新时代基层政协协商民主：价值意蕴、现实挑战与实践路径

李岁科

(绍兴市社会主义学院，浙江 绍兴 312000)

习近平总书记在庆祝中国共产党成立100周年大会上强调指出，要“团结一切可以团结的力量、调动一切可以调动的积极因素，最大限度凝聚起共同奋斗的力量”[1]，把各方智慧与力量凝聚到全面建设社会主义现代化国家的新征程上来。“人民政协要顺应时代所需，在新时代实现新作为”[2]，就要以人民群众利益为导向，服务最广大人民群众。但涉及广大人民群众利益的事务大多发生在基层，因而有必要推进基层政协协商民主，在基层群众中开展广泛协商。人民政协工作向基层延伸，最主要是政协协商民主向基层延伸，更好发挥政协协商在基层的积极作用，使基层群众借助协商平台，在遵循协商主体平等、协商议题公共、协商程序规范等原则下，以协商、对话等形式对本区域重要问题展开协商议政。对人民政协而言，基层政协协商民主建设既是一项极为重要的战略任务，也是一项亟待推进的现实课题。

一、新时代基层政协协商民主的价值意蕴

推进新时代基层政协协商民主建设是发挥人民政协专门协商机构作用的重要举措，有助于搭建化解新时代基层矛盾的重要平台，成为人民政协教育引导基层群众的重要渠道，可以更好地实现凝聚基层力量的目标任务。同时，推进基层政协协商民主建设作为新时代人民政协实践的重要内容，蕴含着深厚的价值意蕴，对于坚持好人民政协制度、发展好人民政协事业具有重要意义。

(一)彰显基层政协的政治性

人民政协是在中国共产党领导下，以政治协商、民主监督、参政议政为主要职能的爱国统一战线组织，具有较强的政治导向，与中国特色社会主义发展相适应。进入中国特色社会主义新时代，人民政协作为“顺应时代要求，独具中国特色的伟大政治创建”[3]，为中国特色社会主义制度体系贡献力量。与此同时，我们要充分认识到基层政协协商民主具有双重属性，既可推进协商民主的广泛运用，又能发挥人民政协的实践功能。依据最新修订的《中国人民政治协商会议章程》规定，政协可以根据中国共产党、人民代表大会常务委员会、人民政府、民主党派、人民团体的提议，举行包括各党派、各团体负责人和各族各界人士代表参加的会议，对国家和地方大政方针及有关重要问题提交协商，也可建议上列单位将有关重要问题提交协商。人民政协作为协商平台的提供者，要运用好、发挥好协商民主的重要作用，按照广泛多层制度化目标，搭建好基层协商平台。可以说，基层政协协商民主广泛实施，是推进社会主义协商民主的重要路径。人民政协在中国共产党领导下，充分把握政治性特质，推进基层协商民主，发挥汇聚基层智慧和凝聚基层力量的重要作用，并为其他类型协商民主在基层实施提供借鉴。

(二)夯实基层政协的人民性

人民政协自诞生之日起，就是一个具有协商特质与功能的机构，与协商民主有着与生俱来的共生关系。1949年9月，中国人民政治协商会议第一届全体会议通过的《中国人民政治协商会议共同纲领》等重要文件，标志着中国共产党领导的多党合作和政治协商制度正式确立，也标志着具有中国特色社会主义协商民主的新型民主形式的产生。可以说，协商民主和人民政协共同的逻辑起点与实践目标是联合不同群体凝聚共识。进入中国特色社会主义新时代，随着社会主义民主政治不断发展与政治体制改革不断深化，协商民主作为一种强调社会各阶层各群体以协商方式参与的民主形式，比较集中地浸润于人民政协各项工作之中。人民政协为人民，推进基层政协协商民主，“人民性是其背后坚持的重要原则”[4]，既为基层群众广泛传承协商民主精神，也为基层群众积累协商民主经验。通过基层政协协商民主实践，有利于为基层群众排忧解难，践行人民政协为人民的职责理念，最大限度地调动广大人民群众参与协商的积极性，有效协调各方关系维护基层人民群众利益，有效夯实基层政协人民性的本质特征。

(三)体现基层政协的协商性

人民政协作为凝聚人心力量的统一战线组织，通过民主协商求同存异、化解矛盾，并“在各界群众中传播共识”[5]，为实现共同奋斗目标发挥积极作用。人民政协自成立以来，对协商功能的认识也从初期的“各党派的协商机关”到后来的“民主协商机构”，协商内容日益丰富，协商范围不断扩大，协商影响也更为深远。党的十八大以来，党中央对推进社会主义协商民主建设作出重大部署，提出“人民政协要发挥作为专门协商机构作用”的目标要求，对人民政协的性质作了全新定位，也为基层政协协商民主建设指明了方向。在中国政治制度体系中，人民政协的性质不再局限于统一战线组织，其基本功能更为广泛与深远，甚至提升到凝聚实现中华民族伟大复兴强大力量的高度上来。进入中国特色社会主义新时代，由于广大基层群众的自主性独立性更强，简单依靠以往的方式去化解基层矛盾已不合时宜，而人民政协作为协商民主的重要运行机构，通过基层协商化解矛盾、凝聚人心力量就显得更为重要。因此，明确基层协商民主的功能定位，是对基层政协认识的进一步深化，充分体现了基层政协的协商性特质。

二、新时代基层政协协商民主的现实挑战

推进基层政协协商民主建设，“把民主协商扎实有效地向基层延伸”[6]，具有重要的理论与实践意义。但由于新时代基层形势的复杂多样性，如何更好发挥基层政协协商民主作用，存在着一些现实问题，面临着一些更大挑战。具体而言，从思想认识、理论研究、实践应对、制度安排等方面来看都存在一些制约因素，影响着基层政协协商民主建设的作用发挥。

(一)认知维度：基层政协协商民主认同有待提升

基层政协协商民主对于推进基层治理与化解基层矛盾具有重要意义，但有些地方对基层政协协商民主的重要性认识还远远不够。一是基层部门的协商意识不强。一些基层领导干部思想上还没有认同协商民主，片面认为选举民主更民主，而协商民主不够民主，协商民主较选举民主存在地位差距，没有意识到选举民主与协商民主是相辅相成、互为补充的关系。特别是一些党政领导干部存在协商意识不强或作风不够开明等问题，以通报代替协商、临时性突发协商、选择性随意协商时有发生，一定程度上导致协商流于形式，变成走过场。二是基层部门的协商引领不够。人民政协的建言资政和凝聚共识相辅相成，不可偏废，在基层应同样发挥作用。但过去较长一段时间，基层存在重建言资政、轻凝聚共识的现象，认为协商就是讨论，就是征集意见，忽略了在基层思想政治方面发挥引领作用。特别是误认为凝聚共识就是尽可能寻求一致、说同样的话，比较忌讳出现不同声音，这种追求整齐划一的理解，与人民政协引领团结的初衷相去甚远。三是基层部门的协商思维不新。人民政协工作要提质增效，实现高质量发展，才能担负起新使命。但一些基层部门习惯于老思路、老手势、老习惯、老方法，跟不上新时代的形势发展。特别是基层政协该如何创新思维，发挥自身优势作用，通过协商民主来协调基层问题，助力党委政府解决经济社会发展中的难题还远远不够。四是基层部门的协商能力不够。在基层部门乃至社区、企业开展的一些政协协商，更多是上级政协组织下沉，基层党委政府主动组织的协商不多，相应的协商能力也不强。特别是身处基层的政协委员，对基层情况虽然熟悉，但协商能力却相对薄弱。

(二)理论维度：基层政协协商民主研究有待加强

“社会主义民主不是空话，而必须有切实可行的实现形式”[7]，涉及基层群众利益的事情，要与基层群众充分协商，展开深入研究。基层政协协商民主研究面临着有待加强的境况。一是对基层政协协商民主理论把握不准。人民政协作为专门协商机构，要承担起为协商民主先行先试、提供借鉴的重任。基于政协在国家治理体系中的特殊地位，对政协的理论探索应审慎开展，避免出现政治性、方向性的偏误。但实际工作中，仍然存在实践探索在前，理论指导缺位、滞后的现象，导致实践出现困惑甚至反复。而基层政协协商民主的理论研究不够，容易出现偏向于现实利益的考量，大局观念、全局意识相对不足的问题。二是对基层政协协商民主理论运用不畅。人民政协在基层开展履职活动时，为提升履职质量，往往邀请一些能力较强、专业知识相对过硬的“熟面孔”参加，导致履职覆盖面不高。与此同时，一些政协委员只是满足于“政协委员”的政治身份，把委员身份当作“政治待遇”，或者把委员等同于先进模范，没有从根本上认识到群众对委员的深切期望，不清楚权利、责任和义务，委员意识不强，履职缺乏主动性。三是对基层政协协商民主理论分析不透。在新时代背景下，人民政协作为社会主义协商民主的重要渠道和专门协商机构，与其他协商类型在基层协商功能上如何界定，自身协商平台的独特性与优越性如何体现，都需要进一步探讨与明确。在构建广泛多层制度化的协商渠道中，只有人民政协是专门协商机构，因此在协商广度与深度上人民政协需要下更大功夫，体现出更强的专门性和专业性。基层协商体现为基层群众的广泛参与，推进基层政协协商民主理论深入研究，具有重要的理论价值，是协商民主理论研究的重要内容。

(三)实践维度：基层政协协商民主运行有待规范

“人民政协是最具中国特色的政治组织和民主形式”[8]，但在基层政协协商民主实践中也面临着协商形式的传统与创新、应然与实然等现实矛盾。一是基层政协协商基础薄弱。主要体现为基层政协协商主体的协商意识淡薄、地位不平等问题在基层协商中相对突出，究其原因还在于基层部门对协商的有效性政策支持不足，存在政策信息交流障碍等潜在问题。同时，由于政协委员界别精英相对集中在上层，政协组织的高层次性使政协工作向基层延伸存在较大障碍，许多基层问题无法得到有效协商。二是上级政协协商下沉不够。当前市、县政协在意识上都较为注重将协商会议直接下沉到乡镇、社区、企业，下沉到现场一线，下沉到基层群众之中，这对于扩大群众参与、扩大政协影响都有积极作用，但也在一定程度上存在重形式的局限。譬如，将很多精力花费在会场地点选择和会场布置上，更多侧重于扩大宣传影响。实质上，无论是服务于形式还是侧重于内容，人民政协向基层协商延伸，更多资源与精力应集中在精选议题、提出高质量意见建议上，努力推动基层问题的解决，使上级政协协商下沉的目标落到实处。三是基层政协协商方式单调。协商民主具有自身特点与方式，传统协商主要以会议形式开展。其主要局限是互动性不够，缺乏充分的探讨交流，协商双方以一方“听”和另一方“说”为主，双方“商”和“协”的成分不够，对提高基层政协协商民主实效的作用不够明显。再如，互联网协商、网络议政、电视论坛等，一定程度上突破了空间甚至时间的限制，减少了会议成本，提升了协商效能，但这些新形式作为新生事物，在基层协商上也遇到了多种制约因素，比如设备配置使用与管理成本较高、议题内容涉密、参会者学习接受能力不一等，因而不少新协商形式还停留在观念层面，实质作用不够明显。

(四)制度维度：基层政协协商民主机制有待完善

“人民政协制度具有多方面的独特优势”[9]，适应社会主义民主政治发展要求作出重大判断、提出战略任务，也是新时代开创政协工作新局面的重要前提。一是基层政协协商民主机制亟待健全。近年来，中央先后出台了《关于加强人民政协工作的意见》《关于加强人民政协协商民主建设的实施意见》《关于加强和改进新时代市县政协工作的意见》等系列制度文件。但实践中仍亟须进一步统一认识，通过整合、细化、落实将中央文件要求转化为政协实践动力。因此，有必要推进基层政协协商民主的规范化、制度化、程序化发展，使基层政协协商民主以规章制度作为支撑，使基层协商民主机制更为健全、更具可操作性。二是基层政协协商民主组织保障有待完善。按照规定我国街道(乡镇)一般不设立政协工作机构，基层政协协商和政协工作“不建机构建机制”，推动委员下沉，搭建各类协商议事平台。也就是说，基层政协在名义上进一步淡化机构色彩，甚至对于以往强调的工作力量、工作场所等适当弱化。因此，为确保协商成效、推进基层政协协商民主，应切实夯实基层工作基础、强化组织保障，对以基层党委政府为协商主体的协商活动应补足必要的量化规定。三是基层协商民主制度亟须规范。为推进实践效果，基层政协协商民主成果报送，相关意见建议的采纳落实情况，较多受制于主管部门的态度，缺乏有效监督机制和刚性评价标准。虽然多地基层党政部门已将办理落实政协的协商意见纳入部门工作考核，但实际成效却不够明显，究其原因则是协商随意性大，制度运行不够规范。譬如，基层政协的章程作为指导政协开展履职活动的行动指南，尚未制定可行性实施细则，无法对协商主体特别是有关部门形成规范化约束，这些都充分反映出基层政协协商民主制度亟须规范的现实要求。

三、新时代基层政协协商民主的实践路径

民主不是装饰品，不是用来做摆设的，而是用来解决问题的。基层作为政协协商民主实践运行的重要领域，“应当从法制保障的角度对基层政协协商民主制度进行完善”[10]，确保基层政协协商有序推进。基层政协要自觉在党的坚强领导下，着力探索履职尽责的新途径与新方法，同时深刻把握新时代人民政协的实践规律与特点，进一步凸显基层工作特色，在围绕中心、服务基层方面彰显新担当新作为。

(一)加强党的领导，强化基层政协协商政治引领

人民政协是中国共产党领导的多党合作和政治协商的重要机构，加强党的领导是人民政协的应有之意。全面加强新时代基层政协系统党的建设，要立足基层政协实际，彰显政协特色[11]，切实健全组织体系，完善工作制度。推进基层政协协商民主发展，要坚持在党的领导下贯彻协商为民的理念，通过政协协商，既推动基层在普遍性、共性问题上形成共识、寻求对策，又力所能及地帮助基层解决一些实际的问题和困难，增强党在基层执政的群众基础。一方面，基层党委要将政协工作纳入重要议事日程，坚持党委常委会每年听取政协党组工作等情况汇报，加强党对基层政协协商工作指导。另一方面，基层党委政府及有关负责同志要增强协商意识，根据工作实际需要，主动参加基层政协协商活动，听取基层群众意见和建议。同时，为强化党对基层协商的政治引领，要注重将政治坚定、经历丰富、善于合作共事、参政议政能力强的人员充实到基层政协领导班子中，加强对基层政协贯彻执行党的方针政策情况进行监察落实。此外，协商结果要及时以书面形式函告当地党委政府及相关部门(单位)，并反馈给群众，做到协商事项“事事有交办、件件有落实”，使人民政协在党的领导下为人民的理念得以贯彻落实。

(二)抓好建言资政，提升基层政协协商平台活力

建言资政是人民政协的重要职责。要推进基层政协协商，离不开建言资政的目标要求，真正做到知民情、汇民意，才能更好理清基层政协工作“是什么”“干什么”“怎么干”，提升基层政协协商的平台活力，使政协履职真正“建言建到点子上、议政议到关键处”[12]。一要增进基层政协建言资政的成效，着力加强基层政协协商工作，把协商摆在更加重要的位置，选择基层群众关注度高、关系群众切身利益的议题展开协商，以促进基层政协建言资政活力。通过协商议题，聚焦民生实事与基层难点，助力党委政府科学决策、有效施策，充分发挥基层政协协商的建言资政作用。二要探索基层政协协商的有效形式，扩大协商的覆盖面，深入开展基层协商讨论，为相关职能部门提供意见与建议，推动基层群众与政府部门面对面协商机制得到落实，使建言资政借助基层协商平台得以有效推广，进而更好激发基层政协协商的平台活力。结合新时代、新形势、新特点，运用新媒体广泛征集社会各界对协商议题的意见建议，确保议题既有政治高度，又有民生厚度。三要不断深化对新时代人民政协基层工作的规律性认识，汲取理论智慧和思想力量，确保人民政协协商民主这一具有中国特色的制度安排保持生机活力，在基层治理中持续发挥积极作用。

(三)广泛凝聚共识，拓展基层政协协商群众参与

凝聚共识是人民政协职能定位的内在要求，在协商中促进团结，引领更多群众跟党走，基层政协协商也更具影响力。为推进基层政协协商民主，人民政协要主动走近群众、走进群众，为基层干部群众参与协商提供方便、创造条件。注重在探索推进协商民主向乡镇、社区延伸的过程中，利用多种形式、多个平台发挥好委员主体作用，引导委员加强同本界别、本行业、本领域群众的沟通联系[13]，以广泛凝聚社会共识。为拓展基层政协协商的群众参与，一要加强与基层各界群众的联系。不断健全联系基层党外知识分子、非公有制经济人士、新的社会阶层人士、少数民族人士、宗教界人士等机制，畅通诉求表达渠道，提高联谊交友工作质量，通过广泛协商凝聚共识，使基层群众紧密团结在中国共产党的周围。二要拓展基层政协协商场域。注重坚持会场与现场并举、“请进来”与“走出去”结合，开门搞协商、开放办协商，将协商活动从会场下沉到社区、乡村、企业等基层一线，与基层群众现场互动。将群众关注的主题协商分别放在群众较为集中的社区、单位、市场、学校等场所，有效扩大群众参与渠道，切实推进基层政协协商场域。三要提升基层政协协商社会认同。广大群众生活在基层，较多关注自身生活，对于政治活动未必深入了解。为推进基层政协协商实践，应广泛宣传，使基层群众充分了解基层政协协商的现实意义，引导其积极参与到相应协商活动之中，拓展基层政协协商的群众参与和社会认同，进而广泛凝聚共识。

(四)提升委员能力，助推基层政协协商实践成效

政协是舞台，委员是主体，基层政协委员是参与基层政协协商的重要力量。提升基层政协委员协商能力，积极为基层政协委员履职创造条件、搭建平台，让懂政协、会协商、善议政成为每一名政协委员的身份“标配”[14]，助推基层政协协商的实践成效。为提升政协委员能力，一要建立基层政协委员学习制度。注重强化思想理论、方针政策、时事政治等方面的学习，特别是将学习习近平新时代中国特色社会主义思想作为重中之重，夯实团结奋斗的共同思想基础，结合实际开展委员读书活动，促进思想理论与协商能力的共同提升。二要建立基层政协委员调研制度。优化基层政协委员的调研活动设置、程序规范、成果运用，制度化推进基层政协委员掌握基层情况；充分发挥基层政协委员面向基层、贴近群众的优势，通过考察调研、走访了解加强与基层群众沟通交流，在交流协商中更好反映基层情况。三要抓好基层政协委员协商培训。基层政协委员一定要具备“懂政协、会协商”的基本要求，注重增强协商本领。各地应根据实际情况，对基层政协委员开展协商培训，科学制定培训规划，将年度集中培训与分级分类培训相结合，针对性提升基层政协委员的协商能力，推进人民政协协商民主向基层延伸，在实践中聚焦高质量发展与高质量履职，助推基层政协协商的实践成效。

总之，人民政协为人民，这是新时代人民政协工作的基本要求。广大人民群众生活在基层，经济社会发展与民生问题最突出的矛盾也在基层，基层必然成为人民政协协商民主实践的基础性与重要性场域。新时代基层政协协商民主建设，不仅是健全社会主义协商民主制度的重要内容，也是发展与完善我国基层民主制度的现实选择。推进新时代基层政协协商民主建设，将使人民政协制度优势更好转化为治理效能，进一步彰显我国社会主义民主政治优势，为实现中华民族伟大复兴凝聚智慧与力量。