新时代村域小微权力的腐化及其治理

邢丽珊

（北京师范大学 法学院，北京 100875）

乡村发展存在固有的地域封闭性、思想禁锢性、技术滞后性等特征。作为国家发展根基，乡村以绝对姿态成为发展的“要害”及“命脉”。在完成脱贫攻坚战役后，巩固脱贫攻坚成果，发挥脱贫攻坚政策余热，无疑是推进乡村发展头要任务。打赢脱贫攻坚战、全面建成小康社会后，要在巩固拓展脱贫攻坚成果的基础上，做好乡村振兴这篇大文章，继续推进脱贫地区发展和群众生活改善。①《中共中央、国务院关于实现巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接的意见》，载http://www.gov.cn/zhengce/2021-03/22/content_5594969.htm，2021 年12 月26 日访问。当前，在国家加强治理体系和治理能力现代化的政策要求下，基层治理的强弱关系乡村发展的好坏。《中共中央国务院关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见》将基层治理作为实现国家治理的基础工程，指出应推进基层法治建设。法治建设是全面依法治国的核心内容，在助力乡村发展中亦应承担其重，乡村法治化治理模式的建构与否应为判断国家治理一体化的重要一环，乡村治理主体的引导作用发挥强弱也应为验证国家治理能力的核心要素。但作为乡村法治治理进程中的“毒瘤”，权力滋生的腐败问题一直是削弱基层组织成员严肃履纪的潜在力量，尤其是权力功能释放的“微”与“小”、产生后果的“轻”与“微”，在农村自治权的发挥过程中，以隐蔽性较强的“姿态”，借自治之表象，展腐化之实质。

一、村域内小微权力界定

小微权力是权力的特征外化。权力大小与权力实质不存在矛盾关系，小权力的发挥亦能体现强制性价值，且具备权力决定性特质。在社会学家布尔迪厄眼中，权力是具有场域化特征并拥有决定性作用的力量。每个人都通过场域运用权力影响周围环境，满足自身利益需求。场域不仅仅是关系场，更是权力场。[1]在村域环境内，小微权力所发挥的效力不亚于重权效能。权力大小的划分并无明确界限，但根据地域、主体及职能不同，需进行层级化划分，保证发挥最大价值。在上下层级的纵向比较中，权力存在大小之分，且谋权或私权滥用的后果影响力不同；在场域范围内的横向比较中，权力能效直接作用于关系人民群众的根本利益，权力的影响力大小并不是考虑的重心。因此，刨除具有上下级关系的基层行政机关乡镇一级机关领导，村域范围内小微权力是直接决定人民群众的根本利益能否被维护的核心力量，不能在村域中因其“小”而予以忽视。

村域范围内的小微权力是法律赋予的。所谓“小微权力”是指法律赋予领导主体管理或分配属于集体或其他成员价值资源份额的一种资格，被赋予此种资格的领导主体在上下级层级划分中承担“微”“小”的职能，且权力影响力具备“微”“小”的特征。村域范围内的小微权力具体是指村级组织及村干部依法依规享有的村级重大决策、重大活动、重大项目以及资金、资产、资源管理等村务管理服务权力。①《2015 年第三期领导干部进修一班四组调研报告：探索建立农村小微权力清单，规范基层组织权力运行体系》，载http://www.zjdx.gov.cn/info/3325.jspx，2021 年12 月26 日访问。此种权力的产生结果根据法定方式的不同，具备多重性。

（一）村域小微权力的产生本源与典型特征

“郡县治，天下安”，乡村治则郡县安，乡村治理成效决定国家治理水平。影响乡村治理成效的核心因素即为乡村治理主体的能力发挥。从基层自治角度讲，乡村治理的主体为村民，因村民按自主意愿行使民主权利；从基层管理角度讲，乡村治理的主体为村党组织成员及村委会成员，因其依照村民的自主意愿义务管理村内事务，代表村民行使权利，完成“上传下达”的任务。在乡村治理模式中，存在自治权同行政权交叉的现状。法律赋予的村民自治权决定行政权力的产生，行政权的强制性功能同自治亦存在天然的冲突。因此，在探寻小微权力的生成路径中必须明确两权的共同属性及目标。

例如，《村民委员会组织法》赋予村民诸多自治权利，如选举权、决策权等。其中，村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。村民委员会中起主要作用的村委成员多发挥自治功能，对村级事务的管理及决策作为。这种作为是村民的民意表达，村委委员仅代为行使决策及选择权，所以村委委员很大程度上在扮演村民民意代表人的角色，真正的权力授予主体为村民个人。即便如此，也应给予村民委员恰当的职务定位，因其在村民权利行使的迷惑、选举方向的扭转、决策方式的干扰等方面均存在决定性影响。选择恰当的职务定位，应以权力来源为参考，明确权利与权力的关系。被群众赋权的村民委员，工作不限于村内事务，同时协助乡镇、县级人民政府工作，代表基层政府行使权力。应对《村民委员会组织法》规定的行政权及自治权进行明确的界定，既防止村庄自治事务被行政权力非法干预，又避免村庄自治组织懈怠协助行政事务，在村庄开展或自治权逾越法律界限。[2]

因此，村域内小微权力的典型特征为，以农村基层组织主体为中心，集自治权与行政权为一体，带有轻微表象，具备最大范围上的权力影响力。

（二）村域小微权力地域生态下的“成长”现状

在行使小微权力的基层组织主体思想观念的塑造中，党性的淬炼和提取是必不可少的。这对其自身的约束能力有着较高要求，以检验在观念中是否具有“信仰”的力量。习近平总书记指出：“我们共产党人的根本，就是对马克思主义的信仰，对共产主义和社会主义的信念，对党和人民的忠诚。”①《习近平谈信念理想》，载http://cpc.people.com.cn/n1/2017/0607/c64094－29322419.Html，2021 年12 月26 日访问。忠诚与信仰的信念要求不允许主体在政治领导能力上“开小差”，对忠诚意识的塑造马马虎虎，对微小的贪腐念头听之任之，表现在实际村务工作中则为对权责模糊任务的放任及轻视，如遇到问题绕道走，相互扯皮、协同监管服务相互掣肘，权责配置失衡导致该管的无人管，形成治理真空地带，被动执行上级政策，缺乏自主开展治理的积极性主动性。[3]信念的塑造同干部文化素质息息相关，只有经过人为的可行性塑造，才能将人本性中“恶”的东西剔除或改正。荀子主张性恶，将性的内容归为三类：第一类，饥而欲食，指的是官能欲望；第二类，目辨白黑美恶等，指的是官能的能力；第三类，可以为尧、舜等，这是说的性无定向，或者说的是性的可塑造性。[4]但往往最基础的人性无法抵抗面前的诱惑，尤其在可以“第一手”捞好处的阶段，多吃多占、优亲厚友仿佛已成为权力偏置的理所当然。因此，小微权力主体掌权是需要进行“人性打磨”的，但现阶段主体的政治信仰还未充分腾出“打磨”空间。

思想观念不强导致主体积极作为能力的驱动力不足。能够承担起团结带领作用，助农脱贫、实现农村经济发展的干部占据少数，带头模范效应难以体现。政治领导力及觉悟力不够，认为“多一事不如少一事”，尽量不使自己介入村民纠纷，村民利益受损时又碍于人情，不愿得罪支持者，致使“小事不出村”的乡村矛盾纠纷积怨太深，形成“懒政”，组织和动员农民开展村民会议热情低下，农村党组织建设软弱涣散，村务公开不明朗，职责行使中的一家独大，村民并不了解村内财务实际运转情况，如此种种，在乡村治理中时常显现。

外部环境上，乡村“抱团化”“固定化”组织体系使得主体积极作为的“回报率”不高。农村和土地关系的变迁虽然在一定程度上冲击、瓦解了村落内部的亲情关系，但并没有使传统的亲情关系完全转变为人们之间平等、自由的契约关系，而只是使原来的血缘亲情关系变化为“人情+理性”的关系。例如，农民土地的转包大多发生在亲族之间，这种转包行为大多是一种人情往来，而非以“劳务—报酬”为基础建构的一种平等、自由的契约关系。[5]传统“熟人”社会中的人情概念以浓厚的色彩遗留在乡村文化中，宗族与血缘为乡村人员交流建立了最为直接的联系，极易形成“抱团”的样态。同样表现在自治过程中，选举呈现非民主化倾向，以宗族势力拉票贿选，使民主选举沦为形式及程序，影响民主制度的发挥。

此种亦表现在法治建设薄弱环节，小微权力主体的产生方式在民主机制运行过程中受到影响，导致人员选拔的源头“宗族化”、利益“宗族化”。由于村庄固有特性，主体权威获得依赖于两种规范，一方面具有国家赋予他的支配村民行为的权力，另一方面也要通过与村民保持互惠的回馈式关系来获得其在村民中的权威地位。[6]因此，主体权威建设其中依仗的即为“宗族”团体的支持，需在宗族中形成影响力，法治权威性并未在以宗族、血缘为支撑基础的村庄建设中发挥余热。

小微权力的典型特征及不健全的“成长”现状容易影响乡村法治环境，催化腐败因子的滋生。权力轻微的表象特征较易获得群众的忽视及包容，加速小微权力腐化，形成“小权力”，造成“微后果”的微腐败现象，甚至引发“大后果”的腐败现象。

二、村域小微权力的腐化生成

群众利益无小事。群众的一桩桩“小事”是构成国家、集体“大事”的“细胞”。小的“细胞”健康，大的“肌体”才会充满生机与活力。对老百姓来说，他们身边每一件琐碎的小事，都是实实在在的大事，有的甚至还是急事、难事。这些“小事”得不到及时有效的解决，就会影响他们的思想情绪，影响他们的生产生活。①本段节选自时任浙江省委书记的习近平创作的政治短评《心无百姓莫为“官”》，发表于2004年1 月5 日《浙江日报》“之江新语”专栏。村域小微权力以为群众办理“小事”为累积，只有与群众保持亲密关系并在作风及思想上端正态度，才能断绝“与民争利”的可能。但权力执行者个人因作风习惯，经受权力诱惑的忍耐力不强，外加制度漏洞及职务法定定位的多重及模糊，腐化现象自萌芽至生成，历经思想腐蚀、上下级任用关系的危机、制度束缚的懈怠，产生游走在违法犯罪边缘地带的权力腐蚀结果。

（一）漠视侵害群众利益的“小”作风

能够与群众利益直接接触的村域权力集中在村集体事务管理者手中，因群众权利及上下级行政权力的双向赋予，管理者将“管理”村级事务定位得越模糊，侵害群众利益的风险程度越高。小微权力多产生于村委成员间，以处理村级事务为主，同时完成“上传下达”任务。因与群众间的小事接触过多，小而多的村级事务办理以及微而轻的责任程度使其在权力的诱惑面前大胆伸手，殊不知“一针一线”正是制成“世间福田，以养形命”百纳衣钵、“绘制”鸿篇巨制的基础，拆断根基即刻归无。

在江苏省纪委通报的2018 年以来漠视侵害群众利益问题的典型案例中，4 起属村干部违纪案件，其中某村原党总支书记、村委会主任张某违反有关规定，擅自占用该村在实施脱贫奔小康项目中购买的一台自卸三轮汽车；某村党支部副书记陆某擅自将政府确定的该村责任区每年每亩1000 元藕塘复垦补助标准降低为每年每亩700 元发放给农户，克扣侵占补助款18400 元；②《江苏省纪委通报6起漠视侵害群众利益问题典型案例》，载http://www.jssjw.gov.cn/art/2020/1/19/art_4171_143595.html，2021 年12 月26 日访问。某村村干部李某等人将村集体所得临时用地补偿金、秸秆还田资金、土地补偿金共计91269 元交由村会计姜某保管，后将其中84364 元用于招待费、村干部奖金等支出；③《江苏通报1 起群众身边的腐败和作风问题》，载http://www.jssjw.gov.cn/art/2018/6/29/art_417 1_124913.html，2021 年12 月26 日访问。某村原党总支书记仲某同党总支委员兼村会计陈某利用职务便利，采用冒名顶替手法，套取并截留国家补贴款、水稻直补款等5 万余元，用于村集体日常开支。④《江苏通报2 起侵害群众利益的不正之风和腐败问题》，载http://www.jssjw.gov.cn/art/2018/4/12/art_4171_124902.html，2021 年12 月26 日访问。上述4 起典型案例全部属于同群众利益密切相关的“小事”，但“小事”利益被侵犯背后所反映出的即为“大问题”，有些行为表现为利用职务便利以职权谋私利，而有些则以维护公共利益的外衣掩饰私利意图。

村委成员协助管理拨付资金，又承担村务自治职能，存在权力腐化风险：其一表现为，村务资金管理混乱，不明确各项资金使用功能，自认为国家给的钱就是村集体的钱，那么将其扣留并用于村集体开支是正当的，不知其已经触动了红线，改变国家补助款用途，未依合法合规方式使用；其二表现为，自国家补助款物下发之日起便有意“伸手”，报侥幸心理，私占小利，漠视群众利益，在违法犯罪的边缘跃跃欲试。

因此，明确职责定位尤为重要，但更关键的是自根源出发，落实思想根基，强化作风建设。以江苏省为例，在每月通报的违反中央八项规定精神案例中，2018 年1 月至2021 年9 月间因违反中央八项规定精神被处理的乡镇及乡镇以下人员数量均占总人数的90%以上。作风建设的好坏不仅关系干部自身素质要求的强弱，也是检验群众利益面前定力及耐性的较强试剂，且“小”的作风问题很容易演变为“大”的腐败问题。问题类型中，属享乐主义及奢靡之风的违规收送礼品礼金、违规公款吃喝行为居于村干部违纪行为的首位，足以反映出加强村级干部作风建设的必要性。

（二）“塌方式”任用危机的上下监管漏洞

官僚体制作为一种理性和有效率的非人格化、制度化的管理体制，从根本上满足了工业化时代生产模式和管理复杂化的需要，但官僚体制也存在过度科层化、偏重制度化、约束主动性和创造性的缺陷。可以说，在任何国家与社会，有官僚体制存在的地方，就难以避免其体制上的弊端。[7]官僚体制作用于当代社会并非全然发挥消极作用，其仍带有规范、专业、秩序、集权的积极效果，但其固有弊端决定了带有官僚色彩的以执行行政命令为重要任务的自治组织体领袖的权力外展，进而容易受到权力腐蚀。

2011 年中国社会科学院发布的首部《反腐倡廉蓝皮书》称，腐败主体从个体向集团化蔓延，窝案串案较严重，腐败手段从显性向隐性扩展，呈曲线收钱、迂回敛财、花样翻新的样态。[8]不同层级干部的联手作案所反映出的不仅是干部的意识及信念不牢、国有集体资产的损失，更反映出体制的漏洞及弊端——干部“成片式”任用危机。上下级的机关体制固有的设置赋予上级机关的“隐藏技能”，即指导或监督。“成片式”甚至“串联式”的思想腐蚀对权力行使主体来讲，其打击无疑是毁灭式的，即一人为官则为害四方。当上级监督失之于盲、同级监督失之于软，当信息缺乏认真核实、相关复核程序缺损，监管就在实践中沦为“马其诺防线”。一些权力看似不大的村官、小科长也有机会沆瀣一气，变成“大贪”“大腐”。[9]因此，一旦行为暴露，“塌方式”的责任团队对制度威严的树立损伤极大，在党的十八大以来全面从严治党成就综述中所提到的山西系统性、塌方式腐败就是典型，从另一方面也折射出“为政之要，用人当先”的必要性。

对于乡村干部来讲，“上级”是危正立行的典型示范。在“上级”存在以权换利、谋权谋私的侥幸心理的同时，“下级”的效仿在所难免，且“上级”落马必然反映监督失责，导致“下级”的失责风险程度极高。“抱团式”样态同集体决策式的手段范式相关，因需保证决策结果的有效、公正，诸多公共政策的执行及下派均应通过民主研究的方式，乡村腐败多数表现为将这种集体研究决策的方式作为外在伪装手段。

例如，在浙江省某村9 名村干部集体研究侵占集体财产的案例中，企业因生产租用该村山林及土地，共支付20 万元租金，时任村委会主任的江某同原村支书、村委会原成员共9 人，集体决定各自领取1 万元，后企业所支付的该村道路沟渠补偿款6 万元变身“工作经费”进入9 人腰包。企业租用村民土地和山林的补偿金额约四五百万元，被村委员更改村民租用面积，套取租用款45 万余元，再次被瓜分。[10]这种集体讨论决策的方式完全为个人民主，忽视了自治权的权力主体地位。在乡村“微腐败”现象中，基于账目不清、村务公开不及时、不透明等因素，支部书记、村委主任、村会计等共同违法违规行为诸多，对村集体财产的保护及乡村治理环境的提升均会产生不良影响。中国社会科学院中国廉政研究中心调研组研究发现，村一级信访举报、违法违纪案件占比较高，在一些县（区）占80%以上，其中反映村级财务管理混乱、侵吞上级拨款、违规处置村级集体资产等与农村“三资”有关信访和违纪违法案件占80%以上。[11]村级干部将集体财产“团伙”吞并，与财务管理混乱亦存在决定性关系，党性修养不够、德治约束不足、监管体制衰弱共同导致任用“塌方”。

（三）权力腐蚀的外化表现

作风建设不牢，外部监管疏漏，促使小微权力快速腐化。长久以来，乡村腐败数量稳居整体反腐局势之最，成为控制反腐局势的强大阻碍力量。小到问责，大到触碰贪贿犯罪红线，小微权力的腐化后果并不与权力大小“等价同比”。

2009 年，最高人民检察院数据显示，2008 年全国有1793 名村党支部书记、1111 名村委会主任成为涉农职务犯罪嫌疑人。在沿海发达地区的一些富裕农村，村干部腐败涉案金额惊人，动辄几十万甚至百万、千万之巨。[12]对此，党和中央高度重视，经党的十八大强调以及治理惩治，不仅有身居高位的“大老虎”连续被查处，而且有大量的基层“苍蝇”被挖掘出来。村干部腐败就是“苍蝇”式腐败的“重灾区”。党的十八大以来，全国纪检监察机关共处分村党支部书记、村委会主任27.8 万人。①段相宇：《整治群众身边腐败问题力度只会加强不会削弱》，载http://www.ccdi.gov.cn/special/bwzp/wqhg_bwzp/201712/t20171207_113397.html，2021 年12 月26 日访问。推动正风反腐向基层延伸，着力解决群众身边的腐败问题。截至今年6 月底，十八大以来共处分乡科级及以下党员干部134.3 万人，处分农村党员干部64.8 万人。②《坚决打赢反腐败这场正义之战——党的十八大以来反腐败斗争成就述评》，载http://fanfu.people.com.cn/n1/2017/0918/c64371-29540767.html，2021 年12 月26 日访问。即便如此，黑恶组织仍盘踞在根深叶茂的乡村土壤之中，贿选行为依旧在发生。2018 年扫黑除恶专项斗争开展以来，截至2021 年11月底，全国累计打掉农村地区的涉黑组织1198 个，占打掉涉黑组织总数的33.4%，打掉农村地区的涉恶犯罪集团及团伙13272 个，依法严惩“村霸”3727 名，对受过刑事处罚、存在“村霸”和涉黑涉恶等问题的4.17 万名村干部，全面清除出农村干部队伍。③《扫黑除恶专项斗争打掉农村涉黑组织1198个》，载https://www.chinanews.com.cn/sh/2020/12-15/9362880.shtml，2021 年12 月26 日访问。在扫黑除恶斗争已进入常态化的今天，扫黑“成绩单”亦揭示出黑恶势力在村域的长期存在。中央巡视揭露的湖南衡阳破坏选举案、四川南充和辽宁拉票贿选案④《形成反腐败斗争压倒性态势——党的十八大以来全面从严治党成就综述》，载http://fanfu.people.com.cn/n1/2017/0817/c64371-29476247.html，2021 年12 月26 日访问。体现了当前的村域微权力腐化表现已不再是轻微的违法违规，而表现为对民主制度的挑衅、对群众生活的威胁。

权力的产生源于权利的行使。为避免源头腐化，贿选案例的典型被严肃问责。“前年，我们对湖南衡阳发生的以贿赂手段破坏选举案件严肃问责，给予党纪政纪处分467 人，移送司法机关处理69人，去年，我们又对南充拉票贿选案件进行彻底调查，对全部477 名涉案人员严肃处理。”[13]在中央纪委国家监委网站典型案例通报中曝光的某省某村原党总支书记李某涉黑组织案件及背后腐败和“保护伞”问题⑤《中央纪委国家监委公开曝光六起涉黑涉恶腐败和“保护伞”典型案例》，载https://www.ccdi.gov.cn/special/jdbg3/zyjw_bgt/sffbwt_jdbg3/202009/t20200930_226526.html，2021 年12 月26 日访问。均反映出当前村干部参与涉黑、贿选的影响力及恶劣程度。涉黑组织以村庄为依托，因其隐蔽性及集团性，极难被发现，且村庄人员缺乏违法行为的判断力，极易作为其宣传及利用窝点，存在群众利益被肆意侵害、集体财产被任意挥霍的风险。某些组织大肆圈地，私挖滥采、非法占地，多次寻衅滋事、敲诈勒索、强迫交易，甚至持枪作恶，伤害他人。因村干部的多重身份属性，权力“成片”腐化的风险亦加重。涉黑组织极易“牵线”，通过巨额行贿、入股分红、兼职取酬等手段，腐蚀拉拢上级公职人员，找到“保护伞”。权力腐蚀的“一小口”，就是政权倾塌的“一大口”，小微权力腐化影响应被肃清。

三、村域小微权力腐化的治理路径

乡村总体存在的现状和问题以及乡村小微权力腐化形成的环境特质与制度养成，在某种程度上反映了基层治理的难度及深度。受管理体制、治理手段、干部素质、机制制度等条件约束，以小微权力为特征的“微腐败”治理形势依然严峻。[14]因此，乡村法治治理成为必要，法治反腐应持续引领、开篇布局。

（一）法治布局——腐化的源头治理

在乡村治理环境中，法治的存在与运作应为核心且必要。基层农村农民受到权利侵害或限制的情况时有发生，外加基层农村权利意识及法治意识的淡薄决定了基层法治文化的薄弱及权利侵害后果的严重性。[15]可法治建设过程并非仅依靠法治自身的传播及影响，法治概念应蕴含其有效性。亚里士多德对于法治的定义为，已成立的法律获得普遍服从，而大家所服从的法律又应该是本身制定的很好的法律。[16]为获得乡村环境中的村民认同感及服从度，接近乡村的法治需具备区别高层次法治宣传的独特性，存在一定的合理性价值。例如，法治宣传中不可过于“高大上”，应拒绝套话、虚话，从农民的最低生活需求出发，使法治在协调村民矛盾、促进土地流转、行使权利职责等村民决策“作为”中发挥实际作用。因此，在乡村治理的法治建设中，应遵从“良法善治”。

此外，村民自治方式应在法治基础上实施。“正因为法治具备有异于人治的特征，所以法治成为适合现代社会特点的基本治理模式。”[17]村民自治不同于传统意义上的“人治”，但又离不开“人治”概念的外延，其本质意义上属于群体性的“人治”。因权力效果分散化，又因民主制度加持，这种“人治”才得以被合法接纳，但需具备一定的基础条件，即先法治后“人治”，再自治。从小微权力行使主体的角度上讲，就是要绝对避免“人治”，要受规则管制。党的治理法治化意味着党接受规则之治，实现党的治理方式从‘人治’到‘法治’的根本转变。党的法理法治化，最根本的是要真正树立规则意识。[18]规则是对乡村治理主体的规范及引导，也是对治理管理主体的约束与规制。法治基础地位的确立、法治方针的引领均是在树立各个主体对规则意识的敬畏，其本质则是在打破“法不下乡”的农村法治困局。

（二）职责定位——自治权力的划分逻辑

自乡村治理面临的固有冲突及矛盾中可察，其存在影响法治环境的腐败滋生空间，使小微权力在行政权下派与自治权主导的真空地带中“如履薄冰”。建构合理机制框架，应填满村域小微权力行使主体职责划分中的真空地带，自上而下解决职责错位亦或推诿转嫁及“不作为”问题。在村委成员个人收入来源及补贴方式上，全国各省均存在不同的补贴标准，理由在于其工作不限于村内事务，同时协助乡镇、县级人民政府工作，不仅被群众赋权，且代表基层政府行使权力。在基层治理实践中，的确非常普遍地存在这样一种怪现象：村民需要乡镇来帮着解决问题的时候，乡镇政府对村自治的态度模糊。[19]作为上下传播纽带，村委成员应明确上一级政府赋予其的职责定位：村自治中解决不了的矛盾冲突，乡镇政府可从中调解协助；村自治中因问题积淀长期选不出代表，乡镇政府可另行提供组织方式；对于村自治中村代表的治理行为，乡镇政府可实施监管；但乡镇政府不可干涉并决定村代表，且不可决定村务。

在村内事务的管理中，尤其在公共资金管理中，针对村级集体收入以及村内设施建设、维修、办公耗材中存余的资金失职管理或私吞使用的责任后果判断中，划定职务侵占亦或贪污罪名，也有助于完成对村民委员的职责定位。“应对《村民委员会组织法》中规定的行政权及自治权进行明确的界定，既防止村庄自治事务被行政权力非法干预，又避免村庄自治组织懈怠协助行政事务在村庄开展或自治权逾越法律界限。”[20]

从此任务中自然派生出协助行使公共事务的职能，即便其不具有国家工作人员身份，但在协助国家工作人员行使公共事务且在某些特殊事件中施展公共职能时可将其解释为从事公务人员。从贪污罪罪名解释的目的出发，将村组织成员冠以“其他国家从事公务的人员”具备合理及合法性。村组织成员掌握“第一手资料”，是民情民意的“把关者”，是权力运行的“最后一公里”，是检验政策施行效果的“第一体验人”。在重大紧急事务的执行过程中，其权力腐化带来的危害远超县乡级组织主体，在赋予其执行权力的同时应使其附带法律责任，其中法律对其刑法责任承担意图则通过给予其身份来实现。在《监察法》第15 条及《公职人员政务处分法》第2 条中，基层群众性自治组织中从事管理的人员被列入公职人员范畴中，被赋予了新身份，对其身份的肯定存在赋予其职责及保障其权益的立法目的，但主要目的在于限制其权力，约束其职责。在职责定位清晰的前提下，夯实基层党组织建设，杜绝权力真空，发挥上下级监管作用才能初具成效。

（三）德行能力——“作为”的激励机制

回到村务建设本身，从主体主观层面来讲，如何“积极作为”，倾听群众心声，带领科学决策，拒绝腐败念头，需提高自我治理能力、对村治理能力。第一，保持自我德行。农村领袖不是与生俱来的头衔，而是德行长期受到村民认可及赞同的结果。领袖的存在是基层群众自治具备活力的宝贵之处，自治选举后的“众望所归”从另一方面也验证了村领袖的“原始”德行。社区领袖是农村管理系统中的特殊因素，在经济起飞阶段具有相当强的积极作用，可以说无法替代。[21]此类集体主义超级村庄的发展核心在于能人因素——德才兼备的能人现象。虽然区位选择、产业选择、内部责任制的落实等毫无疑问都十分重要，但关键的是有一个德才兼备的能人。这里的“德”是指能人承担了村庄发展的成本，但是却将收益分配给集体，而不是自己占有，由此获得村民的尊重和各级领导的肯定；“能”则是指在市场化的转型过程中具备各种经营管理才能。[22]德才兼备的能人对于村庄的长期发展起着至关重要的作用。因此，村庄发展不应仅依法治，还应将德治与法治实现多元融合。在防止乡村“微腐败”机制建设中保持德治与法治双重构置。

第二，科学决策，以依法办事能力为先。十八届四中全会中所提出的推进基层治理法治化，增强基层干部法治观念、法治为民的意识，均是为提高基层干部的依法办事能力所提出的要求。如上文所述，德才兼备的用人标准使村庄领袖脱颖而出，但针对复杂繁重的村内事务，依法办事能力的培养才是决定村庄长久稳定发展的核心力量。同时，从某种程度上讲，对小微权力主体依法办事能力的检验反映出“依法治国”政策的落地程度。例如，信访案件数量的激增从侧面所反映出的村内问题，一是主体协调解决矛盾纠纷问题的能力不足；二是其自身的违法乱纪。因民事、经济纠纷引起的村内矛盾，村委成员在促使双方协调沟通的同时，应引导并鼓励当事人通过正当法律途径解决问题。此举有利避免其在矛盾纠纷中的“推诿”及“不作为”现象。在村委成员利用决策手段进行腐败行为时，依法办事能力的提高也能使其清醒认识到行为危害程度。在上文某省某村干部利用集体研究方式侵占集体财产的案例中，以集体团伙的方式相互“壮胆”，并不民主，而是违法。集体决策是政治体制中一个决策的核心机制，其通过决策委员会开会的方式来讨论议题并通过协商或者表决机制来确定行动方案，心理学范畴中存在关于“集体非理性”概念的解释。[23]因此，在民主制度运行过程中也应避免这种“集体非理性”的现象，防止以集体决策合理化掩饰个人决策非合理的实际目的。科学合法决策方式与否影响干部决策水平，同时影响腐败程度。提高干部依法办事能力、科学决策水平、培养积极作为心态是从干部主体出发构建主体机制的必然。

（四）平台建设——外部的监管监控

在机制构建过程中应保持主体自觉与客观不能的结合。应断绝漏洞出现的可能性，保证主体主观意志的纯洁度，同时接受外部客观监管。因此，为避免小微权力主体利用财务管理欠缺滋生腐败意图，应保持村务管理的阳光公开，如利用互联网平台设置民生资金监管、农村“三资”管理等自动预警体系，资金流水在平台的详细记录，有效保障资金安全，使“不能腐”成为外化机制限制，消除群众猜疑和误解，密切党群干群关系。

（五）职能分派——举报路径的“畅通”

除却乡村内部自治权同行政权间的冲突因素，乡村自治权之外的行政权实施机关在某种程度上对于乡村行政事务的处理存在些许联系。这种行政权间交错的固有矛盾冲突也在为小微权力腐化提供机会，同时行政威信及威慑力的减弱也为乡村文明建设中违规违法行为的“抬头”搭建平台。基层环境的复杂性以及基础性使多部门均在基层夯下根基，但同样也造成了基层各机关及部门职能交叉混乱情况的发生。最典型的属乡镇司法所、乡镇派出所与乡镇政府综治办之间的职能冲突，由于均存在调解复杂、疑难民间纠纷的职能，承接举报、信访等矛盾案件，造成职责划分不明确，“推诿”现象产生，致使无法接收到群众举报或无法高效解决群众反映的腐败问题，使腐败现象埋藏至深。在某些涉黑案件中，村委成员参与的涉黑组织长期盘踞在村中，很大一部分原因并非上级不清楚，而是上级“并不管”。某些轻微伤害型案件，派出所第一时间接触，但只处理表面，调解成功后所发现的深层次涉黑问题不上报或因职能原因不参与乡镇政府的决策中，不向乡镇政府反映任用问题，造成问题长期积压。为此，还应发挥乡村综治中心的功能，使内部职能部门分工不分家，建立问题受理、处理、流转机制，接到村民的问题诉求，不推诿、搪塞，视问题诉求的不同或协调村民自行解决，或协调相关方协商解决，或在其职权范围内处置，或通报和上报政府相关部门。[24]

另外，还应考虑乡镇人民法庭的科学及合理设置在法治建设中的存在价值。上文提及法治建设应为乡村治理进行总体布局，而夯实法治基础应充分发挥基层法律机关的作用。长期以来，我国乡村社会建构在熟人社会基础上，人情、道德、民间习惯等是调整人们之间的规则，而以陌生人为基础构建起来的现代司法程序，却与乡村社会间难以有效融合。[25]当前乡镇法庭的职能多发挥在审理轻微案件中，忽视了对群众及基层干部的法治教育。应加强法治宣传，发挥调解职能，减少当事人诉累。除此之外，乡镇法庭科学及合理的设置价值体现在裁判智慧的运用中。可巧妙地运用裁判智慧在国家法与村规民约之间谋合作，既确保必要时国家法对民间习惯法的妥协，稳定乡民之心，又要用国家法对民间习惯法进行改造重塑，使乡民形成国家意识和法律观念，实现基层治理的法治化。[26]通过乡镇法庭科学、合理审判职能的拓展及同各部门的联动结合，减少乡民矛盾，接收高效贪腐举报，重塑行政及法治威慑力。

对小微权力监督与鞭策最直接的机构为乡镇监察室，代表监察权力在基层的长久驻扎，发挥监察权力的威慑作用对于小微权力腐化的治理存在必要且重要价值。截至2020 年1 月，已有多省设置乡镇监察机构。湖北省设立派出乡镇监察室1208 个，配备专职纪检监察干部3304 人。河南省新增监察对象113 万，18 个市均在乡镇派出监察专员办公室，在行政村聘任廉情监督员、监察信息员，探索形成“监察室、信息员”等工作模式。①《国家监察背后，乡镇监察办的由来》，载https://baijiahao.baidu.com/s?id=16557531734891078 64&wfr=spider&for=pc，2021 年12 月26 日访问。应明确监察室监察职责，提高案件办理质量，实现职责明确、权力高效、监督到位。

（六）纪法衔接——法律与法规的层级规范

立法的健全与完善决定法治治理的效果与水平，因多数轻微腐败现象为党内法规所规范，其与职务犯罪间的界限划分受行为性质、案件程度、行为目的公共性等因素影响，存在不同性质的界定结果，违法与违纪间的区分需依照立法明确。除此之外，在司法适用中，应推进党内法规与刑事司法间的衔接。

推进衔接，应明确党内法规的存在价值。与其他社会规范相比，党内法规具有以下四个特征：是调整党组织和党员行为的社会规范；是由党创立的社会规范；是规范党组织和党员权利和义务的社会规范；是由党内约束力保证实施的社会规范。[27]与国家法律相较，党内法规的调整范围及规范力度在限定条件中具备针对性及威慑力。“中国共产党依法领导国家，依法执政所依之‘法’却不仅包括国家法律，而且包括党内法规。党内法规本来是规范中国共产党党内事务的，但是，由于中国共产党在中国的特殊地位，党内法规对党务的调整必然影响和涉及国务，从而，中国共产党的党内法规就不完全是社会法和软法，它也会同时具有一定的国家法和硬法的因素。”[28]在基层治理工作中，党内法规以其丰富的内容及特有的威慑力填补了法律空缺，多方位规范治理主体，使基层治理发挥积极效力。健全社区治理中的党内法规，使基层党组织和党员在领导和参与社会治理中行为制度化、规范化，应是正确、必要的选择。与社区治理中的其他规范尤其是国家法律相比，党内法规有着独特的规范属性。[29]这种独特属性决定了同普遍化的国家法律间规范程度的不尽相同，应保持党内法规在内外双向的统一及配合。

在乡村法治治理过程，尤其是小微权力腐化结果处理过程中，党内法规起到核心作用，问责机制所起到的作用甚至远比刑法威慑作用发挥程度高。“党内法规既是管党治党的重要依据，也是建设社会主义法治国家的有力保障。”“完善的党内法规体系，既是适应依法治国、建设法治国家的需要，也是加强党的建设、进一步提升党的执政能力的内在要求。”[30]违反党内法规所承担的后果直接影响执政权力，对于党组织及党员行为规范可“醍醐灌顶”。但党内法规具有“多面性”，如乡村公共事务的管理存在相关条例，约束村委成员存在多个条例，针对党员自身规范也存在条例，条例的重复规范造成适用困难，新条例的施行对新行为的规范及相关行为的统合应形成体系，切实发挥问责效力。

例如，党内法规中规范基层党组织及党员的专门性法规是《中国共产党基层组织选举工作暂行条例》（1990 年）、《农村基层干部廉洁履行职责若干规定（试行）》（2011 年）。除此之外，还存在一般性党内法规。其中，最基础的《中国共产党章程》作为党内法规体系的根基，约束各级各类党组织和所有党员。其他一般性党内法规为《中国共产党党员权利保障条例》（2020 年修订）、《中国共产党发展党员工作细则》（2014 年）、《中国共产党纪律处分条例》（2003 年）（2016 年）（2018 年）和《十八届中央政治局关于改进工作作风、密切联系群众的八项规定》（2012 年）等，均适用于基层范围内的党组织和党员。基层以上存在统筹管理所有党员的条例，如《中国共产党党校工作条例》（2019 年）、《中国共产党党内法规制定条例》（2019 年修订）、《党政机关公文处理工作条例》（2012 年）。在对党员自我要求、自我约束的行为规范上，《中国共产党廉洁自律准则》（2015 年）起到极大的鞭策及激励作用，存在较强的道德要求。还有一些法规反映党的政治生活及政治要求，如《关于新形势下党内政治生活的若干准则》（2016 年）以及2015 年《中国共产党地方委员会工作条例》《中国共产党统一战线工作条例（试行）》，彰显了党内法规的政治特征。

针对基层法治治理，党内法规给出了全面且详细的列举及规划。党内法规通过发挥预警性约束作用，制约、规范党组织和党员行为，另可起到指导基层事务规范开展、程序合规的规范治理作用。但因法规数目较多，内部行为规范指导性约束应具备体系化特点，惩罚性约束则应更加明确化，如《中国共产党纪律处分条例》，因修订年份不同，所规范行为发生变化，某些违纪行为的认定应根据发生时间选择适用新旧条例。2018 年该条例第142 条第2 款对此亦有所规定，这同时也是对实现党内法规内部衔接及适用的较好示范。

党内法规虽不属国家法律，但其在某种程度上发挥着国家法律的价值，且同国家法律成为共同治理社会的法治手段。可以预见的是，随着法治建设的不断推进，党内法规体系在逐渐完善和成熟的过程中，会有一部分党内法规“转化”为国家法律法规，改以国家法律法规的形式承载，因而党内法规的数量有所变化。这是党内法规与国家法律衔接和协调的必然，并不代表党内法规不再有存在的必要。[31]即便两者存在社会治理手段中的契合点，但在实际适用中，仍需要行政执法、纪检监察同刑事司法进行有效衔接。

立法上，在有效增加党内法规数量的基础上，更好地实现党内法规与国家法律、公共政策、社区软法、民间法和各类协议之间的衔接与协调，[32]不能出现模糊或矛盾规定的现象。在保证立法清晰明确的情况下，在司法适用中，自《监察法》第4 条规定保证监察委员会依照法律规定独立行使监察权后，监察委员会独立掌握法规与法律的适用衔接，但在办理职务违法和职务犯罪案件过程中，应当与审判机关、检察机关、执法部门互相配合，互相制约。

小微权力腐化行为发生之初，违纪与违法甚至犯罪的界限并不明确。职务犯罪同其他类型的犯罪不同，因受法规及法律双重约束，且职务犯罪行为人的身份限制，刑法评价往往居于最后。行为人要么只违纪，要么违纪违法甚至犯罪，需要纪检监察机关的精准调查与判断。因此，对违纪、违法与犯罪行为线索调查为双向调查不存在先后之分，在认定违反工作纪律调查时可发现犯罪问题，在发现犯罪问题调查时依据证据也可认定违反廉洁、工作纪律等。由此可见，纪检监察人员的办案水平影响案件的性质及走向。对于乡镇纪检监察人员设置的薄弱环节应予以重视，积极进行培训教育，完善考核制度，提高法治素养。

结语

乡村振兴战略是党的十九大提出的一项重大战略，是关系全面建设社会主义现代化国家的全局性、历史性任务，是新时代“三农”工作总抓手。①《中共中央政治局就实施乡村振兴战略进行第八次集体学习》，载http://www.gov.cn/xinwen/20 18-09/22/content_5324654.htm，2021 年12 月26 日访问。远离世事喧嚣，质朴纯真的乡村环境与“利益熏心”的官场“动作”之间形成鲜明对比，群众利益的小与多同官场贪腐手段的混与杂“相得益彰”。当前完善小微权力廉政建设、建立乡村法治体系，是为乡村振兴战略的建设“添砖加瓦”。正如习总书记所述：“相对于‘远在天边’的‘老虎’，群众对‘近在眼前’嗡嗡乱飞的‘蝇贪’感受最为真切。‘微腐败’也可能成为‘大祸害’，它损害的是老百姓切身利益，啃食的是群众获得感，挥霍的是基层群众对党的信任。对基层贪腐以及执法不公等问题，要认真纠正和严肃查处，维护群众切身利益，让群众更多感受到反腐倡廉的实际成果。”[33]严抓处理小微权力腐化问题是决定乡村建设好坏的“大手笔”。作风建设同其息息相关。“从中央到地方，很多作风问题都看起来是风气问题，深处剖析又往往是体制机制问题。”①习近平2014 年5 月9 日参加河南省兰考县委常委班子专题民主生活会时的讲话，摘自《习近平关于党风廉政建设和反腐败斗争论述摘编》，中央文献出版社、中国方正出版社2015 年版，第86 页。作风问题应与机制建设共立同存。对于小微权力，应自源头处杜绝腐化可能，强化不敢腐的震慑，扎牢不能腐的笼子，增强不想腐的自觉。[34]些小吾曹州县吏，一枝一叶总关情。乡村法治建设并非一朝一夕，但可一砖一瓦，以法治助推构筑廉洁大厦，有秩序共建和谐乡村，基层治理终可成为国家治理体系中的现代化典范。