新时代辅警表彰奖励制度的发展研究

李伟源

（中国人民警察大学，河北 廊坊 065000）

警务辅助人员（本文简称辅警）是我国公安队伍的重要组成部分，在协助民警维护社会治安、打击违法犯罪、开展行政管理和服务人民群众方面发挥了重要作用。然而，从辅警表彰奖励制度的发展现状看，理应与辅警贡献对应的表彰奖励制度却显得滞后，存在着不少的问题。因此，有必要对辅警表彰奖励制度进行深入分析，提出有针对性的建议。

一、新时代辅警表彰奖励制度的发展现状

2015 年10 月，公安部、人力资源和社会保障部发布了修订后的《公安机关人民警察奖励条令》，自2016 年1月1 日起履行。此条令只适用各级公安机关在编在职人民警察，并没有将辅警纳入其中，辅警表彰奖励制度的建设任重道远。庆幸的是，研究部分具有代表性的辅警表彰奖励政策文件后，发现近些年关于辅警表彰奖励制度的探索不曾间断，辅警表彰奖励制度虽不健全，但已初具雏形，在制度的内容体系和程序规范上都有初步探索。

（一）辅警表彰奖励制度的探索

1.第一阶段：部分经济发达地区的政策摸索。部分经济发达地区对于辅警管理工作的政策建设起步较早，其中涉及到了表彰奖励的工作。2012 年5 月，苏州市政府发布《苏州市警务辅助人员管理办法》，第二十一条的第三款提到了表彰与奖励事项，是较早对辅警的表彰奖励工作作出明确要求的政策文件。再研究大连市、深圳市和江苏省等其他几个地方的此类政策文件，发现其对于辅警表彰奖励工作的规定基本一致，比较简单，只能算是从法规上对其地位进行了明确，操作性并不强。

2.第二阶段：中央层面的政策引领。十八大以来，党中央、国务院高度重视辅警的管理工作。2016 年1 月，在中央全面深化改革领导小组第二十次会议上，审议通过了《关于规范公安机关警务辅助人员管理工作的意见》（以下简称《意见》）。同年3 月，国务院办公厅印发此《意见》，针对辅警的表彰奖励作了规定，第一次在国家层面上对此提出了明确要求。同年11 月，公安部等部门联合发布通知，督促地方政府及相关部门要切实领会《意见》精神，并将其贯彻落实下去，细化落实相关配套政策和规章制度，研究制定辅警的表彰奖励等具体实施细则。

3.第三阶段：全国各地区政策的铺开。中央、地方关于辅警管理工作的政策文件是从整体角度出发，是对辅警管理工作的全面规定，对于辅警的表彰奖励工作的规定难免不太具体。随着辅警管理工作水平的不断提升和提倡民警辅警享受同等权益的呼声高涨，各个地方开始陆续出台关于辅警表彰奖励的专门性政策文件。2017 年，晋江市公安局出台《晋江市公安局警务辅助人员表彰奖励办法（试行）》，规定了辅警人员的奖励为集体奖励和个人奖励，并分别设置了具体明确的奖励条件；2018 年，宁夏回族自治区公安厅出台《宁夏回族自治区公安机关警务辅助人员奖励工作实施办法（试行）》，规定了辅警个人奖励的条件、标准和金额等事项；2020 年，河南省公安厅联合多部门出台《河南省公安机关警务辅助人员奖励办法》，“创设了与国家公务员、事业单位人员表彰奖励制度并行的辅警表彰奖励制度，明确奖励比例、标准，填补了一些政策空白。”[1]

（二）辅警表彰奖励制度的内容体系

1.表彰奖励的适用对象和类别。辅警表彰奖励的适用对象规定得比较清晰、明确，通常是各单位的警务辅助人员集体、各级公安机关的警务辅助人员。根据不同的分类标准，表彰奖励的类别有所不同，最常见的分类标准是依据表彰奖励对象的不同来进行，可以分为集体奖励和个人奖励。“《晋江市公安局警务辅助人员表彰奖励办法（试行）》的规定，奖励分为集体奖励和个人奖励，其中，集体奖励的对象为五人以上的辅警队或组，个人奖励的对象为聘用的保安化辅警。”[2]这样区别设置，不仅有利于激发辅警个人的积极性，也有利于促进集体的荣誉。

2.表彰奖励的条件和形式。辅警表彰奖励制度的条件经历了由泛化到相对具体的发展历程。最早，《苏州市警务辅助人员管理办法》对于表彰奖励的条件进行了简单的规定，对于在工作中表现突出、成绩显著或者有其他突出事迹的辅警，应当给予表彰和奖励，并没有进一步阐述或者界定，规定存在模糊性，难以进行评定。随着各地公安机关对表彰奖励制度探索的深入，《宁夏回族自治区公安机关警务辅助人员奖励工作实施办法（试行）》对表彰奖励条件进行了更深一步的阐述，对精神品质、素质能力和业务水平等方面成绩突出的辅警予以奖励，奖励条件更为具体明确，更具有可对照性、可实施性。

辅警表彰奖励形式大多具有较强的自主性，更多的是为了贴合地方的管理工作。其中，《河南省公安机关警务辅助人员奖励办法》规定得相对健全，建立了嘉奖、授予称号、通报表扬及评优评先等多种形式的褒奖体系。另外，记功、荣誉奖章、奖金、酬新提升、招警倾斜、设立岗位级别和职务级别等不同形式在各地都有实践。2020年，天津市公安局召开全市公安辅警工作会议，设置的奖项有个人二等功、个人三等功，“十佳文职辅警”和“十佳勤务辅警”荣誉称号。[3]

（三）辅警表彰奖励制度的程序规范

辅警表彰奖励制度的动态运行主要依靠程序规范，基本包括申报、审查、研究、公示、审批、归档和撤销等环节，各地区规定稍有不同。宁夏回族自治区公安厅颁布的《全区公安机关社区警务工作表彰奖励实施办法（试行）》评选程序相对简单，主要包括申报、审核、批准和公示4个程序。程序设置符合公安业务繁重的特点，能满足表彰奖励工作的开展。

另外，辅警表彰奖励程序的主导部门多为设区市公安局，嘉奖可以由县一级公安机关批准，极少数等级较高的奖励由省一级公安机关审批。《江苏省公安机关警务辅助人员奖励办法（试行）》规定“对符合奖励条件的集体和个人，县级公安机关可予以嘉奖，设区市公安局政治部可予以嘉奖、记功，设区市公安局可予以记大功，记特等功以上的奖励由省公安厅审批”。

二、新时代辅警表彰奖励制度发展出现的问题

辅警表彰奖励制度探索工作在积极开展，各地公安机关围绕一个《意见》，结合自身实际情况，在表彰奖励政策制定、制度内容、程序构建等各方面探索，初有成效。但伴随出现的表彰奖励制度区域化、表彰奖励与付出不对等、后期管理工作相对较弱的问题，都在制约着表彰奖励制度的进一步发展，值得我们注意和思考。

（一）缺乏统一的法律保障，辅警表彰奖励制度区域化

表彰奖励制度作为一种国家管理工具，应该由法治原则作为其顺利实行的基础。但是，由于辅警队伍的管理工作以地方为主导，表彰奖励制度建设的重点任务自然落到了地方。因此，现行的辅警表彰奖励制度以中央政策为依据，地方性政策为主导，没有全国适用型法律，呈现区域化特征。各地辅警的表彰奖励所依据的政策和法规不统一，其合法性和权威性就会降低。一是各地方表彰奖励评定主体和主体的法定权限不完全统一，自主安排特色明显，存在各行其是的局面，荣誉的信度下降，一定程度上损害了其权威性。二是表彰奖励的形式没有完全统一确定，各地的形式多种多样，其中，有直接奖励金钱的物质奖励形式，有通报表扬、嘉奖、记功或给予其他特别奖励的精神奖励形式，还有赋予某些岗位或者职务身份，提高其岗位级别或职务级别的职务奖励形式。各种形式的不统一，导致其只具有地区性效力，只能得到地区性的认可，不具有全国认可的效力。三是虽然表彰奖励的程序规定各地区基本相同，但还是具有不确定的地方，例如，社会公开征集意见和公示程序的规定不够细化，操作性不强，难以真正落地，单位领导和领导班子自行决定较多，主观随意性较大，公众很难真正参与其中。

（二）辅警表彰奖励与付出不对等

“辅警是阴影里的执法者”[4]，辅警一直以来法律地位不明确，不仅要承担许多负面责任，而且在工作中承担着重要职责却得不到应有的政策保障和待遇，在整个公安队伍中处于尴尬地位。现实中，无论是在基层一线，或是机关内部科室，辅警都承担着大量的警务工作。但是，事实就是大多时候辅警却得不到应有的待遇，表彰奖励也是享受不了和民警同等的政策。“当前很少有省市允许辅警创先评优、建功受奖。而放眼全国，评优评先，各地公安部门的辅警人员没有资格参评，从而无形之中产生了就算工作做得再好，上报功劳也只有民警有资格，这严重伤害了广大辅警的自尊心。”[5]表彰奖励与民警差距甚大，辅警取得的工作成果得不到与民警同等的认可和回应，容易形成“混日子”的思想。其实大多数辅警对于获得荣誉和职业归属感的渴望和追求同民警一样，期待自己的辛劳付出可以获得应有的回报。

（三）辅警表彰奖励的后期管理工作相对较弱

辅警表彰奖励的后期管理工作相对较弱主要是指表彰奖励的后期教育培养和表彰奖励的监管工作两个方面。一方面，辅警表彰奖励制度的不健全和表彰奖励评选工作相对较少是我们必须要正视的客观情况，正因如此，就更加需要做好后期的教育培养。而现实情况是评选工作创造的氛围和条件没有被利用好，辅警表彰奖励的评选和获奖辅警的后期教育培养与民警相比相对较弱，导致部分辅警在现有荣誉中止步不前，先进事迹也就此淡化，这样不利于辅警模范典型的塑造，也不利于民众对辅警队伍良好印象的生成。另一方面，辅警表彰奖励评选工作存在只顾前期评选，不顾后期监管的现象，对于一些逐渐褪去先进性的辅警没有及时进行跟进考查，撤销其获得的表彰奖励。特别是在近年来开展的扫黑除恶行动和全国政法系统教育整顿中查处的少数辅警，发现其还有许多荣誉在身，这无疑是对辅警队伍形象的抹黑，也是对现有辅警表彰奖励制度的否定，更是对公安机关形象、公信力的冲击。

三、关于新时代辅警表彰奖励制度发展的几点建议

对于辅警表彰奖励制度发展中存在的问题，借鉴党和政府其他工作中表彰奖励制度的先进经验和结合辅警队伍在公安工作中的现实情况，提出几点针对性建议，以期进一步完善辅警表彰奖励制度，推动其更好地适应新时代辅警队伍的建设。

（一）加快制定全国统一适用的辅警表彰奖励制度

体系统一是构建辅警表彰奖励制度的基本要求。辅警表彰奖励制度的体系统一意味着必须打破现行制度各地区分割的状态，形成全国统一适用的表彰奖励制度体系，因此统一性应是辅警表彰奖励制度的最主要特征。现行辅警表彰奖励制度面临的主要问题就是缺乏全国统一适用的法律规范，尤其是缺乏统一的基本法律，导致表彰奖励评定主体、主体法定权限、形式、运行程序等不明确、不统一，造成表彰奖励的异化问题，因此，构建体系统一的辅警表彰奖励制度迫在眉睫，具体而言就是通过全国立法的形式来统一规范表彰奖励制度的实体和动态运行。

加快全国辅警表彰奖励制度等辅警管理工作立法，要在总结现有表彰奖励政策文件的基础上统筹规划，充分吸收各地区的经验教训，全面考虑各地区的实际情况，制定一部统一适用的辅警表彰奖励制度的法律，以指导全国辅警表彰奖励制度的运行和管理，地方各类表彰奖励政策都必须以全国统一的辅警表彰奖励制度的法律为准则。一是在实体创设上明确的表彰奖励评定主体、客体、奖项类别和等级、以及奖励的条件、标准、周期等，以体现辅警表彰奖励制度科学化的特征。二是对评审程序、实施方法等运行流程进行全国统一的管理和规范，以保证表彰奖励主体与客体都能顺利地、高效地进行申报、评审、授奖、撤销、申诉救济等管理和监督活动。

（二）坚持辅警表彰奖励匹配辅警付出，发挥表彰奖励制度的组织性功能

“作为国家治理的工具，国家荣誉是价值权威性分配的重要途径，发挥着政治社会化、价值观塑造和规训公民行为等方面的作用。”[6]把荣誉看作是治理工具有一定的道理，表彰奖励制度作为荣誉的重要组成部分，是一种实实在在的社会激励体系，在队伍管理中发挥着重要的组织功能，即通过对个人的表彰奖励，提高其对自我存在价值的认识，进而增强其自觉性。公安机关针对辅警制定的表彰奖励制度是其管理辅警队伍的重要手段，辅警表彰奖励制度组织功能的发挥依赖于辅警群体对荣誉的渴望、追求和公安机关等部门对表彰奖励等荣誉制度的制定。然而，在现实中这种付出即可获得肯定和回报的信赖时常产生危机，表彰奖励制度认可度下降，其组织功能大打折扣。

因此，辅警表彰奖励制度亟需加强回应辅警的付出，匹配其付出，肯定其社会价值。一是降低表彰奖励的获得难度，提高表彰奖励的可期待性。例如，“目前，我们对辅警因工受伤人员只是考虑用见义勇为名义奖励，但不符合见义勇为条件人员则奖励无据。这无疑伤害了部分处在风险相对较大岗位的优秀辅警。”[7]“见义勇为奖”的部分表彰奖励的门槛设置不合理，成为一个遥远的目标。大多数表彰奖励需要降低门槛，要让辅警形成“努力了就能够够得着”的心理。二是向民警表彰奖励看齐。辅警在公安工作中的突出表现越发让社会公众所熟知和认可，提高辅警的待遇的呼声很高，辅警与民警待遇等方面差距缩小已然成为趋势，辅警表彰奖励向民警看齐也是如此。“如湖北省公安机关政工部门坚持以疫情防控一线为重点，聚焦医护区域、重点卡口、交通要道、基层所队参战单位和民警辅警，做到按绩施奖、有绩必奖。”[8]在疫情防控工作中，全国各地公安机关在关心关爱民警辅警上创新突破，坚持一视同仁，做到辅警表彰奖励向民警看齐，是今后辅警表彰奖励向民警看齐的标杆。

（三）加强表彰奖励后期教育培训和监管，强化榜样作用和示范效应

有效的辅警表彰奖励必须是能见度高的，可持续的，能在同仁和大众心中留下深刻印象的，能充分发挥榜样作用和示范效应。优秀的人会从荣誉中获取源源不断的向上动力，同时他们往往需要一个更好的平台去继续更好地发挥先进作用，而荣誉往往也会让部分人变得懈怠，躺在功劳簿上停滞不前。因此，我们必须对获得荣誉的辅警及时跟进管理，加强教育培训工作。一方面，对于始终保持先进性的辅警要给予一定的职业发展机会，激励其及时总结经验，再接再厉，不断进步，再创佳绩。另一方面，对于稍有懈怠的个人要及时进行思想教育，教导其荣誉来之不易，要保持荣誉，继续发挥先进作用。

辅警表彰奖励的后期监管在整个表彰奖励工作中处于重要地位，会直接影响整个工作效果。由于后期监管不力而出现的荣誉获得者的负面事件，其危害性更大，因此必须重视和加强后期监管工作，确保其正面示范效应。一是创设各种监督渠道，以单位内部定期考察和社会公众揭发检举为主。单位内部的定期考察可以融入到个人年度工作评审之中，成为其内容的一部分，便于考察工作的开展。社会公众揭发检举的重点在于要重视公众合理、合法的情况反映，及时跟进处理，做好结果反馈工作。二是敢于撤销符合撤销情形的表彰奖励。对于符合规定撤销情形的表彰奖励及时进行撤销，不能碍于先前评定单位和评定工作的权威压力而不去落实，更重要的是要考虑到公安工作的大局，杜绝更加恶劣的后期影响，维护公安队伍的良好形象。

结语

“我国对辅助警力的立法和理论研究还处于起步阶段，对辅警制度的认识未形成系统化、整体化的体系。”[9]辅警表彰奖励制度也是如此，现行的辅警表彰奖励制度的探索与实践大多是为了适应和满足地方公安机关的需求和发展。然而，新时代下，伴随着公安改革的推进，辅警职业化、规范化是必然的选择，表彰奖励制度的标准化、统一化、规范化也是发展趋势。