论监察权运行的人大监督

江国华，郝国敬

（武汉大学 法学院，湖北 武汉 430072）

“有权必有监督”是古往今来各国治理过程中的一项普遍准则，加强对权力的制约与监督是各国统治阶级为提升治理体系与治理能力现代化水平、实现社会长治久安的一种“自律”[1]行为。党的十八大以来，以习近平总书记为核心的党中央多次对权力的监督问题进行部署，致力于构建成熟完备的权力监督体系，形成联动集成的强大监督合力。[2]监察体制改革后，各级监察机关对所有公职人员及其行使权力的所有环节均享有监督权，标志着我国在整合反腐资源力量、构建中国特色国家监察体制方面迈出坚实步伐。但是，所有权力都具有被滥用的潜在风险，“纪检监察机关不是天然的保险箱，监察权是把双刃剑，也要关进制度的笼子，自觉接受党和人民监督”。[3]

人大监督是我国权力监督体系的重要组成部分，在产生机制上接受立法机关监督构成对监察职权进行监督制约的重要内容。[4]中央人大工作会议强调，人大要用好宪法赋予的监督权，各级“一府一委两院”要自觉接受人大监督。在规范层面，《监察法》第53 条要求各级监察机关必须向本级人大常委会作专项工作报告，接受本级人大常委会的执法检查以及询问质询。《监察法实施条例》第252条至第254 条则对监察权运行人大监督的相关规定进行了进一步细化。实际上，监察权运行人大监督的关键性问题在于，由人大对监察权的运行进行监督有何法理层面的依据？有何原则层面的要求？有何机制层面的设计？进而，监察权运行的人大监督存在哪些现实困境？应该如何进行完善？本文拟对上述问题进行探讨，以期助力人大（监察）监督机制之科学构建。

一、监察权运行人大监督的法理基础

法理基础构成思考法学问题的逻辑起点，其重要功能在于“透过现象看本质”，为制度的反思与构建提供本源性指导。就监察权运行人大监督的法理基础而言，立基于“没有不受监督的权力”这一基本命题，“人大监督覆盖所有公权力”回答了“人大为何监督监察权之运行”的诘问，“受人大监督是国家监察制度的有机组成部分”则回应了“监察权之运行为何要接受人大监督”的质疑。

（一）没有不受监督的权力

就其本质而言，权力具有天然的强制性，通常表现为行为人在社会关系中实现其预期影响的一种可能。[5]这种强制力若运用得当，就是把人类引入天堂的天使；若运用不当，则是把人类引入地狱的魔鬼。[6]因此可以说，“没有不受监督的权力”，也即任何权力都具有强制力因素与异化风险，唯有对其进行严格的控制与约束，才能最大限度规避权力的滥用。

产生于西方的权力监督理论是这一认识的理论注脚，近代权力监督的一般性理念发端于洛克的分权学说。[7]随后，卢梭致力于为权力监督理论提供些许制度上的支撑，主张采取混合政府制，设置保民官。[8]西方国家的权力监督思想虽然为人类政治文明提供了一定智识，但也随着资本社会的发展逐渐背离了“初心”——权力监督的目标不再是维护人民的合法权益，权力监督体系日益沦为统治者统治社会的手段与工具。在此背景下，马克思主义创始人对西方的这一思想进行了批判继承，形成了马克思主义的权力监督理论。他们认为，国家虽然发源和产生于社会，但在地位上却高于社会，并且呈现出日益同社会相异化的发展趋势。对权力的行使加以限制和监督，是国家与社会之间保持良好关系的内在要求。[9]

监察委员会在地位上处于人大之下，在性质上属于国家机关，在职能上专门负责反腐败工作，在方向上接受党的统一领导。[10]其设立的初衷在于，整合过去分散在纪委、检察院和行政监察机关的监督权，提升权力监督的整体性与有效性。为实现这一目标，监察委员会被赋予具有监督权性质的监察职权，作为实现党和国家自我监督的有力武器。由此，监察机关享有的监察权属于国家权力之范畴，这一点并无太大争议。问题的关键在于，监察权作为“新型”的、具有监督权性质的国家权力，是否可以而免受监督？答案应该是否定的。监督权作为补救、保护其他权力的“第二性权力”[11]，属于权力的一种表现样态，需要同其他权力一样被关进制度的笼子里，而不能游离于相应的监督体系之外。

（二）“人大监督”覆盖所有公权力

监督范围的全面性是人大监督的一大特色。在监察体制改革前，人大监督即全面覆盖“一府两院”，覆盖所有公权力。这是因为，人民代表大会制度是我国在长期的历史发展中逐渐形成的中国特色社会主义民主模式，其初衷在于保障人民当家作主。人民的意志通过人大得以表达和汇聚，并有机会以立法形式反映在法律规定之中，为中国共产党执政提供基本依据。在这种间接民主的背景下，国家权力的直接行使者是各个国家机关，人民对主权的享有主要体现为人大制度下对国家机关及其人员的选举和监督。一言以蔽之，我国人民民主制度的实效性以人大监督为重要保障，[12]人大监督范围全覆盖的底层逻辑在于人民主权理论。

从历史维度考察，人民主权理论萌芽于伯里克利确立公民大会作为最高权力机关的雅典民主时期。及至启蒙时代，人民主权理论正式兴起，相关学者中以卢梭和洛克最为典型。卢梭所理解的民主是直接民主。他认为民主代表着一致同意，民主国家的主权应该处于永恒正确的公意指导下，并体现在法律之中；[13]人民主权具有“不可转让性”[14]和“不可分割性”[15]，首先意味着人民享有平等的政治权利。洛克提出，人们是出于保护自身财产的需要，才选择联合成为国家并将自己置身于政府的管理之下。[16]政府的权力并非漫无边界，而是具有一定的限度，必须以维护人民的利益为目标。受西方人民主权学说的影响，马克思主义创始人也认为，“民主”在德语中的意思就是“人民当权”[17]。不论国家权力被授予哪些国家机关代为行使，人民始终享有国家权力的所有权，是国家权力的主人。

监察体制改革后，人大监督的范围依然具有“全覆盖”之特征，人大监督可以辐射至监察权领域。这不仅是国家权力格局的应有之义，更是人民当家作主的内在要求与生动体现。与“一府两院”相同，各级监察委员会由本级人民代表大会产生，对其负责，受其监督。在当前推进全过程人民民主、强调全过程民主监督的时代背景下，以人大监督的方式解决“谁来监督监督者”的难题，有利于将民主贯穿于监察权运行的整个流程，将监督融入监察权运行的各个环节。

（三）“受人大监督”是国家监察制度的有机组成部分

就其一般原理而言，权力只有在确认支配与服从关系的秩序中才能存在。监督或制约权力行使者的一方，如果不具备与掌握权力者相应的资源或信息、能力、经验、技艺等方面的优势，通常难以胜任。[18]换言之，在权力运行过程中，监督者与被监督者之间往往是不平等的——监督者在法律上通常具有高于被监督者的优势地位，享有强制性的监督权力与措施，目的是确保监督的有效性和正当性。

这实际上暗含一种法权平衡的思维方式。法权平衡理论源于上世纪九十年代以来国内学者关于法权中心主义的探讨与争论。①相关研究成果详见刘茂林：《也谈宪法学体系的重构——评社会权利分析理论之争》，载《法学研究》1995 年第5 期，第48-54 页；童之伟：《法权中心的猜想与证明——兼答刘旺洪教授》，载《中国法学》2001 年第6 期，第15-38 页；秦前红：《评法权宪法论之法理基础》，载《法学研究》2002 年第1 期，第25-33 页；童之伟：《法权中心说补论——对刘旺洪、范忠信两教授商榷意见的进一步回应》，载《法商研究》2002 年第1 期，第3-12 页。当前我国的法学理论体系虽然以权利和义务为基本范畴，但法权平衡理论仍然在思维上对我们产生了诸多启发。所谓“法权”，是指在一定的社会时期，一国法律规范认可和调整的全部利益及其物质载体，在现实生活中时常表现为各种权利和权力的统一体。[19]法权平衡理论认为，法定职权各个对称要素之间应保持平衡，国家权力的横向配置和纵向配置应保持结构平衡，不同国家机关之间应保持政法综合权重平衡。[20]正因如此，同级国家机关之间一般通过分工合作来实现相互制约，真正意义上的监督有赖存在上下级关系或隶属关系的国家机关之间所形成的权力“差序”格局。

这一点在对监察机关和监察权的监督中更加凸显，具体表现为“受人大监督”是国家监察制度的有机组成部分，监督监察委及其享有的监察权之重任需要由人大来承担。其理由在于，监察机关不仅“位高”，在国家权力体系中仅次于人大；而且“权重”，监察权对原行政监察权和检察机关的部分法律监督权进行了整合，同时因各级监察机关实行党政合署体制而成为一项集政治权力与法律权力于一身的复合型权力。也就是说，监察监督在一定程度上连接了之前分散的党委监督、检察监督以及行政内部监督，其权限已经远远超过合署之前的纪委，任何与监察机关处于相同法律地位的国家机关都无法实现对监察机关的有效监督。纵观整个权力监督体系，只有党和人大才能有效增强对监察委员会的监督。

二、监察权运行人大监督的基本原则

法律原则影响人的思想意识，为法律规则的制定与适用提供价值指导和理论依据。[21]监察权运行的人大监督虽然具备一定的法理基础，但其作为一项理论与实务中的新课题，亟需明确相关基本原则作为制度设计的参照物与对标尺。

（一）依法监督原则

各级人大在对本级监察机关行使监察权的活动进行监督时，应当严格遵守宪法和法律，避免监督的人为性、随意性和无效性。考察监察权运行的特点，对其监督要符合依法监督之原则，需要特别注意的问题有三：

其一，监督主体法定。在我国现行法律框架下，只有本级人大和人大常委会才有权对监察权的运行进行监督。一方面，由于人大监督具有不可替代性，其重要特点是以会议形式对监督对象进行集体监督，因而除本级人大和人大常委会之外，其他组织和个人不能作为对监察机关和监察权进行监督的法定主体。另一方面，委员长会议等人大常委会的内设机构虽然在人大监督中也发挥着重要作用，但它们仅可以作为人大监督的“具体实践者”[22]，行使的是部分而非全部监督权。

其二，监督内容法定。与其他国家权力相比，监察权的运行具有更强的秘密性。这决定了人大在对监察机关行使监察权的行为进行监督时，只能搜集和获取非涉密信息与线索，不得非法掌握甚至随意泄露相关保密内容。因监督工作需要确需收集和知晓的，应经过相关部门批准，办理相应的手续，并严格限制涉密信息的使用方式与途径，必要时还需要对涉密信息进行加工与处理。否则，将可能违反相关行政和民事法律规范，涉嫌犯罪的，还需要承担相应的刑事责任。

其三，监督程序法定。人大监督作为监察权运行的一种法定监督方式，其监督程序必须严格遵循相关法律规定。监察权运行的人大监督涉及人大与监察两个系统。监督程序法定原则之“法”，既包括《各级人民代表大会常务委员会监督法》（以下简称《监督法》）等人大监督的专门法律规范，也包括《监察法》《监察法实施条例》等监察法律法规中人大监督的相关程序性规定。当前我国监察法律规范体系仍需进一步建立健全，监察权运行人大监督的程序规定不仅在专项工作报告审议、特定问题调查、询问与质询等诸多方面存在优化空间，而且在专项工作报告频次、执法检查会商、监察规范性文件主动审查等诸多维度有待继续探索。此种规范现状下的监督程序法定原则要求有二：一方面，人大在监督监察机关及其行使的监察权时必须以现有法律规范中的程序性规定为依据，不得以监察权是一项新的国家权力以及规范与实践之间存在张力为由，在监督工作中贸然突破法律规定。另一方面，有关监察权运行人大监督的规范文本需要在保持稳定性的前提下根据实际需要及时进行妥洽调整，将实践中好的经验做法通过法定程序上升为法律规定，以便为人大监督实务工作提供更具操作性的程序指导。

（二）全面监督原则

监察权的运行是一项庞大的系统工程，具有范围广泛、权限丰富、程序严密之特点。这就要求人大对监察权的监督必须覆盖整个监察范围、涵括各个监察权限、深入每个监察环节，切实贯彻全面监督之原则。其具体要求有三：

其一，人大对监察权运行的监督涵括法律监督、工作监督、人事监督等多个维度。这是全面监督原则最为基本的要求。根据《监察法》之规定，监察权的内在构造包括监察机关在开展监察工作时享有的监督、调查、处置等监察权限，以及询问、留置、搜查、调取、查封、扣押等监察措施。人大对监察机关行使上述权限、采取上述措施的行为本身进行的监督，即为工作监督。在监察工作的开展过程中，监察机关不可避免地会实施相关法律规范，还可能根据现实需求制定、修改部分法律、法规、规范性文件，或在职权范围内对相关条文进行一定程度的解释，人大对此进行的监督即属于法律监督。同时，人大有权依法罢免违法行使监察权的监察机关主要工作人员，此为人事监督的体现。

其二，关注监察机关与其他部门衔接过程中的死角与空白。这是全面监督原则的关键环节。监察权的正常运行不可避免地需要与行政执法、刑事司法等机关进行协调配合，这就极有可能存在一些缺乏监督的空档与高危领域。由于监察机关在与其他机关进行分工合作的过程中一般居于主导地位，因而监察权运行的人大监督必须关注监察机关与其他国家机关的衔接机制。

其三，全面监督并非“什么都管”。这是全面监督原则的边界限定。从其功能定位来看，人大只能监督由其产生的国家机关，而不能染指政党这一非国家机关的相关事务。[23]因此，人大对监察机关以及监察权的监督并非毫无边界，而应当排除监察工作中所涉及的党务。至于其与监察机关工作事务的区分，则需要在监察权的实际运行过程中进行具体化、个别化的判断。

（三）人大监督与监察机关依法独立行使监察权相统一原则

“监督不等于替代。”由于监察工作专业性较强，且监察机关扮演着中立的“监督者”角色，故作为监督者的人大及其常委会应遵循相应的监督程序，在监督时间和监督限度等方面受到一定制约，以实现人大监督与监察机关依法独立行使监察权的有机统一。其核心要义有二：

其一，监察权运行人大监督的“期间禁忌”。长期以来，出于尊重政府权威性的考虑，人大对“一府两院”的监督方式主要是事后监督。虽然理论上和实务中不乏提倡事前介入、事中参与、事后检查的声音，但这并不等于默认人大可以“滥用”监督权。实际上，事前介入与事中参与的倡导意在促进人大监督方式的改进、监督渠道的拓展和监督程序的优化，并无侵蚀权力、干涉其他机关事务之企图。具体而言，监察机关行使监察权限、采取监察措施的过程属于监察权自我独立运行之范畴，各级人大及常委会在此期间不得对其进行监督。

其二，监察权运行人大监督的“限度约束”。监察工作专业性较强，人大监督需要做到不干涉监察机关对具体案件的办理，尊重监察机关对相关专业问题的独立判断，其核心为尊重监察机关的自由裁量空间。例如，人大只能对监察机关采取留置措施是否符合法律规定的条件进行监督，而不能干涉监察机关究竟对被调查人采取两个月还是一个月的留置措施，后者属于监察机关的自由裁量范围。此处需要澄清的一个误区在于，人大监督在限度上的约束并不当然意味着人大不能进行个案监督。从人大工作的实践经验来看，若人大对法院和检察院审理的重大案件有意见，可以采取听取工作汇报、依法组织调查、提出询问与质询等多种手段与方式进行监督。[24]以此为借鉴，监察权运行的人大监督并非不存在个案监督之空间，人大有权对监察领域案情重大或具有较大社会影响的案件进行监督。

三、监察权运行人大监督的主要机制

在明确法理基础与基本原则的基础上，人大对监察权运行的监督还需要一套系统完备的具体监督机制，才能最大限度保证监督富有实效。监察体制改革后，人大监督的主要变化是将“监察委员会”增加为新的监督对象，而并未增加或减少人大监督权的内容。[25]因此，监察权运行人大监督的具体机制并不以《监察法》第53 条规定的“三大”监督机制为限，还包括监察法规和监察规范性文件的备案审查机制，以及监察特定问题调查机制。

（一）《监察法》明确规定“三大”监督机制

《监察法》第53 条以《监督法》之相关规定为蓝本，明确听取和审议监察机关专项报告、执法检查、询问质询作为监察权运行人大监督的工作机制。

1.听取和审议监察机关专项工作报告机制

就目前的制度安排而言，各级监察机关并不向本级人大报告工作，而是向本级人大常委会作专项工作报告。此种设计有利于人大及时地、有针对性地获取监察工作的相关信息，实现人大监督的常态化与有效性，更好地满足人大监督工作的实际需要。在《监察法》相关规定的基础上，以浙江省各地市为代表的一些地方已率先出台了听取和审议监察机关专项工作报告的专门办法，从诸多方面详细规定了该项机制的运行流程。①浙江省的相关规范主要有：《浙江省人民代表大会常务委员会听取和审议省监察委员会专项工作报告办法（试行）》《金华市人民代表大会常务委员会听取和审议市监察委员会专项工作报告办法（试行）》《东阳市人民代表大会常务委员会听取和审议市监察委员会专项工作报告办法（试行）》等。实践中，自全国人大常委会首次听取国家监委专项工作报告以来，[26]已有部分省份及市县开始对听取和审议监察机关专项工作报告进行进一步探索。②零星的实践主要有，山西省人大常委会在2018 年省十三届人大常委会第二次会议上首次听取和审议省监察委员会专项工作报告，且此项工作正在有序向市县推进；北京市公布的《北京市人大常委会2020 年监督工作计划》第12 项写明，人大及其常委会要听取和审议市监察委员会专项工作报告，按照中央和市委的统一部署开展；2019 年10 月9 日，陕西省旬阳县十八届人大常委会第二十二次会议听取和审议了旬阳县监察委员会工作运行情况的报告；2019 年8 月，山东河口区十八届人大常委会第二十四次会议听取并审议了区监察委员会《关于履行监督职责情况的报告》，这是河口区监察委员会成立以来，区人大常委会依照《监察法》有关规定，首次进行专项监督；2018 年12 月，陕西省汉阴县第十八届人大常委会第十三次会议上，该县人大常委会听取和审议了县监察委员会制度建设及工作运行情况的报告；2018 年，云南省凤庆县第十七届人民代表大会常务委员第十三次会议听取和审议了凤庆县监察委员会监察体制改革工作情况专项报告，从监察体制改革工作的主要做法、全面履行纪检监察工作职能、存在不足及下步工作计划等方面对县监察体制改革工作进行了系统全面的报告；2018 年8 月，鄂尔多斯市四届人大常委会第五次会议听取和审议了市监察委员会《关于全市监察机关围绕“三大攻坚战”开展监察工作情况的报告》；2018 年8 月28 日，山西省大同市监委向市第十五届人民代表大会常务委员会第十六次会议作了《关于履行监督职责情况的报告》。关于其程序，《监察法实施条例》第252 条规定了监察专项工作报告的主体，并对报告之前的协商配合、报告中的列席人员、报告后的反馈落实要求进行了说明。

2.执法检查监督机制

执法检查将法律监督与工作监督相结合，既有利于发现执法过程中存在的问题，又有利于对相关法律规范进行修改完善，是人大监督权的一个重要方面。[27]虽然《宪法》第67 条没有明确规定全国人大常委会的执法检查权，但根据《宪法》第67 条第6 项、第99 条、第104 条之规定，各级人大常委会的执法检查监督权隐含在其他职权中，并非完全没有宪法依据。在此基础上，《监察法》明确了人大对监察执法的监督机制，实践中也已经有少数省市的人大常委会开展了对监察执法的检查监督。①例如，山西省人大常委会于2018 年3 月组织了《监察法》执法检查，且从2018 年4 月中旬开始，认真组织开展对监察机关的执法检查和询问，进行了新的探索实践，收到了较好效果。参见《监察体制改革试点省份山西人大监督监察工作迈出了有力步伐》，载https://www.thepaper.cn/newsDetail_forward_2482736，2021 年11 月23 日访问。又如，2019 年9 月25 日，云南省祥云县第十七届人大常委会第二十一次会议审议了县人大常委会执法检查组提交的《关于<中华人民共和国监察法>执法检查情况的报告》。参见《县第十七届人大常委会第二十一次会议召开》，载https://www.sohu.com/a/343625165_176373，2021 年11 月23 日访问。就其一般程序而言，《监察法实施条例》第253 条规定，各级监察机关应当接受并配合人大的执法检查监督，重视落实与反馈。《<中华人民共和国监察法>释义》（以下简称《监察法释义》）第53 条则涉及监察执法检查议题的确定。

3.询问与质询监督机制

人大对“一府一委两院”进行询问和质询时，人大常委会组成人员和人大代表以个人身份参与其中，这构成询问与质询监督机制不同于其他人大监督机制的鲜明特色。之所以如此，意在促进常委会组成人员与被监督机关的沟通与互动，实现人大监督“面”启动与“点”启动的结合，推动人大监督工作的转型与发展。[28]以《监察法》之相关规定为基础，最新修正的《全国人民代表大会组织法》（以下简称《人大组织法》）和《全国人民代表大会议事规则》（以下简称《全国人大议事规则》）将各级监察机关增加为人大质询的对象。实践中也出现了一些人大对各级监察委进行询问与质询的事例。②例如，从2018 年4 月中旬开始，山西省认真组织开展对监察机关的执法检查和询问，进行了新的探索实践，收到了较好效果。参见《省十三届人大常委会第三次会议闭幕》，载http://www.shanxi.gov.cn/zw/zfgkzl/fdzdgknr/qtzxxx/jyta_20401/202108/t20210825_934003.shtml，2021 年11 月23 日访问。又如，青海省人大发布《青海省人大及其常委会依法开展质询工作的实施意见（试行）》，将质询对象由过去的“一府两院”明确为“一府一委两院”。参见《人大监督“出新招”质询要来了》，载http://qinghai.news.163.com/18/1110/11/E08GE7BO04288PRJ.html，2021 年12 月20 日访问。就询问的流程而言，《监察法》第53 条第3 款规定了询问的提出，《监察法释义》第254 条第1 款规定了询问的回答。关于质询的程序，质询案的提出与答复在《人大组织法》第21 条和第30 条，以及《监察法释义》第53 条第3 款中有所规定，《监督法》第37 条则对人大代表不满意质询案答复时的处理方式进行了明确。

（二）监察法规和监察规范性文件备案审查机制

由国家监察委员会制定监察法规，这是人大以决定形式进行授权立法的结果，不仅有利于对《监察法》的相关规定进行落实与弥补，而且缓解了以往监察领域内部文件不公开、单行法规位阶低的难题。随之而来的问题却是，国家监察委既是执法机关，又是立法机关，如何实现对监察法规的监督，以使其具备充分的合法性？应当看到，监察法规与行政法规在法律体系内的位阶基本等同，二者的区别主要在于适用范围的差异——监察法规仅适用于监察领域，而行政法规的适用范围更加广泛。因此，监察法规属于正式的法律渊源，不仅应当公开，而且应当作为备案审查的对象。鉴于此，《法规、司法解释备案审查工作办法》（以下简称《办法》）已经规定了人大对监察法规的备案审查，2019年、2020 年的备案审查工作报告也记录了监察法规备案审查的实践情况。根据《办法》的相关规定，对监察法规进行备案审查的环节主要有备案、审查的提出、登记与初步研究、函告与分送审查、审查情况的反馈与处理。

随着监察工作的深入开展，各地不仅开始根据自身实际情况制定监察法规，而且开始制定配套的监察规范性文件。对监察法规乃至监察规范性文件进行备案审查，不仅符合相关规范的精神与要求，而且顺应监察工作的发展趋势，是未来监察备案审查工作的重要内容。需要注意的是，各级监察机关在组织结构上具有党政合署的特征，其与纪委联合出台的规范性文件在未来也应该被纳入备案审查之范围。①其规范依据在于《中国共产党党内法规和规范性文件备案审查规定》（2019 年修订）第12 条之明确规定：“人大常委会、政府、军队备案审查工作机构发现党内法规和规范性文件可能存在违法违规问题的，可以向同级党委备案审查工作机构提出审查建议。同级党委备案审查工作机构应当研究处理，并以适当方式反馈结果。”

（三）监察特定问题调查机制

虽然目前《监察法》并未对监察特定问题调查机制作出规定，但人大特定问题调查机制适用于监察领域十分必要。这是因为，特定问题调查是人大监督的最后手段，专门针对无法通过其他方式查清并进行监督的重大事项，在实现监督的全面性和有效性方面发挥着“兜底”作用。《宪法》规定各级人大及其常委会有权监督监察机关的工作，这就为特定问题调查监督适用于监察领域提供了一定的法律基础。实践中，一些地方人大在监察体制改革前就创造性地将相关工作与特定问题调查机制相结合，为检察机关预防部门转隶监察委员会后探索人大（监察）特定问题调查机制创造了条件。②例如，2016 年《安徽省预防职务犯罪工作条例》第22 条规定，县级以上人民代表大会常务委员会应当通过特定问题调查等方式，依法对预防职务犯罪工作进行监督。从《监督法》第39 条至第43 条的规定来看，人大对“一府两院”进行特定问题调查时需要遵循调查启动、进行以及调查报告的提出与说明等流程。这一套程序性规定基本上可以适用于人大对监察机关进行的特定问题调查之中。

四、监察权运行人大监督的完善路径

行文至此，监察权运行人大监督的基本原则实际上为我们明确了监察权运行人大监督的内在要求，而其主要机制则可作为找寻制度发展方向的分析对象。整体来看，人大对监察权运行的监督需要直面法律依据、监督范围、监督程序、问责机制等薄弱环节，有针对性地加以优化。

（一）健全监察权运行人大监督的法律体系

监察权运行的人大监督关涉人大制度与监察制度两个重要领域。唯有加快形成成熟精细的综合性规范体系，才能实现监督有效性，提升监督合法性，确保监督适度性。目前我国已经根据监察体制改革精神，制定或修改（正）了《宪法》《监察法》《全国人大议事规则》《人大组织法》。于今后的监察立法工作而言，不仅需要最大限度发挥现有法律资源之作用，对《监督法》《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》（以下简称《地方人大组织法》）等作出修改（正）或增补；而且需要针对监察权运行人大监督的各项机制，适时制定专门的监察法规和监察规范性文件，不断提升监察立法的精细化程度。

其一，修改《监督法》。《监督法》是人大监督的一般性法律。对于各项人大（监察）监督机制中与“一府两院”相一致的规定，可以在《监督法》相应条款中直接增加“监察委员会”字样，具体涉及《监督法》第8 条和第9 条、第11 条至第14 条、第27 条和第28 条、第31 条至第35 条之规定。对于人大（监察）监督中与“一府两院”不一致之处，《监督法》可以先作出概括性规定，等待未来监察法规和监察规范性文件的进一步细化。

其二，制定“监察机关专项工作报告办法”“监察法规和监察规范性文件备案审查条例”等监察法规。监察法规是监察体制改革不断深入的产物，其主要任务在于瞄准监察工作中的深层次问题，将《监察法》中的原则性表述具体化。①沈春耀：《关于〈全国人民代表大会常务委员会关于国家监察委员会制定监察法规的决定（草案）〉的说明》，2019 年10 月21 日在第十三届全国人民代表大会常务委员会第十四次会议上。加强人大对监察权运行的监督是当前和今后一段时间需要重点关注的一个问题。长远来看，各项人大（监察）监督机制均有制定监察法规的必要，其内容应当涵括监察权运行的各项人大监督机制之宗旨与目标、适用范围、具体程序、监督与保障等。除了“具体化”之作用外，监察法规还肩负着提升监察立法“特色性”的使命。以听取和审议监察机关专项工作报告机制为例，未来可以在各地出台的《办法》之基础上，总结相关经验，在“监察机关专项工作报告办法”中对可能涉及与人大监督“一府两院”有所不同的地方加以规定。再以监察法规和监察规范性文件备案审查机制为例，未来需要制定专门的“监察法规和监察规范性文件备案审查条例”，对监察法规审查过程中不同于其他法规和司法解释之处进行详细规定，并逐步形成较为成熟的监察规范性文件审查机制。

其三，增补《人大组织法》和《地方人大组织法》。在人大对监察权运行的监督方面，最新修正的《人大组织法》主要增加规定了对国家监委的质询，而没有对《监察法》第53 条涉及的其他人大（监察）监督机制作出详细安排。②在2021 年新修正的《人大组织法》中，根据监察体制改革调整的内容主要有：国家监委可以向全国人大及常委会提出职权范围内的议案；国家监委主任的选举、任职与罢免；全国人大代表及常委会组成人员有权对国家监委提出质询案；人大各专门委员会有权听取国家监委专题汇报并对监察法规进行审议。参见《全国人民代表大会关于修改〈中华人民共和国全国人民代表大会组织法〉的决定》，2021 年3 月11 日第十三届全国人民代表大会第四次会议通过。为切实发挥人大对监察委的监督作用，未来有必要对除质询外的其他监督机制进行具体规定。相应地，《地方人大组织法》也需要作出相关制度设计。

需要注意的问题有二：一是监察机关在制定监察法规和监察规范性文件时，必须遵守《立法法》关于绝对法律保留和相对法律保留的规定，不得超越法定的权限范围。二是监察法规的科学制定需要相应的程序约束。在未来的发展过程中，监察法规有必要对标行政法规，形成一套包括立法规划、立法计划、立法论证、专家咨询、听证等在内的程序规则。

（二）明确监察权运行人大监督的范围

就各项人大监督机制之间的关系而言，《监察法》规定的“三大”监督机制之作用范围往往盘根错节、难以区分：询问与质询针对的是监察权运行中的特定情形，其通常被融入和固化到专项工作报告、执法检查之中；执法检查巧妙结合了法律监督和工作监督，具有鲜明的中国特色，其与专项工作报告机制一起，均被定位为日常监督。相较而言，特定问题调查和备案审查的功能定位则相对清晰：前者往往扮演“备而不用”的兜底角色，后者则专门针对监察领域的法律规范文本本身。由此，明确人大监督范围的关键在于找准特定问题调查机制和备案审查机制的作用领域，并厘清专项工作报告机制、执法检查机制、询问与质询监督机制在监督范围方面的关系。

其一，监察特定问题调查的事项。由于在我国各级人大的组织结构中，专门委员会与特定问题调查委员会并存，因而特定问题调查的范围在理论上应该十分有限，专门针对专门委员会或者常委会工作机构无法查明的特别重大问题。[29]这就对各项人大监督机制的协调联动性提出了更高要求。对于“穷尽”其他各项监督机制依然无法查明的事项，人大有关部门应及时报告特定问题调查委员会。特定问题调查委员会在收到报告后，应尽快启动调查程序，充分发挥自身作用，担当人大监督的“杀手锏”与“最后防线”。

其二，监察备案审查的监督范围。确定监察法规和监察规范性文件备案审查范围的难点在于，监察系统内部机构众多，监察备案审查工作牵涉党内备案审查和人大备案审查两套体系。首先，各级监察委员会的内设机构、直属机构和派驻机构自行制定的监察规范性文件，若未经批准，不宜纳入备案审查程序。对其之监督应主要通过自行审查方式进行，运行机理类似于行政规范性文件审查机制。[30]其次，对于纪委监委“联合发文”的备案审查，单纯的党内纪检事项宜转至党内备案审查体系；内容涉及监察权之运行者，则纳入人大备案审查范围。最后，伴随着监察法律体系不断完善、监察活动合法性与规范性不断提升的大趋势，监察解释亦应纳入人大备案审查之范围。

其三，监察执法检查、询问质询与监察机关专项工作报告在监督范围方面的联系与区别。首先，监察执法检查与监察机关专项工作报告客体的不同决定了二者的作用范围有所差别。专项工作报告具有重大性与针对性，必须突出重点，找准人民群众迫切需要解决的疑难问题，[31]针对的是监察机关某一方面的工作，涉及的部门仅限于同级的监察机关。而执法检查的客体为法律法规的实施情况，不仅涉及同级监察机关，而且涉及下级监察机关。其次，《监督法》第34 条虽然规定，提出询问的时间为“审议议案和有关报告时”，但这并不意味着询问必须与审议的议案和报告有关。个中缘由在于，“审议议案和有关报告时”指的是一个时间段，人大常委会在此期间提出的意见可以针对相关部门职权范围内的所有工作。监察工作涉密性强，公开程度不高，社会及公众对相关情况的了解渠道十分有限，因而对监察机关进行询问的内容更应该得到拓展，而非仅仅局限于议案和报告。至于质询的内容，我国的一些地方性法规中有所列举，①例如，《贵州省各级人民代表大会常务委员会监督条例》第五十四条规定：“质询案应当主要针对下列事项：（一）违反宪法、法律、法规的；（二）违反上级和本级人民代表大会及其常务委员会的决议、决定的；（三）行政、审判、检察工作有重大失误的；（四）有失职、渎职、徇私枉法行为的；（五）人民群众反映强烈的其他问题。”德国、新加坡等国也有相关的整体性要求，②例如，德国对质询的要求为：质询的问题必须属于与政府现时政策或措施有关的议题，使政府能从容回答；问题必须简短，不应包含不相干的事情或请求；问题也不应包含对政府政策的批评，否则政府就没有回答的必要了，或者议会的质询与政府的回答就演变成议会辩论。参见甘超英：《德国议会》，华夏出版社2002 年版，第261 页。又如，新加坡对质询的要求为：不得包含对理解所提问题设计不必要的姓名或陈述；不得包括提出质询的议员不愿证实的陈述；不得包含争论、推理、个人意见、责备、贬低或偏见、讽刺或冒犯他人的表述；不得涉及本会期中的辩论或对质询的回答；不得涉及委员会还没向国会报告的事项；不得要求得到性质上属于秘密事项的资料；等等。参见王瑞贺：《新加坡国会》，华夏出版社2002 年版，第131-132 页。值得借鉴。

此外，为提升人大监督工作的民主化程度，人大监督范围的确定必须更加充分调动人民群众的参与积极性，使监督工作能在更大程度上引起社会共鸣。监察领域的人大监督对民主性的要求更高，这就需要我们在当前法律规定的基础上，进一步开辟监督议题的获取途径，适当扩大监督范围，为通过问卷调查、网络、自媒体等新形式向社会公开征集监督议题提供法律空间。

（三）优化监察权运行人大监督的程序

程序的设计必须科学合理，才能为实际操作提供有益指导。人大（监察）监督程序的细化与优化，需要在完善人大监督“一府两院”的原有程序并将其适用于人大监督监委之基础上，充分考虑监察权运行的特殊之处。

1.完善人大监督“一府两院”的原有程序并将其适用于人大监督监委

监察权运行的人大监督在本质上属于人大监督向监察领域的拓展，完善人大对“一府两院”的原有监督程序，是优化监察权运行人大监督程序的一个重要方面，主要涉及以下内容：

其一，综合考虑审议主体的权限和审议对象的性质，进一步明确审议专项工作报告之基准。各级人大常委会作为专项工作报告的审议主体，对于有关机关符合法律规定但显失公正性与合理性、有悖于人民意志和利益的行为，有权实施监督。[32]这一点在监察机关作为审议对象向人大常委会作专项工作报告时也不例外，监察专项报告审议之基准宜确立为“兼顾合法性与合理性”。

其二，进一步发挥以委托方式进行的执法检查之作用。实践中，人大的执法检查监督可以以委托方式进行，且不局限于国家机关之间的横向监督。在人大对监察权的运行进行监督时，若能充分发挥以委托方式进行的执法检查作用，则可以缓和地方人大和监察委的抵触情绪，达到更好的监督效果。但是，《监督法》第25 条规定的委托检查范围过于狭窄，没有包含县级人大常委会，忽视了最基层所背负的沉重工作负担。因此，未来可以考虑将委托检查的范围扩大至县级人大常委会，并建立健全相关体制机制，为各级人大进行监察执法检查打下基础。

其三，增强询问与质询的监督力度。目前，相关法律规范尚未规定人大代表对被询问主体的回答或说明不满意时的处理。《监督法》第37 条虽然明确了人大代表对质询案答复不满意时的处理方式，使质询具备了一定程度的强制效力，但仍存在改进空间。未来，应允许人大代表在听取包括监察机关在内的国家机关关于询问、质询事项的汇报之后提出补充问题，以确保询问与质询监督真正达到预期效果。若人大代表对于相应国家机关的答复不满意，则可以依法对其负责人提出罢免案，经由主席团提请各级人大会议审议后，进一步追究该机关及其负责人的法律责任。同时，充分利用专题询问监督这一新的监督方式，积极开展对监察机关的专题询问，也是提升人大（监察）监督有效性的不错选择。

其四，简化特定问题调查程序启动的决定过程，增加关于调查报告的反馈机制，并以多种方式赋予特定问题调查以强制效力。（1）关于是否启动特定问题调查的决定过程，不同法律规范之间似有矛盾：《全国人大议事规则》第52 条之规定为“由主席团提请大会全体会议决定”；《监督法》第40 条却增加了委员长会议或主任会议的提交审议权；而《监督法释义》中对委员长会议或主任会议的直接决定权持否定态度。[33]对（监察）特定问题调查的启动设置过高的“门槛”，无益于实现对监察机关和监察权的有效监督，故可以考虑取消委员长会议或主任会议的提交审议权。（2）关于调查报告之反馈机制，目前相关法律规范中并无规定，可以考虑在调查报告经人大或常委会会议决议、决定后，由会议秘书处在一定期限内将调查报告送交包括监察机关在内的相关被调查机关。与此相适应，被调查机关作为反馈意见的主要落实主体，应当在一年后主动向人大常委会报告相关研究改进情况和最新工作进展。届时人大常委会若对被调查机关的工作进展仍不满意，则可依法定程序对相关人员提出罢免、撤职案。（3）此外，虽然在人大特定问题调查程序的运行过程中，有关机关、团体、企业事业组织和公民负有保障调查程序顺利进行的责任与义务，但这并不构成人大采取强制措施或进行处罚的基础，特定问题调查是否具有强制效力依然存有疑问。从域外经验来看，日本、意大利、德国等议会均拥有一定的强制措施。[34]未来我国应在充分考虑我国国情的前提下，赋予特定问题调查委员会一定的强制性权力。

2.对监察权运行的人大监督程序作出特殊安排

相较于其他国家权力，监察权的运行具有诸多特殊之处。这就要求我们在人大监督的过程中，对监察权运行的人大监督程序作出特殊安排，其重点有三：

其一，针对监察机关不向人大报告工作的特点，应提升监察机关专项工作报告的频次，并适当改变专项工作报告的审议方式。就报告频次而言，《监督法》施行至今，“两高”一直保持每年向人大常委会作一次专项工作报告的频率。[35]对于不向人大报告工作的监察机关来说，可以考虑将专项工作报告调整为季度报告，并在年度进行总体报告。对于涉及各级党政一把手的重大案件，要落实“一案一报”制度。就报告审议方式来说，虽然“会议审”是人大监督的常规方式，但“书面审”的优势在于有利于确保审议之高效性、充分性、透彻性、条理性。[36]对监察机关的年度总体报告可以沿用当前“会议审”的做法，对季度报告与重大案件报告则可以考虑进行“书面审”，以充分发挥各种审议方式的优势与特色。

其二，针对监察监督与人大监督之间的特殊关系，需要合理确定执法检查中的会商对象。人大监督与监察监督之间的关系较为复杂，监察机关虽无权监督本级人大及常委会，但却可以对担任其他公职身份的兼职人大代表进行监察，执法检查组组成人员大都属于此列。①根据《监督法》第24 条第2 款之规定，执法检查组组成人员主要由本级人大常委会组成人员、本级人大有关专门委员会组成人员、本级人大代表等组成，他们大都并非专职人大代表。为避免出现人大“不敢监督”的现象，监察执法检查中的会商对象不宜确立为监察机关自身，而应当确立为检察院、法院等与监察机关存在工作联系的其他机关。当然，这就要求检察院、法院等机关及时通过适当方式将会商内容反馈给监察机关，以保监督实效。

其三，针对监察机关权限重大、地位强势的特征，需要提高对监察法规和监察规范性文件进行主动审查的重视程度。对《立法法》第99 条第3 款进行解读可知，主动审查只有在相关主体没有提出审查要求或审查建议的情况下才有适用空间，其在地位上仅仅构成备案审查的辅助方式。与之不同，《办法》将主动审查之方式规定在第19 条的位置，位于其他审查方式之前。这是否表示“被动审查为主、主动审查为辅”的格局有所松动，还有待进一步研讨。但不可否认的是，监察机关的强势地位决定了依审查要求和审查建议被动启动对监察法规、监察规范性文件的审查程序存在一定困难，有必要提升主动审查之地位。对此，全国人大常委会在2021 年的立法计划中指出，要加强对监察法规的主动审查力度。

（四）强化监察权运行人大监督的问责机制

新时代的人大工作必须有担当、有作为，“把监督与支持结合起来”。[37]这就要求强化人大监督的效力，避免人大监督流于形式。人大监督的效力是一种法律效力与政治效力的结合体，更多地调动了政治压力，[38]其实现方式突出表现为问责机制。强化人大监督的问责机制，可以从以下几个方面着手努力：

其一，加强监察权运行人大监督的问责机制与政治责任追究的衔接。问责机制是人大监督的牙齿，在监察领域主要表现为对监察机关不接受、不配合人大履行监督职权的行为进行的否定性评价，具体手段主要包括表决、撤销、撤职与罢免等，而不包括人大监督机制本身所具备的强制性。这是因为，执法检查、专项工作汇报等人大监督机制的作用仅仅在于发现问题，只有对其进行的负面评价才属于严格意义上的问责。[39]同理，尽管质询机制相对而言具有较强的法律约束力，学界也有观点认为人大问责应该“做实人大质询权”，[40]但质询本身不能作为问责机制，只有对有关机关质询答复的否定性决议才属于问责的范畴。简而言之，问责的定位是各项人大监督机制的“后续手段”。只有上述监察权运行人大监督的五项主要机制不能达到预期效果时，人大才会启动问责机制。[41]在此意义上，人大问责机制的强化离不开与各项人大监督机制在制度设计方面的密切配合，这也是在上文强调增加询问质询与特定问题调查的反馈机制之原因所在。

其二，将人大问责提升至与政党问责、行政问责相一致的地位。就我国目前的政治实践而言，有权进行问责的主体主要包括政党、行政机关以及本级人大。相比之下，人大问责不仅没有相应的专门规范，而且人大行使问责权的实践经验也相对较少。①政党问责和行政机关内部的问责分别以国务院颁发的《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》和各地政府先后颁发的《行政问责暂行规定》为规范依据。人大监督的预防性与柔和性并不能作为其问责弱化的理由与借口，对于需要“受人大监督”的各级监察机关来说，未来需要将人大（监察）问责的相关机制与程序规范化、法定化，以制度保障其作用的发挥与价值的实现。

其三，优化问责主体建设，提升人大问责的效力。这主要是指推进人大代表的“专职化”。人大问责的“威慑力”与人大代表的“专职化”程度密不可分，这一点在监察权运行人大监督权的过程中尤为明显——在当前人大代表多由各岗位工作人员兼职担任的情况下，各级监察机关的领导或工作人员也可能成为人大代表。这使得监察监督与人大监督之间产生了张力，监察权运行的人大监督有从“异体监督”沦为“同体监督”的危险。未来应着力推进人大代表的专职化，从而确立人大在进行监督问责时的中立地位，提升人大监督与问责的实际效能。

结语

加强监察权运行的人大监督，是监察体制改革向纵深方向发展带来的宏大课题，也是“有权必有监督”这一历史经验带给我们的启示。“人大监督”覆盖所有公权力，其对监察权的监督遵循依法监督、全面监督、人大监督与监察机关依法独立行使监察权相统一等原则。“受人大监督”是国家监察制度的有机组成部分，其具体机制除了《监察法》明确规定的“三大”监督机制外，还包括监察法规和监察规范性文件备案审查机制和特定问题调查机制。当前，监察权运行的人大监督还处在发展初期，未来若能从健全法律体系、明确具体范围、优化程序要求、强化问责机制等方面不断加以完善发展，则既可以唤醒人大监督的“沉睡”状态，又可以防止贪污腐败的“灯下黑”现象，达到“一箭双雕”之效果。