筹不够

由于湖北省缺乏省级层面机制设计和制度支持，襄阳市各级党委政府对破产行政事务统筹力度还不够。破产程序中的行政事务涉及政府多个部门，有些部门还是国务院直属机构或单位，缺乏专门的破产事务管理机构负责统筹协调。而且，有的事项突破了现有部门职责，政府的支持配合因案件和部门存在差异，有些事项在法律和政策适用上存在分歧。目前，政府成立破产事务管理机构还有待时日，但襄阳市《通知》将府院联动机制办公室设在市法院，由市法院承担综合协调工作，此举值得商榷。由于法院审判工作的被动性、中立性，让法院来沟通协调政府相关部门，上通下达，左右通气，显然力不从心，难以有效解决破产处置中的难点、痛点、堵点，府院联动机制的实效难以真正发挥。

(三)部分县市(区)府院联动机制流于形式，府院联动联而不动

部分县市(区)府院联动机制流于形式，在少数破产案件主要是房地产企业破产案件审理中存在临时性的“府院联动”之外，府院联动机制的运行现状基本上是“联而不动”。虽然，襄阳市绝大多数县市(区)出台了破产处置府院联动机制政策性文件，但是，这些文件大都“沿袭”襄阳市《通知》，府院联动机制还只是停留在一份具体的通知上，属于“应景之作”，仍然处于在个案审理中，法院或管理人“推一下就动一下，不推就不动”的局面。

(四)少数破产案件审理中存在行政的不当干预

尽管政府“缺位”现象是襄阳市破产案件审理的“梗阻”，但是，极少数破产案件审理中也存在政府“越位”“错位”现象。个别案件中，极个别政府部门以优化营商环境、维稳等名义，存在“个别政府部门或法院违背市场化法治化原则，对破产案件不当干预，使得有重整价值的企业得不到支持，对本该清算的企业做无意义的抢救，浪费了社会资源和司法资源。”[11]

(五)推动和保障管理人依法履行职责的措施没有到位

“管理人是在破产程序中依法接管破产企业财产、管理破产事务的专门机构。”[12]府院联动机制的工作任务是“统筹协调解决企业破产处置工作中的职工安置、民生保障、社会稳定、财产接管、税收申报、资产处置、金融协调、信用修复、打击逃废债、变更注销、中介管理、费用保障等问题”[13]，管理人是解决这些问题的承办人和具体事务的执行人，这些问题又是管理人履职中遇到的难点堵点问题，直接影响破产程序的推进，而法院、管理人自身无能力解决全部问题，需要属地党委政府统筹相关行政部门、金融机构支持和配合才有可能有效解决。

襄阳市《通知》在企业破产处置府院联动机制的设计中相对忽略了管理人的地位和作用。在襄阳市，社会中介机构作为管理人承接企业破产案件也就近五年的光景，除管理人队伍自身要加强建设外，社会各界对管理人法律地位了解不够，政府相关部门、金融机构甚至包括某些基层法院对管理人的地位和作用缺乏必要认识与重视。管理人在履职中特别是在办理房地产企业破产案件中，需要对接税务、社保、公积金、房地产管理、金融机构等单位，管理人提出的协调请求办理相关业务，很难得到有效解决，甚至不予接待。例如在查询涉及破产企业的不动产、动产、工商档案、户籍信息、人事和社会保障、税务、银行账户等方面，实践中往往存在诸多阻力。有时候管理人请案件承办法官出面协调，也会受到“冷遇”，管理人只得“各显神通”“找关系”“想法子”。管理人法律地位和调查权利不受尊重，大大降低了破产案件的审理效率[14]。

总之，正如湖北省高院民二庭庭长张竞在2022年3月到襄阳中院开展拉练检查活动中指出：“襄阳法院破产‘府院联动’机制虽然建得早，但实际发挥作用不特别明显。”[15]襄阳府院联动机制还缺乏实质效果，究其主要原因，一方面是襄阳市《通知》关于“府院联动机制”的规定多数还停留在纸面上，有些市、县(区)政府虽然出台了建立企业破产处置府院联动机制的通知，也是“只听雷声未见雨”，并未有效落实襄阳市《通知》的精神。另一方面，襄阳中院未能根据襄阳市《通知》的规定与市税务局、市市场监管局、市人社局、市住建局、市自然资源和规划局、市地方金融工作局、人行襄阳市中心支行、襄阳银保监分局等成员单位分别出台涉及破产企业税收、职工安置、变更注销、资产处置、金融协调、信用修复、打击逃废债等问题的解决方案或操作细则。事实上，“府院联动机制”各成员单位合作层次较低，还停留在具体案件处理，一案一协商、一案一沟通，实践中发挥作用并不特别明显，这也是全国各地法院企业破产审判存在的普遍问题。即使是企业破产审判走在全国前列的浙江、江苏等地区的府院联动也“不同程度地存在类似问题[16]。

三、补短板，对标先进，健全府院联动机制

《企业破产法》实施以来浙江法院推动破产审判工作的长期实践表明，破产法配套法律制度的修改完善比企业破产法的修改完善更加迫切、重要，至少同样迫切和重要。浙江法院破产审判工作走在全国前列，尤其在破产处置府院联动机制方面，形成了“温州模式”“浙江经验”。2016年11月4日，浙江省促进企业兼并重组工作部门联席会议办公室、浙江省高级人民法院、浙江省经济和信息化委员会联合出台《关于成立省级“僵尸企业”处置府院联动机制的通知》(浙并购办〔2016〕8号)，同年11月21日，浙江省促进企业兼并重组工作部门联席会议办公室制定了《推进企业破产审判重点工作及任务分工方案》(浙并购办〔2016〕9号)，率先在全国建立了实质运作的企业破产审判省级府院联动机制。此后，浙江高院继续推动深化省级层面府院联动机制建设。2020年2月25日浙江省政府办公厅发布《关于调整和成立部分省政府议事协调机构的通知》(浙政办发〔2020〕5号)，成立“破产审判便利化”府院联动省级联席会议。针对破产审判实践中较为突出的税务、工商登记、不动产管理、信用修复等问题，在前期工作基础上进一步调研形成《“破产审判便利化”省级府院联席会议纪要(一)》。随之而来，浙江省法院破产案件的受理及审结数量连续位居全国前列。浙江省法院2017年至2021年受理破产案件数量分别1626、2024、2372、3428、3693件，审结数量分别为722、1483、1704、2828、3282件[17]。而2017年1月—2020年10月，湖北省法院仅受理破产和强制清算案件683件，审结220件[18]，2021年审结破产案件168件[19]。可见，无论是受理破产案件数量还是审结案件数量，湖北省法院与浙江省法院存在着相当大的差距。

温州市是我国最早建立破产审判府院联动机制的地区。2014年7月，温州中院推动政府成立了由市长担任组长，常务副市长和法院院长任副组长，相关职能部门负责人组成的企业破产处置工作领导小组，并出台《企业破产处置工作联席会议纪要》，率先建立了破产审判府院联席会议制度。此后，温州市政府出台了一系列解决破产企业涉税、变更不动产权属、重整后信用修复、工商注销、破产案件档案管理、打击逃废债、预重整、简易程序等问题的《企业破产处置工作联席会议纪要》，尤其是2020年4月24日，温州市人民政府办公厅发布《关于印发在个人债务集中清理工作中探索建立公职管理人制度的府院联动会议纪要的通知》，温州市在全国率先建立公职管理人制度[20]，形成了以“府院联动”主导破产审判的“温州模式”。“温州模式”的精髓就在于府院联动机制的常态化、专题化与规范化，真正做到了持续深入推进，逐项专题研究，部门配合规范。2018年至2020年，温州市法院受理破产案件2006件，审结1611件。2020年受理破产案件728件，审结585件[21]。而襄阳市法院2020年仅受理破产案件93件，审结72件[22]。

2020年温州市与襄阳市均参加中国营商环境评价，在参评的44个地级市中，温州市排名13位，襄阳市排名26位；“办理破产”评价标杆20个城市中，温州市排名第8位，武汉市排名第14位，襄阳市未列其中。(2)根据国家发展改革委2020年中国营商环境评价报告作出的统计。

在府院联动机制建设和破产案件受理及审结数量方面，湖北省、襄阳市显然不能同浙江省、温州市相比。对标温州市等府院联动机制建设先进地区，襄阳市应当从以下两个方面健全府院联动机制。

(一)建立完善的府院联动机制之分机制

比较江浙沿海地区出台的关于破产处置府院联动机制的规范性文件，襄阳市《通知》应当增加建立企业风险监测预警机制、企业分类处置机制、信息动态共享机制、对企业破产中违法行为的惩处机制、支持管理人履行职务机制和监督机制等内容，完善破产处置府院联动机制的建设。

1.建立分类风险监测预警机制对全市工业、商贸、金融机构、房地产企业构建分类风险监测预警机制，定期监测了解企业经营状况、财务状况、对外投资等情况。根据相关部门职能，督促相关属地政府，及时收集企业税收、水电、银行贷款、欠薪、涉诉、对外担保、集资、资产流失、信访案件、民生问题等信息，分类创建危困企业动态名册，及时确定风险等级，准确发布预警信息，主动防御系统风险。精准识别企业风险，因企施策，提出破产清算或重整、和解等政策帮扶措施，确保企业有效拯救和有序退出(牵头部门：市经信委、市商务局、市金融办、市住建局)。

2.建立数据共享机制建立破产企业动态资源信息库。通过与联动机制各成员单位的信息系统进行数据共享，统筹推进破产处置府院联动机制信息化建设(责任单位：市法院、市大数据管理局)。

3.建立支持管理人履行职务机制府院联动机制的工作目标应当是围绕切实保障管理人履行职责和破产企业职工基本民生权益，落实税收支持政策，支持帮扶危困企业，建立健全重整、和解企业信用修复体系，维护社会秩序稳定等问题，对相应责任单位的具体职能进行详细分工，针对不同分工设立牵头单位，各成员单位密切配合、联动对接、协调共商，为管理人依法办理企业破产事务提供良好执业环境。支持管理人履行职务机制应当包括以下内容。

(1)推动和保障管理人依法履职。管理人接管破产企业后，凭人民法院受理破产案件裁定书及指定管理人决定书，依法行使管理人职权。各成员单位要为管理人查询、接管、管理和处分债务人财产、开立撤销账户、调查取证、解除财产保全措施等依法履职行为提供条件。管理人履职涉及相关部门权限的，依法接受相关部门管理和监督(责任单位：各成员单位)。有关政府部门和单位要为管理人查询控制和接管处分债务人财产、开立撤销账户、调查取证、解除财产保全措施等依法履职行为提供条件。

(2)持续加强管理人队伍建设，提升履职能力和业务水平。一是规范管理人指定工作。对管理人实施分级管理，重大破产案件要通过竞争方式指定管理人(牵头单位：市中院；责任单位：市司法局、市破产管理人协会)。二是加强对管理人的动态管理。有关部门要对管理人动态管理的原则、主管部门、信息化平台建设、管理人依法履职应尽的义务、培训机制、评价机制、考核机制、管理人名册动态调整机制、惩戒办法等方面作出细致规定(责任单位：市中院、市司法局、市破产管理人协会)。

(3)建立破产专项基金制度。建立企业破产清算专项资金并纳入地方年度财政预算，用于支付、垫付“无产可破”案件或债务人最终清偿的财产价值明显不足以支付必要的破产费用(牵头单位：市财政局；配合单位：市中院、市司法局、市破产管理人协会)。

4.建立监督问责机制一是检察院履行破产案件审理的监督职责，规范破产审理活动和相关破产参与人行为；二是贯彻落实襄阳市《通知》，将“府院联动机制”纳入地方政府的营商环境考核指标；三是压实成员单位责任，促使其积极帮助解决破产案件衍生的相关问题，对成员单位怠于履职行为，纪委监委应当加大问责力度(责任单位：市纪委监委、市检察院、市发改委、市优化营商环境领导小组办公室)。

(二)建立“1+N”协调联动机制，制定法院与成员单位相关府院联动具体细则或实施意见

襄阳市《通知》中只是粗略地规定了各成员单位的工作职责，涉及各成员单位工作内容、程序还没有完全制度化、具体化，实践中法院与各成员单位联而不动，流于形式。按照“有解思维、轻重缓急”的原则，当务之急是襄阳中院与有关成员单位互联互通，联合出台具体的、操作性强的细化规定，解决审判实践中反映比较突出的问题，如税收、不动产处理、重整企业信用修复、打击逃废债等违法犯罪问题。其中，破产涉税事项和破产财产变现是最突出的问题。结合襄阳市破产案件审理的具体情况，现阶段襄阳中院应当与市税务局等有关成员单位联合制定以下“1+N”协调联动具体细则或实施意见。

1.襄阳中院与市税务局联合出台《关于企业破产处置涉税问题处理的实施意见》一是落实好已有税收优惠政策。进一步把支持企业破产重整的税收优惠政策宣传解读到位，指导企业、管理人将政策用足用好。二是研究解决企业破产有关涉税问题。对重整企业豁免征收企业所得税的统筹研究，促进重整企业重生。针对重整计划执行完毕后的行政处罚、税收保全措施与税收强制执行等问题，制定适应破产企业特点的规章制度。三是优化税收管理和服务措施。保障破产企业必要发票供应，优化税务注销办理程序，依法核销破产企业欠缴税款，及时对重整成功企业纳税信用进行重新评定，恢复企业纳税资格。

2.襄阳中院与市自然资源和规划局联合出台《破产程序中涉不动产协作事项办理的实施意见》需要协调解决的问题主要有：一是不动产登记资料查询。管理人有权查询债务人企业(含债务人的分公司)名下不动产登记结果以及不动产登记的原始资料。二是不动产过户办理事宜。三是不动产保全措施的解除。破产案件受理后，债务人的不动产保全措施应予解除。四是不动产抵押权登记的注销。五是协调加大对于破产企业国有建设用地使用权及地上房屋处置的支持力度，用足用好低效用地再开发等政策。

3.襄阳中院与市发改委、市税务局、人行襄阳市中心支行、襄阳银保监分局、市市场监管局联合出台《健全企业重整期间信用修复机制的意见》需要协调解决的问题主要有：一是研究对破产重整后企业原有不良信息处理的制度性安排。二是强化信用信息共享。全国企业破产重整案件信息网与国家企业信用信息公示系统、信用中国网站、金融信用信息基础数据库关于破产企业与破产企业负责人的状态信息要及时更新共享。三是进一步规范重整企业信用修复的办理。明确信用修复的申请人、申请标准、审核办理时限，市场监管、税务、人民银行、司法执行等部门要及时受理、依法审核企业信用修复申请，符合条件的要在规定时限内采取措施，为企业修复信用。四是引导金融机构按照市场化、法治化原则对重整企业予以融资支持。

4.襄阳中院与市公安局、市地方金融工作局、人行襄阳市中心支行、襄阳银保监分局联合出台《对企业破产中违法行为的联合惩戒机制的实施意见》形成政府—司法机关—银行监管多方参与的联合惩戒机制，积极防范和打击破产案件中的逃废债行为，避免出现假破产、真逃债。对于企业破产恶意逃废债务、涉嫌非法集资、不合理清偿债务，以及进入破产程序后一些利害关系人利用便利条件扣划、截留企业财产等违法行为，加大与企业破产相关的挪用资金、职务侵占、虚假诉讼、隐匿、故意销毁会计凭证、会计账簿、妨害清算等犯罪立案、侦查力度，依法打击逃废债；及时处置涉及破产企业相关人员的抢控财产、人身伤害、散布谣言等事件。积极开展打击逃废债行动，对非法吸收公众存款、骗取贷款、违法实施票据承兑和挪用资金等犯罪行为，依法及时查处，加强防逃控逃工作，努力追赃挽损。

健全襄阳市府院联动机制，就是要在不断完善市级府院联动机制基础上，纵深推动府院联动，积极构建法院与政府各部门“互联互通、信息共享、协调配合、协同处置”制度化、常态化联动工作机制。

四、支持襄阳法院破产审判专业化建设作为推进破产审判府院联动机制的重要内容

有观点认为府院联动机制表明，法院审理破产案件必须依靠或依赖属地党委政府的协助或支持。“可以毫不夸张地说，在中国离开这一工作机制，破产审判工作寸步难行。”[23]府院联动机制强调行政权以履行好自身行政职责的形式配合破产司法权行权的单向作用方式[24]，本质上是政府对法院审理破产案件的协助、支持和配合[25]。如果仅停留府院联动机制是“行政配套”认识上，那么就没有认识到政府本应具有公共服务的职能，更没有认识到法院在府院联动机制的地位和职责。府院联动机制是由政府与法院共同牵头建立的。2016年至今，最高人民法院单独发文，或者与国家发改委等部委联署发文要求各级法院在地方党委领导下，积极与政府建立“府院企业破产工作统一协调机制”，统筹企业破产重整和清算相关工作，妥善解决企业破产过程中出现的困难和问题[26]。府院联动机制是我国市场化、法治化破产制度的重要组成部分，是中国特色破产制度的重大创新[27]。2016年至今，最高人民法院推动建立和深化府院联动机制，已形成我国破产审判的独特制度优势[28]。府院联动机制是在地方党委领导下，政府及法院统筹破产处置工作，法院与政府各职能部门履行其各自职责，政府与法院“你动我也动，我动带你动”，双向互动，相互协调与配合。因此，规范法院的职能或职责，支持法院破产审判工作是“府院联动机制”不可或缺的内容。2021年11月25日，上海市人大常委会发布的《上海市浦东新区完善市场化法治化企业破产制度若干规定》第3条关于府院联动机制，明确规定了浦东新区政府、区各政府职能部门、区法院的各自职能。2021年12月1日海南省六届人大常委会通过的《海南自由贸易港企业破产程序条例》第4条规定，县级以上人民政府应当与人民法院建立行政与司法协调机制，统筹推进破产处置工作，明确县级以上人民政府各政府职能部门、法院各自的职责。

在府院联动机制中，法院的职责主要体现为两方面：一是在地方党委的领导下，法院与政府统筹协调解决企业破产处置工作衍生的社会问题，诸如职工安置、民生保障、社会稳定、财产接管、税收申报、资产处置、金融协调、信用修复、打击逃废债、变更注销、中介管理、费用保障等问题。二是法院应当积极争取党委、政府和有关部门的支持，协调推进破产审判专业化建设和破产审判机制改革，优化破产案件立案审查流程和规则，建立破产案件快速审理机制，推动破产案件繁简分流，提高破产案件办理的质量和效率，充分发挥破产救治和退出功能。

襄阳两级法院普遍存在案多人少、受理难的突出问题。虽然襄阳市府院联动机制建设居于湖北省前列，但是，对照营商环境办理破产评价指标，襄阳市法院破产审判专业化建设，尤其是专业化人民法庭的设立已远远不能适应当前襄阳市破产审判实践，与襄阳作为湖北省域副中心城市的地位不相称。加强法院破产审判队伍建设，提升破产审判专业化水平，应当把支持襄阳中院设立清算与破产审判庭，支持基层法院在民事或商事审判庭内设置固定的破产审判团队或合议庭作为推进破产处置府院联动机制的重要内容。

事实上，襄阳两级法院积极创造条件打造专门的破产审判机构，为提升破产审判质效提供组织和人力资源保障。2022年2月23日，襄阳中院党组决定将“襄北人民法庭”作为破产审判机构单独运行，配备3名员额法官，法官助理及审判辅助人员3名、书记员3名。2022年3月，南漳县法院将该院城关法庭作为破产案件专业审理法庭，由3名资深法官、2名法官助理和1名书记员作为破产审理专业团队的主要成员负责日常案件审理工作。专业化建设是推进破产审判工作的主体工程。襄阳中院应当积极争取湖北省委、省高院的支持，尽快设立破产法庭，选任具有公司强制清算与企业破产案件及相关案件审判经验的优秀法官，建立中级法院范围内的破产案件集中管辖制度。基层法院要在民事或商事审判庭内设置固定的破产审判团队或合议庭，打造破产审判专业队伍。法院必须建设一支稳定、专业的破产审判工作队伍，破产审判事业的长期发展才有保障[29]。

构建府院联动机制是一项系统工程。地方党委政府和法院要将建立健全破产处置府院联动机制作为“一把手”工程来抓。地方党委政府和法院主要负责人要提高政治站位，要深刻认识到建立健全破产处置府院联动机制是贯彻落实习近平新时代中国特色社会主义思想和习近平法治思想的具体实践，更是优化法治化营商环境、聚焦矛盾化解的有力抓手。

破产处置府院联动机制绝不是一项临时性、协调性机制，不是人民法院为了解决破产衍生社会问题而采取的“权宜之计”，而是我国市场化、法治化破产制度的重要组成部分，是中国破产审判的一种经验，具有中国特色。目前，各级地方政府和法院为了优化营商环境，提升企业破产处置工作效率，纷纷出台建立破产处置府院联动机制的规范性文件，力图使府院联动机制规范化、常态化。2022年全国两会，上海代表团以代表团名义提交关于修改企业破产法的议案，建议增加“府院联动”相关条文，规范破产审判府院联动，将这一机制的常态化运行特别是有关政府部门的配合支持责任制度化、规范化[30]。府院联动机制成为各级法院顺利审理破产案件的一项破产审判工作机制，将来我国破产法修改中应当积极回应这一制度性安排。

Linkage Mechanism for Enterprise Bankruptcy Disposal in Xiangyang(Hubei Province)： Exploration and Perfection

TANG Zheng-qi

(School of Politics & Law， Hubei University of Arts and Science， Xiangyang 441053， China)

Abstract： The courts at both levels in Xiangyang have made use of the linkage mechanism to improve the quality and efficiency of corporate bankruptcy trials and to ensure smooth bankruptcy proceedings， and have made certain achievements. However， Xiangyang’s bankruptcy court linkage mechanism mainly relies on case coordination， which is not sound and has not yet been effectively implemented， and there is still a big gap with similar regions such as Zhejiang， Jiangsu and Guangdong， and also does not meet the actual needs of Xiangyang’s bankruptcy court. On the basis of improving the municipal-level “government-court linkage mechanism”， Xiangyang should promote the linkage of government-court cooperation， and actively build up a system of “interconnection， information sharing， and cooperation between courts and government departments”. In addition， the court will continue to improve the municipal “government-court linkage mechanism” and promote the linkage of the government-court， and actively build an institutionalized and normalized linkage mechanism of “interconnection， information sharing， coordination and cooperation， and cooperative disposal” between the court and various government departments. At the same time， it is important to support the professionalization of Xiangyang courts in bankruptcy trials as an important element in promoting the bankruptcy disposal mechanism. The “joint mechanism” is an institutional arrangement for bankruptcy disposition in China， which should be institutionalized and standardized in the future revision of China’s bankruptcy law.

Key words： enterprise bankruptcy disposal； government-court linkage mechanism； case coordination；specialization of bankruptcy trial； Xiangyang