深化农村土地制度改革，赋予农民更加充分的财产权益

金文成

地欲不失利，民必有恒业。党的二十大报告提出要“深化农村土地制度改革，赋予农民更加充分的财产权益”，为接续推进农村土地制度改革创新，激发全面推进乡村振兴的内生动力指明了方向。

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央坚持把处理好农民与土地的关系作为深化农村改革的主线，扎实推进农村土地各项改革，落实农村土地“三权”分置制度，依法赋权确权、稳妥活权、规范行权，稳定和完善了农村土地承包关系，提高了农村土地资源配置效率，基本构建了符合社会主义市场经济发展要求的农村土地制度框架和政策体系。展望新征程，加快建设农业强国，全面推进乡村振兴，以中国式现代化全面推进中华民族伟大复兴，还必须进一步深化农村土地制度改革。

一、深化农村土地制度改革的重大意义

（一）构建高水平社会主义市场经济体制，迫切要求进一步优化土地资源配置

当前，我国要素市场体系还不健全、市场发育还不充分，“同地不同权”的城乡二元土地制度仍没有打破，土地在城乡间双向流动、平等交换的障碍还没有从根本破除。突出表现在农村集体土地和城市国有土地具有不同的权利结构。农村集体土地特别是建设用地还不能像国有土地那样进入建设用地市场。2019年修订的土地管理法打通了农村集体建设用地入市通道，但入市限制仍然较多。城乡建设用地、农村宅基地及农房和城镇住宅用地、住房同地不同权、同房不同权，已经成为深化农村土地制度改革亟待突破的难题。

（二）推进城乡融合发展，迫切要求进一步畅通城乡要素循环

当前我国经济社会发展最大的不平衡是城乡发展不平衡，最大的不充分是农民农村发展不充分。其“中梗阻”就在城乡要素平等交换、双向流动的市场体系还没有真正形成。城乡居民在义务教育、基本医疗、社会保障、基础设施等方面的差距任然较大。特别是以土地、资金、劳动力为代表的城乡生产要素双向流动、平等交换的统一市场还没有真正形成，城市仍是巨大的抽水机，把农村生产要素持续不断地抽吸到城市，农村失血现象严重。伴随户籍制度改革，农业转移人口进城的障碍进一步破除，城乡劳动力流动的问题已经有了显著改善。至今仍没有破题的主要是土地、资金这两大生产要素。农村土地不能以市场化方式进入城镇市场，城乡二元结构的特征最为明显，金融机构从农村吸收存款，但大部分资金没有到农村，而是投放到城市。长此以往，得到生产要素的支撑，乡村振兴将难以为继。土地出让支出中用于农业农村的支出不足土地出让收益的35%和土地出让收入的7%。

（三）加快现代化建设，迫切要求健全农村土地产权的权能

全面建设社会主义现代化国家，最艰巨最繁重的任务仍然在农村。土地是集体和农民最大的财产，承包地和宅基地是农民安身立命、走向共同富裕的根本。建立健全归属清晰、权责明确、流转顺畅、保护严格的农村土地制度，既是深化农村改革的重要内容，也是建立比较完善的社会主义市场经济体制的必然要求。有恒产，才有恒心。改革开放以来特别是党的十八大以来，我国农村土地制度的基本框架和政策体系已经基本建立，但距比较完善的社会主义市场经济体制的要求还有差距。要围绕赋予农民更加充分的土地权益，深化农村土地制度改革。第二轮土地承包30年即将到期，亟待落实土地承包关系稳定并长久不变；土地经营权的权能还不够完善，亟待稳定新型农业经营主体流转土地的经营预期；宅基地使用权和农房确权登记工作还没有完成，亟待给农民一个安居的“定心丸”；农村经营性建设用地入市还有障碍，亟待实现与国有建设用地同权同价；农村集体经济组织成员及产权制度还不完善，亟待构建集体收益分配权益保障机制。

二、深化农村土地制度改革、赋予农民更加充分的财产权益的发力点

新时代新征程，全面推进乡村振兴、加快社会主义现代化建设，深化农村土地制度改革，赋予农民更加充分的财产权益，要着力在以下方面发力。

（一）全面贯彻落实习近平总书记关于农村土地制度改革的重要论述

要深入学习贯彻党的二十大精神，全面贯彻落实习近平总书记关于“三农”工作重要论述，特别是关于农村土地制度改革的一系列重要论述，坚持以处理好农民与土地的关系为主线，坚持落实农村土地“三权分置”，坚持守住农村改革的底线，坚持保持历史耐心，以构建高水平市场体系为战略基点，以推动城乡融合发展、畅通城乡要素流动为着力点，强化制度创新和制度供给，赋予农民更加充分更有保障的财产权益。

（二）深化拓展农民各项财产权利的权能内涵

农民的财产权利，最重要的是承包和流转土地的权利、宅基地分配和使用权利、集体建设用地流转的收益分配权利、集体土地被征收征用获得补偿和安置的权利、集体资产和收益的分配权利等。目前，以上5个方面，国家均依法赋予了农民享有的基本权益，包括土地承包经营权、宅基地使用权、被征地的补偿安置权、集体收益分配权等。但因各项权利的来源不同、权能设置不同，各项财产权利的权能设置还不够完备，需要进一步深化拓展。土地承包经营权来源于土地承包，本轮土地承包30年，从2021年起到2030年，各地陆续有村组的土地承包期到期，比较集中在2027～2028年，要通过再延长土地承包期30年继续承包赋权；通过土地流转，新型农业经营主体获得土地经营权，需要通过签订流转合同和办理流转登记获得，且法律已经明确其权能，包括再流转、抵押、担保等，需要平等保护。被征占地农民的安置补偿权利，法律已经赋予农民，需要在实践中依法落实。宅基地和农村集体建设用地、集体资产及收益的分配权利、成员资格权利、使用权能等还没有完全明确，需要通过试点探索建立，并依法赋权，使其达到更加充分，更有保障，这是今后深化农村改革需要解决的重点问题。

（三）稳定和完善农村土地承包经营制度

以家庭承包经营为基础统分结合的双层经营体制，适应生产力发展要求，符合广大农民意愿，已经党和国家根本大法确认，要毫不动摇长期坚持。同时，要根据农业农村发展变化，进一步稳定和完善。“稳定”，重点是稳定土地承包关系，用好承包地确权登记颁证成果，稳妥推进第二轮土地承包到期后再延长三十年试点，确保现有农村土地承包关系保持稳定并长久不变，确保土地承包政策衔接、平稳过渡。“完善”，重点是按照承包地“三权分置”要求，丰富土地承包相关产权权能，落实集体所有权、稳定农户承包权，放活土地经营权，进一步厘清“三权”权利主体的权利边界和相互权利关系，健全“三权分置”的农地产权体系。完善集体所有所有权权能，依法维护农民集体对承包地发包、调整、监督、收回等权利，健全集体经济组织民主议事机制。强化农户承包权的用益物权权能，维护承包农户使用、流转、抵押、退出承包地等各项权利。平等保护土地经营权，在依法保护集体所有权和农户承包权的前提下，引导土地经营权规范有序流传，依法保护各类农业经营主体流转取得的土地经营权；健全土地经营权流转管理服务制度和社会资本农地流转的审查审核和风险防范制度，规范农地流转行为。

（四）稳慎推进农村宅基地制度改革

农村宅基地制度改革事关亿万农民切身利益和社会稳定大局，需要稳慎推进，先立后破，厘清宅基地所有权、资格权、使用权之间关系，明确各自权能，形成层次分明、结构合理、平等保护的格局。一要坚守红线意识和底线思维。在当前情况下，城里人到农村买宅基地这个口子还是不能开，下乡利用农村宅基地建设别墅大院、私人会馆的现象不能有，依照规划管制土地用途的原则不能破。特别要防止借改革之名，打农民宅基地的主意，与民争利，确保改革试点不跑偏、不脱轨，这是改革不得触碰的红线；切实保护农民宅基地各项权益，不得以退出宅基地使用权作为农民进城落户的条件，这是改革必须坚守的底线。二要稳慎推进宅基地确权赋能。按照农村宅基地“三权分置”的要求，积极探索落实宅基地集体所有权、保障宅基地农户资格权和农民房屋财产权、适度放活宅基地和农民房屋使用权的有效途径和具体办法。稳步开展农村宅基地和农房的确权登记颁证，依法落实农民对宅基地和农房的财产权益。稳慎开展农村宅基地改革试点，稳妥解决突出问题，探索完善宅基地集体所有权行使机制、农户资格权保障机制、宅基地使用权分配制度和流转、退出机制，先立后破，切实保障农民宅基地财产权益，维护农村社会稳定安宁。

（五）稳妥审慎开展农村集体经营性建设用地入市试点

探索增量集体经营性建设用地入市的具体方式，规范农村集体经营性建设用地入市活动，推动建立城乡统一的建设用地市场。一要坚持入市收益向集体和农民倾斜。加快推进农村集体建设用地使用权确权登记颁证，明确产权归属，落实入市主体。按照“取之于农，用之于农”的原则，健全兼顾国家、集体和农民个人之间土地增值收益分配机制。落实土地出让收益重点用于支持乡村振兴的规定。二要坚持依法规范有序开展试点。试点过程中，要探索完善集体经营性建设用地使用权的用益物权权能，赋予农民集体、建设用地使用权人包括抵押权在内的更加完整的权能；探索农村集体经济组织收益分配的具体办法，完善农村集体经营性建设用地入市规则和监管办法，建立入市土地利用的负面清单，规范集体建设用地入市活动。