政协协商民主发展的历史经验及未来探索

姜汪维，王 爽

(河北工业大学，天津 300401)

习近平总书记指出：“当今世界正在经历百年未有之大变局，实现中华民族伟大复兴正处于关键时期。越是接近目标，越是形势复杂，越是任务艰巨，越要发挥中国共产党领导的政治优势和中国特色社会主义的制度优势，把各方面智慧和力量凝聚起来，形成海内外中华儿女心往一处想、劲往一处使的强大合力。”[1]这就要求我们梳理政协协商民主发展的历史脉络及功能特点，在总结政协协商民主发展的历史经验基础上，剖析新时代政协协商民主发展所面临的机遇与挑战，探索政协协商民主发展的未来方向，提出新时代进一步发展政协协商民主的对策建议。

一、政协协商民主发展的历史脉络

民主是全人类的共同价值，也是中国共产党和中国人民始终不渝的追求。作为中国特色的民主制度，政协协商民主始终在回应时代问题和人民呼声中不断完善发展。

(一)从旧政协转向新政协的协商建国时期

抗日战争时期的“三三制”民主政权建设，是中国共产党对民主协商的初步实践。抗日战争胜利后，国民党坚持一党专政的独裁统治，违反旧政治协商会议的协定，致使旧政协实际解体。1948年4月30日，中共中央发布纪念“五一”劳动节口号，号召“各民主党派、各人民团体、各社会贤达迅速召开政治协商会议，讨论并实现召集人民代表大会，成立民主联合政府”[2]。随后，各民主党派和无党派民主人士响应中国共产党的号召，开始筹备新政协。1949年6月15日，新政协筹备会召开第一次全体会议，全面筹建人民政协的工作。随着革命形势的发展，人民政协除了具有统一战线职能外，还兼备人民代表大会的性质，肩负起建立新中国的使命。基于此，新政协筹备会逐渐把人民政协扩容到代表全国人民的范围，最终通过中国人民政治协商会议全体会议代行全国人民代表大会之职，宣告新中国的成立。创立人民政协并协商建国，实现了中国共产党对各民主党派和全国人民的领导，体现了中国民主政治的独特优势，开启了中华民族伟大复兴的新征程。

(二)从代行人大过渡到职能归位的协商建制时期

1949年9月21日召开的中国人民政治协商会议第一届全体会议，标志着我国的协商民主进入了组织化、制度化和法制化时期。1949至1954年期间，全国政协不仅建立了一整套囊括多方事务的会议制度及运行体系，设立了多个机构部门，而且代行制定和修改国家法律、选举中央人民政府委员会、向政府提出决议案等人民代表大会的具体职权。从历史角度看，人民政协的创立和初步运行，实现了协商民主由实践探索到制度创设的跨越，逐渐形成了多种协商路径，并在实践中相互补充，推动了协商与选举两种民主形式的协同发展。1954年9月，第一届全国人民代表大会第一次会议召开，预示着人民政协的性质和任务发生转变。一方面，中国明确不搞两院制，政协全国委员会的职权不等于国家机关，“如果把政协全国委员会也搞成国家机关，那就会一国二公，是不行的。要区别各有各的职权”[3]。另一方面，人民政协在卸任代行人大的职权后，统一战线作用仍然存在。1956年，党的八大确立了“长期共存、互相监督”的方针，明确了人民政协的基本任务，调整了组织结构，使其性质由权力性国家政权机关向非权力性协商机关转变，职能由立法、选举、决策权转变为监督、协商和建议权，从而为人民政协的制度建设提供了广阔空间。从此，人民政协制度与人民代表大会制度并存，共同为我国的民主政治建设发挥作用。

(三)从恢复重建到优化发展的协商治国时期

改革开放之后，邓小平等党和国家领导人开始着手人民政协的恢复和重建。1978年至党的十八大之前，人民政协的制度建设不断优化升级，更好地发挥了政协协商民主的独特优势。一方面，选举民主和协商民主成为社会主义民主的两种重要形式，人民政协的政治协商、民主监督、参政议政等职能逐渐纳入国家治理的制度体系。《中共中央关于加强人民政协工作的意见》指出，人民政协的民主监督是我国社会主义监督体系的重要组成部分，主要通过提出意见、批评、建议的方式进行政治监督；参政议政是人民政协履行职能的重要形式，主要通过调研报告、提案、建议案或其他形式，向党和国家机关提出意见和建议[4]。2007年，《中国的政党制度》白皮书正式提出“协商民主”概念。这表明，人民政协协商民主顺应国情变化和时代要求，在理论和实践上都有了显著的发展和进步。另一方面，人民政协的职能成为发展社会主义政治文明的重要内容。在庆祝中国人民政治协商会议成立55周年大会上，胡锦涛指出：“开展政治协商、民主监督、参政议政，是人民政协的主要职能，也是发展社会主义民主政治、建设社会主义政治文明的重要内容。”[5]这表明，人民政协协商民主已经由“制度”进入“文化”的全面建设阶段，人民政协的职能得到进一步丰富和发展。

(四)作为社会主义协商民主重要渠道和专门协商机构的新时代

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央强调，人民政协作为国家治理体系重要组成部分，需要发挥其作为社会主义协商民主的重要渠道和专门协商机构的重要作用，把人民政协协商民主纳入社会主义民主政治建设的总体布局中进行统筹谋划和深入推进。关于人民政协“专门协商机构”的新论断，既表明“协商民主深深嵌入了中国社会主义民主政治全过程”[6]15，又反映党中央对人民政协工作的转型升级提出了新要求。一是在社会主义协商民主体系中，人民政协是专门从事并擅长进行协商民主的机构。这就要求人民政协要不断提升协商质量和协商水平，更好地发挥人民政协的独特功能。二是在推进社会主义协商民主体系建设过程中，人民政协应当发挥其协商优势。人民政协不是通过权力而是协商来吸收多方意见和建议，它不是决策机关而是建言献策的机构。三是人民政协是专门组织协商的平台，应当不断优化自身建设，更充分地发挥平台的服务作用。正如习近平总书记所指出：“把协商民主贯穿履行职能全过程，坚持发扬民主和增进团结相互贯通、建言资政和凝聚共识双向发力，积极围绕贯彻落实党和国家重要决策部署情况开展民主监督。”[7]5这表明建言资政、凝聚共识作为政协发挥作用的着力点，与政治协商、民主监督、参政议政具体职能构成新时代人民政协职能体系。党的十八届三中全会将国家治理体系和治理能力现代化作为全面深化改革的总目标，人民政协作为国家治理体系不可缺少的部分，因此人民政协协商民主的制度化、现代化也成为国家治理体系现代化的重要内容。

二、政协协商民主推进社会主义协商民主建设的独特优势和重要作用

习近平总书记提出的全过程人民民主重大理念，既是对中国式民主独特优势和重要作用的高度概括，又赋予人民代表大会和人民政协以鲜明的价值导向[8]。在发展全过程人民民主的实践中，政协协商民主坚持从中国实际出发，不断完善制度设计与运作机制，不断深化对民主政治规律的认识，为实现最广泛、最真实、最管用的社会主义民主作出了独特贡献。

(一)丰富社会主义民主形式：政协协商民主的职能定位优势

其一，协商民主与选举民主相互补充、相得益彰。选举民主是人类政治文明的优秀成果，运用选举民主是保障和实现人民当家作主的重要形式。协商民主以尊重多数、照顾少数和求同存异为原则，不仅注重结果而且注重过程，在我们这样一个人口基数巨大、情况复杂的国家，协商民主更能够“找到全社会意愿和要求的最大公约数”，因而“是党领导人民有效治理国家、保证人民当家作主的重要制度设计”[7]7-8。其二，围绕职能定位，发挥制度优势。自中国人民政治协商会议召开以来，人民政协在长期的实践中已建立了从中央到地方的四级组织架构，形成了以宪法、法律和政协章程为依据，各项具体制度相配套的制度体系，为人民政协发挥专门协商机构作用提供了组织和制度保障。习近平总书记进一步强调，人民政协要围绕政治协商、民主监督和参政议政三大职能，积极推进制度建设，不断提高人民政协协商民主的制度化、规范化和程序化水平[6]8。因此，人民政协应通过提升履职能力来发挥自身在社会主义民主政治体系中的独特优势。其三，政协协商民主本身具有多种协商形式。人民政协协商从最初的协商模式发展至今，其外延越来越广泛，协商形式也日益丰富和完善。从参与主体看，有界别协商、全体协商、部分协商；从活动性质看，有政治协商、社会协商、事务协商；从举办周期看，有双周协商、月协商、双月协商；从方式方法看，有线下协商、线上协商、混合式协商；等等。除此之外，人民政协协商民主还探索创新出了一些特色化的协商形式，如视察式的现场协商、建议案的书面协商、网络式的互动协商等，使各种形式有机联动，极大地丰富了政协履行职能的载体，拓宽了协商民主的渠道，提高了协商成果的质量。

(二)协商主体具有广泛性与代表性：政协协商民主的政治参与优势

一是主体来源的广泛性。人民政协是不同党派、不同界别、不同民族、不同团体、不同阶层的大团结大联合，随着新社会阶层的不断涌现，人民政协不断吸纳各类新社会阶层的代表，以主体的广泛性、共识的包容性保障最广大人民的权利得到最大限度的实现。与此同时，主体来源的广泛性并没有降低人民政协的专门专业人才优势。政协协商不仅设有各级各类专门协商机构，还在政协内部设立界别和专门委员会，拥有专业人员从事专门工作。因此，政协协商做到了协商无处不在、无时不有，是全过程人民民主的重要实现渠道。二是参与主体的党派合作性。西方国家以竞争性选举为特征的党争民主并不是民主的唯一标准，“实现民主的形式是丰富多样的，不能拘泥于刻板的模式，更不能说只有一种放之四海而皆准的评判标准”[6]12。从中国土壤中生长出来的人民政协制度，以团结、合作、协商为基本精神，创造了执政党领导各民主党派参与国家政权和社会管理的崭新模式。中国共产党与各民主党派坚持“长期共存、互相监督、肝胆相照、荣辱与共”16字方针，忠实地履行各项职能，深化各党派之间的团结合作。政协协商民主的理论与实践表明，民主的内涵和形式是丰富多样的，合作亦是民主的表现。三是协商过程的民主平等性。政协协商民主具有包容性，不仅体现协商主体的广泛代表性和党派合作性，也体现协商过程的民主平等性。一方面，各协商主体享有平等的协商地位、政治权利和协商机会，平等地交换相关信息以及协商意见。另一方面，协商过程与协商原则体现民主平等。协商坚持求同存异、体谅包容、民主议事的基本准则，有机整合了多数人的共同意愿，对于分歧意见也给予了足够尊重和适度照顾，力求在充分协商讨论、坦诚交流的基础上，既实现民意的充分表达，又实现公民的有序政治参与。

(三)促进科学决策、规范权力运行：政协协商民主的政治监督优势

一方面，政协协商民主能够促进科学决策。原因有三：一是政协协商民主联系面广、渠道多元。协商议题很多是与大多数民众日常生活间接相关的问题，协商主体与协商议题没有直接利害关系，因而更有可能关注公共利益及长远利益，提出更加客观、 公平的建设性意见。而且，政协委员来自不同民族和各行各业，能够在宽广的协商民主视野中采取灵活的方式，使协商内容更加细致丰富，协商范围不断拓展，及时有效地反映社情民意和社会各界的利益诉求，从而在兼顾各方利益过程中使决策具有正当性和合法性。二是政协协商民主具有人才智库的优势。人民政协群贤荟萃，他们既有深厚的理论功底，又了解民情，能够将理论与实践相结合，保证建言献策的深度性和专业性。三是政协协商民主成果是社会各界大团结、大联合、大合作的结晶。社会各阶层各团体力量在政协平台上形成意志的合力，能够提高党和政府决策的效率、强化决策执行的水平，进而提高执政素养及能力。另一方面，政协协商民主有利于规范权力运行。民主监督是人民政协职能之一，也是我国监督体系的内容组成，主要是通过提出意见及建议、批评的方式，对国家机关及其工作人员等进行监督，推动国家机关改进工作、提高治理效能。不同于“刚”性层面的党内监督、法律监督、行政监督和人大监督等，人民政协的民主监督是“协商式监督”，其最大特征是把协商寓于监督、把监督贯穿于协商，因而更具有“柔”的特质。

(四)化解社会矛盾、维护社会稳定：政协协商民主的协同治理优势

首先，人民政协协商民主是汇集和回应民意的重要渠道。人民是国家和社会治理的主体，在人民内部各方面进行广泛协商，“国家治理和社会治理才能具有深厚基础，也才能凝聚起强大力量”[6]14。更进一步来看，汇集民意需要人民政协“自下而上”地形成最大公约数，回应民意需要人民政协“自上而下”地把党的主张和决策转化为人民的自觉行动，这种双向传导具有全社会广泛对话的特征，有利于促进国家和社会治理从传统向现代转变。其次，人民政协的政治协商和民主监督有利于化解社会矛盾。人民政协是爱国统一战线组织，“最大限度调动一切积极因素，团结一切可以团结的人，汇聚起共襄伟业的强大力量”[6]5-6，这是人民政协的使命担当。因此，不仅协商主体之间是平等的、民主的关系，而且协商成果不只在于结论性意见，还在于协商过程中的体谅包容、求同存异，进而消弭分歧、化解矛盾，形成最广泛和最大程度的共识。人民政协要把协商民主贯穿政协发挥职能的全过程，“着力增进共识、促进团结”[9]30。除此之外，人民政协的民主监督主要是通过“上书”的方式和协商的形式提出意见、建议或批评，这种柔性的监督更易于让人接受，有效促进社会和谐稳定。再次，政协协商民主有助于提升党的执政能力。在人民政协组织中，中国共产党不仅代表最广大人民的根本利益，而且兼顾同盟者的具体利益。各民主党派、人民团体等不仅代表各自群体的利益，而且始终坚持与人民根本利益的一致性，人民政协实现了党派性与人民性的统一。党委在推进政协协商民主过程中密切联系群众，巩固和扩大了党执政的阶级基础、社会基础和群众基础，使人民更加拥护党的领导。总之，人民政协协商民主有利于政党、国家和社会之间的良性互动，一方面通过多元协商提升了党的执政能力，另一方面通过强化党的执政能力提升了国家治理水平，体现了国家和社会不同主体的协同治理优势。

三、政协协商民主在新时代面临的机遇与挑战

基于中国特色社会主义新时代的历史方位，政协协商民主的建设与发展面临着新的机遇与挑战，政协协商民主需要识变、应时、探新、求真、见效，将面临的挑战转化为发展的机遇，促进人民政协事业更好地发展与壮大。

(一)满足人民美好生活需要，进一步拓展政协协商民主的政治参与功能

党的十九大报告指出：“人民美好生活需要日益广泛，不仅对物质文化生活提出了更高要求，而且在民主、法治、公平、正义、安全、环境等方面的要求日益增长。”[10]11其中，民主、法治、公平、正义归结到一点，就是对新时代政治生活的需要。而政治生活的需要突出表现在政治参与意识的增强，即人民希望有更多机会参与国家和社会治理，从而更真实、广泛地行使当家作主的权力。政协协商民主本质上就是人民行使政治权力、参与政治活动的过程。然而，与人民的需要相比，政协协商民主还存在公民参与不充分、参与能力不足、制度化程度仍需提高等问题。具体而言，一方面，要完善界别设置，调整委员结构，及时把新的社会阶层和代表人士吸纳到政协组织中来。另一方面，要坚持政协委员联系群众制度。政协委员要通过定期调研考察活动，扎根群众、广纳群言，关注人民在政治方面的更高要求，聚焦民生热点难点问题。更重要的是，要进一步规范政治协商各环节，通过协商活动提高人民的政治素养，助力于实现人的自由全面发展。这就需要进一步完善协商参与者的遴选机制、议题的形成机制、协商活动的互动机制、协商成果的评价机制等。

(二)适应国家治理现代化需要，进一步提升政协协商民主的制度化、法治化水平

党的十九届四中全会指出：“我国国家治理一切工作和活动都依照中国特色社会主义制度展开。”[11]人民政协既是国家治理体系的重要组成部分，又是“适合中国国情、具有鲜明中国特色的制度安排”[12]，其制度化、法治化在推进国家治理现代化过程中具有不可或缺的作用。一方面，人民政协应坚持性质定位，“发挥好人民政协专门协商机构作用”[7]4，将政治协商、民主监督、决策参与和凝聚共识纳入国家治理决策过程，把人民政协的协商建制和共治机制转化为治理效能。另一方面，完善人民政协协商民主自身的制度建设。有了制度和法治的保障，协商主体的权益才能受到保护，协商对话才可能规范有序，协商结果才会得到应用实施。此外，人民政协在面对关系发展全局的重大议题时，应“先行一步进行思想、舆论、理论和政策准备”，从而为国家决策增加实行的动力，降低实施的成本，实现和谐稳定的发展。如此，人民政协自身也成为中国故事的生动展现，从而襄助政治“软实力”。

(三)适应共建共治共享的社会治理发展需要，进一步拓展政协协商民主功能

提高社会治理社会化、法治化、智能化和专业化水平，“打造共建共治共享的社会治理格局”[9]353，是新时代社会治理的目标。人民政协协商民主以其平台的开放性、代表的广泛性、形式的灵活性以及程序的有效性，能够对接社会成员多元化的政治诉求，形成民主协商、多元共治的格局。一是要健全和完善广泛多层的协商机制和制度体系，包括统筹性制度的细化、具体运作性制度的完善、利益协调机制的优化、监督机制和沟通机制的拓宽等，构建共治共享的社会治理环境；二是要与时俱进地创新协商形式和渠道，借助网络平台，利用新媒体、人工智能等技术优势，提升人民政协协商民主的履职实效；三是适应全过程人民民主发展的需要，不仅要将协商民主贯穿制定决策、参政议政全过程，还要全方位履行好民主监督的职能，增强政治监督的实效；四是要重视不同协商渠道之间的衔接配合，使之相互支持、互为补充，从而使协商对话的过程更为开放、包容和有效，形成协商共治合力。

四、新时代发展政协协商民主的对策建议

“世界上没有完全相同的政治制度模式，政治制度不能脱离特定社会政治条件和历史文化传统来抽象评判。”[10]36政协协商民主需要在继承和弘扬我国优秀政治文明传统的基础上，结合新时代的政治使命和人民需要，持续推进全过程人民民主向更高层次、更高形态发展。

(一)提高法治水平，保障政协协商民主的权威性

习近平总书记强调：“我们必须提高全面依法治国能力和水平，为全面建设社会主义现代化国家、实现第二个百年奋斗目标提供有力法治保障。”[13]法治中国建设要求推进协商民主的广泛多层制度化发展，中国特色社会主义法治建设也需要人民政协贡献更多力量。

其一，以宪法、法律和相关政策为依据，把政协协商的制度化、法治化建设放在党和国家事业发展全局中进行部署。其二，完善相应的法律政策规范体系。人民政协特殊的性质和职能定位决定了不仅要有保障其有效行使国家权力的法律法规，配套的地方性法规、政策文件，还要有先进的社会文化、群众的态度信仰感情等作支撑，以保证民主协商过程的顺利开展。其三，完善政协委员参与立法协商的制度机制。政协委员要加强对党的路线方针政策以及相关法律法规的学习，不断提高政治判断力、政治领悟力、政治执行力，不断提高运用法治思维分析和解决问题的能力，进而在全社会营造良好的法治文化氛围。党的十八届四中全会强调，健全立法机关和社会公众沟通机制，要“开展立法协商，充分发挥政协委员、民主党派、工商联、无党派人士、人民团体、社会组织在立法协商中的作用”[14]。发挥政协委员参与立法协商的特殊优势，有助于提高立法质量。

(二)完善制度与机制建设，增强政协协商民主的实效性

“制度优势是一个国家赢得战略主动的重要优势。历史和现实都表明，制度稳则国家稳，制度强则国家强。”[8]作为专门的协商机构，新时代人民政协应深入研究制定规范职能作用的具体举措，建立上下联动、全方位覆盖的制度网络，不仅要保证政协协商民主有制可依、有规可守、有章可循、有序可遵，而且要促使这一民主形式更加成熟定型，发挥出更大价值。

其一，推动制度的细化和具体化。明确界定政协协商的范围，既要及时将国家和社会治理中的重点难点焦点问题纳入进来，也要明晰“协商什么”“如何协商”等问题，同时要规范民主程序，使过程规范与结果规范相统一。其二，完善工作机制。完善政协委员的知情明政机制。通过定期通报、基层调研、委员旁听、领导接访等方式，使委员们知民情、明政策，为其顺利履职创造条件。建立规范、细致的协商议政程序，做到调研准备充分、工作计划明晰、会议组织缜密、成果转化务实，以规范性程序保障协商的高质量。完善协商成果落地和反馈机制，既方便改进工作、弥补不足，又有跟踪监督和问责落实，全程保障协商实效。其三，健全制度、机制的内外部衔接。做好政协协商同政党协商有关活动在协商议题、时间等方面的衔接工作。不仅要通过联合调研、共同举办协商活动等方式，加强政协内部的合作共事；而且要探索政协协商与其他协商渠道的互动关系，以及各类协商职能职责的衔接，特别是要推进人民政协协商与基层协商的互促互动，形成共建共治共享的社会治理格局，以增加和扩大全过程人民民主的制度优势。随着新时代中国特色社会主义民主政治实践的不断推进，人民政协协商民主必将为创造人类政治文明新形态提供更多制度成果。

(三)强化协商主体能力素养，提升政协协商民主的发展性

习近平总书记强调，政协委员既要提高协商能力，做到“懂政协、会协商、善议政”，也要提高协商素养，做到“守纪律、讲规矩、重品行”[9]294。

一方面，要提高协商主体的协商意识。作为政策的执行者和推动者，党政干部要自觉增强协商意识和民主素养，从推动全过程人民民主的高度深化对政协协商民主的认识。通过理论学习、政治参与、社会实践等途径，激发政协委员的协商意识，使其不做“挂名”委员、“哑巴”委员。同时，大力培育协商文化，使人民群众认识到社会主义协商民主的优越性，形成政协协商与其他协商多层次开展、群众协商素养普遍提高的生动局面。另一方面，要增强协商主体的协商能力。要把好“入口关”，完善政协委员的遴选机制。在现有规定条件的基础上，进一步细化标准及实施方案，完善提名考察和公示机制，增强委员遴选的透明度和民主性。要加强业务培训，持续不断地提升习近平总书记所要求的“四力”，努力成为政协工作的行家里手。要加强管理，不仅要建立健全政协委员履职档案，并将其作为日常考察与考核的依据，还要健全问责和退出机制，解决履职不力等问题。

(四)加强党的全面领导，提升政协协商民主的组织性

中国共产党的领导是人民政协的初心所在，也是人民政协制度的最本质特征。在国家治理现代化这一系统工程中，政协协商民主必须与党的领导保持高度一致，通过与其他不同主体的有效对接和深度协同，构建具有中国特色的包容性和合作型政治关系，共同推进中国特色社会主义协商民主实践的发展。

一方面，把握党在人民政协协商民主建设中的领导方式。一要坚持政治领导、思想引领。人民政协须坚定捍卫“两个确立”，坚决做到“两个维护”，把习近平新时代中国特色社会主义思想作为统揽人民政协协商民主工作的指导思想，坚持中国共产党领导的多党合作和政治协商制度，高举爱国爱党大旗，用党的创新理论团结教育引导各族各界代表人士，在共同思想政治基础上化解矛盾和凝聚共识，坚定不移地走中国特色社会主义民主政治发展道路。二要坚持党委领导、集体领导。政协党组要在各级党委的领导下，按照民主集中制的原则开展工作，确保协商工作依法开展、有序进行，确保政协和人大、政府之间的分工协作顺利展开。另一方面，全面加强党对人民政协协商民主工作的领导。继续完善落实党全面领导人民政协协商民主工作的组织体系、各项制度和体制机制，“要坚持党委会同政府、政协制定年度协商计划制度，完善协商于决策之前和决策实施之中的落实机制”[9]296，把党的领导贯穿到人民政协协商工作的全过程、全方位。同时，还要不断加强党的自身建设，全方位加强党对人民政协的政治领导、思想领导、文化领导和组织领导等，既彰显中国政治的制度自信与制度生命力，也为创新人类政治文明提供智慧与方案。