中国新型政党制度:发展历程、显著优势与治理效能

唐兴军 雷一鸣

(1.2.湖北师范大学,湖北 黄石 435002)

习近平总书记将中国共产党领导的多党合作和政治协商制度称为“新型政党制度”,赋予其新的内涵、使命与任务,为总结中国政党制度的特色优势、提升其治理效能指明了方向。

一、中国新型政党制度的发展历程

政党制度已成为绝大多数国家政治制度和国家治理体系的重要组成部分。政党制度直接关系到国家安全、社会稳定。“西方国家策划‘颜色革命’,往往从所针对的国家的政治制度特别是政党制度开始发难,大造舆论,大肆渲染,把不同于他们的政治制度和政党制度打入另类,煽动民众搞街头政治。”[1]

中国现代政党政治始于鸦片战争之后。从洋务运动到辛亥革命,政治体制革新与政党制度引入成为当时救亡图存、探求复兴的重要议题。对于建立什么样的政党,实施什么样的政党制度,当时处于探索阶段。中日甲午战争后,空前的民族危机激发了有识之士对当时政治制度革新的动力,开始对西方政党制度寄予厚望。从清政府宣布预备立宪到1911年辛亥革命爆发,立宪派和部分革命党人掀起了探讨立宪后中国选择何种政党制度问题的高潮。从辛亥革命至中华民国第一届国会解散,中国先后有312支政党或政团组织存在,进入短暂的“多党制”时期。[2](P7)1914年“二次革命”失败后,西方自由主义政治和多党制遭受质疑,孙中山先生提出“联俄、联共、扶助农工”的主张,开始寻求国民党与共产党合作。但随着孙中山先生病逝,国民党在政治上节节倒退。1928年,国民党宣布开始“训政”,企图“以党治国”,形成了“一党专政”的政治制度。但是,随着中国共产党的发展与壮大,中国的政党政治格局开启了新篇章。

新民主主义革命时期,中国共产党人把马克思主义政党理论与中国实际相结合,开始探索新型政党制度。以毛泽东为代表的党的第一代领导集体深刻认识到,中国革命要取得成功,不能单靠势单力薄的无产阶级,而必须联合一切可以联合的力量,建立广泛的统一战线。由民族资产阶级、城市小资产阶级和知识分子为基础形成的各民主党派,具有反帝反封建和寻求民族独立与复兴的政治主张,存在团结联合的基础。从党的二大提出“联合战线”到抗日民族统一战线的形成,经历“三三制”等实践,逐步形成了一套符合中国革命需要的政党制度,成为中国新型政党制度的雏形。经历艰苦卓绝的斗争,新民主主义革命取得决定性胜利,由谁以及如何建立一个独立民主、和平统一的新政权成为新的政治命题。中国共产党在坚持各党派地位平等的基础上,以极大的诚意提出了建立联合政府的主张。1948年,中共中央发布“五一口号”,各民主党派积极响应,标志着各民主党派和无党派人士公开、自觉地接受了中国共产党的领导,中国民主政治和政党制度翻开新的一页。1949年9月,由中国共产党发起,由各民主党派和无党派人士等参加的中国人民政治协商会议第一届全体会议胜利召开,标志着中国共产党领导的多党合作和政治协商制度——中国新型政党制度正式确立。[3]

新民主主义革命胜利后,中国共产党并没有将民主党派排除在政治体制之外,而是进一步健全完善中国新型政党制度。毛泽东明确指出：“民主党派不能解散,不但要继续存在,而且要继续发展。”[4](P6)社会主义改造完成后,中国共产党提出“长期共存、互相监督”的八字方针,并赋予各民主党派民主监督的权利,多党合作、互相监督的政党关系基本形成。

改革开放后,中国共产党坚持发展和完善中国新型政党制度。邓小平基于历史与现实的考量,明确指出：“在中国共产党的领导下,实行多党派的合作是我国政治制度中的一个特点和优点。”1982年,全国统战工作会议将原来的“八字方针”完善为“长期共存、互相监督、肝胆相照、荣辱与共”十六字方针,进一步明确了执政党与各民主党派之间的关系。随着《中共中央关于坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的意见》出台,更加明确指出中国特色社会主义政党制度与西方资本主义政党制度的不同。八届人大一次会议通过的宪法修正案规定“党领导的多党合作与政治协商制度将长期存在和发展”,标志着中国新型政党制度发展步入法治化轨道。进入新世纪,党中央围绕多党合作与政治协商、加强和改进人民政协工作出台了一系列制度,中国新型政党制度走向成熟。

党的十八大以来,党中央十分重视政党制度建设,把推进国家治理体系和治理能力现代化作为中国新型政党制度改革发展的总目标。以习近平总书记为核心的党中央,加强对多党合作与政治协商工作的领导,提升人民政协和协商民主工作制度化水平。党中央就推进政党制度改革、优化政党治理格局、提升政党制度效能等进行专门研究部署,围绕社会主义协商民主建设、人民政协建设、参政党建设等议题制定了一系列制度。党的十八大、十九大报告中多次就坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度进行部署。十三届人大一次会议上,习近平总书记首次提出中国新型政党制度的论断,并在人民政协成立70周年大会上强调：“中国新型政党制度是从中国土壤中生长出来的,是对人类政治文明的重大贡献。”这一重要政治论断是对长期以来中国政党制度实践的理论升华,是马克思主义政党理论、统一战线理论在中国的丰富与发展,昭示着独具中国特色的社会主义政党制度与政党关系理论日趋成熟完善。

中国新型政党制度是中国共产党领导人民在革命、建设和改革实践中的伟大创造,是关于政党体制、政党关系、政党治理的经验总结,是马克思主义政党理论、统一战线理论、民主政治理论与中国实际相结合的产物。

二、中国新型政党制度的显著优势

在近百年来的实践中,中国政党制度不断健全完善,逐步走向成熟定型,显示了其强大的生命力与巨大的优势。习近平总书记精辟地将中国政党制度的优势概括为“三个新”和“三个有效避免”,认为“共产党领导、多党派合作,共产党执政、多党派参政”的政党政治格局与西方国家及其他社会主义国家的政党体制有着显著区别。这是从比较视角揭示中国政党制度独特性。中国新型政党制度在政党制度的性质与发展方向、政党文化根脉及指导思想、政党专门协商机构、政党关系制度规范等方面具有显著优势。

一是坚持中国共产党的集中统一领导,坚定新型政党制度的社会主义性质。中国共产党的领导是中国新型政党制度最显著的优势,这是促成中国共产党多党派长期共存、和谐共处的基础与关键。政党是代表一定阶级、以实现特定阶级利益为目标的政治组织。中国共产党作为无产阶级政党,代表中国最广大人民的根本利益,其初心和使命是为中国人民谋幸福、为中华民族谋复兴,这与民主党派广泛联系、代表社会各阶层利益的政治立场与价值诉求高度契合。中国共产党的领导地位,是由其先进性所决定的。[5]无论从阶级基础、政党属性还是从中国政党制度的历史演进逻辑看,中国共产党的领导既符合人民的愿望,也符合各民主党派追求民族独立与复兴的政治目标。此外,中国共产党是社会主义政权的执掌者,是国家的最高政治领导力量。由中国共产党领导各民主党派和无党派人士参政议政,有助于最大限度地凝聚共识,团结一切可以团结的力量投身革命、建设和改革的伟大事业,也有助于确保政党活动始终围绕中心服务大局,始终坚持以人民为中心,有效避免资产阶级政党仅代表少数人、特殊利益集团的弊端。

二是坚持以优秀传统文化为根基,确保马克思主义理论指导地位不动摇。钱穆先生曾指出：“政治制度,必然得自根自生。纵使有些可以从国外移来,也必然先与其本国传统,有一番融合才能发挥作用。”[6](P1)中国博大精深的优秀传统文化,为新型政党制度生成、成长与发展提供了源源不断的养分。中华优秀传统文化所追求的以和为贵、天下为公、和而不同、求同存异的精神,是中国政党制度追求平等、合作与协商等价值诉求的文化基础。同时,中国新型政党制度始终坚持以马克思主义为指导。马克思、恩格斯在《共产党宣言》中指出：“共产党人到处都努力争取全世界民主政党之间的团结和协调。”[7](P62)列宁也认为：“在各种活动领域中,不同非共产党员结成联盟,就根本谈不上有成效的共产主义建设。”[8](P23)这些论述都是中国新型政党制度的重要理论渊源。中国新型政党制度不是“飞来峰”,不是对西方政党制度的复制粘贴,而是以中国优秀传统文化为根基,坚持以马克思主义为科学指导,不断融入世界政治文明与政党制度的优秀成果,紧密结合中国国情和历史实践创造形成的。正是优秀的传统文化和先进科学的理论,涵养了政党制度生长的土壤,铸就了中国新型政党制度兼容并蓄、与时俱进的品格。

三是坚持以人民政协为专门协商机构,形成政党间协商共治的合作关系。中国人民政治协商会议作为政党协商的专门机构和政党制度的实践平台,具有丰富的政治协商、民主监督、参政议政经验与资源,能够确保中国政党制度的广泛参与性,调动各民主党派和无党派人士参与国家治理,是发展人民民主和密切联系群众的重要渠道。比如,人民政协以全体会议、常委会、专题协商会、双周协商座谈会、民主恳谈会等多种形式,将协商议政从制度转化为实践。各民主党派和无党派人士以人民政协为平台,聚焦党和国家中心任务,将团结和民主两大主题落到实处,创造了一种长期共存中和谐相处的政党关系。[9]西方竞争性政党制度以选票决定由谁执掌政权,这就不可避免造成各政党之间互相拆台、争权夺利,政党之间存在不可调和的矛盾与利益冲突。2019年,习近平总书记在中央政协工作会议讲话中明确指出,中国共产党领导的协商民主“要在尊重多样性中寻求一致性,不要搞成‘清一色’”。[10]在人民政协专门协商机构的组织下,政党间坚持有事好商量,众人的事情众人商量的原则,以协商为运行机制,求大同存小异。协商共治政党关系的构建有效弥补了选举民主的不足,拓宽了中国民主政治的渠道,丰富了人民民主的实现形式,促成了各政党及无党派人士之间始终保持和谐共处的合作关系。

四是坚持推动制度体系更加成熟定型,实现政党政治的有序运行和高效实施。中国新型政党制度不是孤立悬空的虚置制度,而是在宪法和法律的框架下形成的一套制度体系。《中共中央关于坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的意见》明确了中国政党制度作为基本政治制度的地位；《中共中央关于进一步加强中国共产党领导的多党合作和政治协商制度建设的意见》明晰了中国共产党执政、各民主党派参政的政党政治格局。党的十八大以来,党和国家领导人从顶层设计的高度,就发展人民政协事业、推进社会主义协商民主政治建设作出重大战略部署,明确健全社会主义协商民主制度、推进社会主义协商民主广泛多层制度化发展。先后就加强社会主义协商民主、进一步做好统一战线工作、加强参政党建设和人民政协党的建设等进行详尽的制度安排,并把坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度纳入党的基本方略。这标志着中国新型政党制度已全面融入国家治理体系,成为人们民主政治生活的重要组成部分。中国新型政党制度通过制度化、程序化、规范化建设,推动了执政党决策的科学化,提升了民主决策的效率。中国新型政党制度作为一个开放发展的制度体系,有着极大的包容性和强大的社会整合能力,能将新兴社会力量有效纳入政治体系框架。中国新型政党制度更加成熟更加定型,为政党间达成广泛共识提供了保障,有效避免了西方议而不决、决而不行、行而无果的困境。

三、提升中国新型政党制度的治理效能

中国新型政党制度强调多主体协商议政,具有丰富的治理意蕴,是国家治理体系现代化的重要组成,是推进国家治理能力现代化的重要保证。政党制度的形成、运行和发展均受制于本国历史文化与社会生态,其治理效能没有固定的评判模式,正如习近平总书记在中国人民政治协商会议成立65周年大会上所言：“履不必同,期于适足,治不必同,期于利民。”中国新型政党制度的治理效能,体现在各民主党派的遵循认同和广大人民群众的拥护践行。中国共产党领导的“多党合作与政治协商”特征凸显了现代国家“治理”的特性,淡化了传统国家“统治”色彩。首先,中国新型政党制度涵纳了多个参与主体,形成了“众星捧月”和衷共济的党际关系与政党治理格局。其次,中国新型政党制度创设了政治协商机制,形成协商治理的中国模式。最后,中国新型政党制度确保了协商决策成果的落实落地,推动政党制度优势转化为治理效能。

2017年11月底,中国共产党与世界政党高层对话会在北京举行,来自全球各政党的首领和政党学者高度评价中国政党制度的优势与治理效能。2018年3月,习近平总书记提出“中国新型政党制度”的论断,立即引发关注和热议。国际社会普遍认为,中国新型政党制度特色鲜明、优势明显,是推动中国经济社会发展的重要制度保障,高度契合中国国家治理现代化的要求与人民的需求。中国新型政党制度的优势显现,并不意味着我国政党制度体系完美无缺。我国政党制度优势转化为治理效能还有很大可提升的空间。

首先,坚持和完善中国共产党对新型政党制度的领导。中国新型政党制度的优势转化为治理效能,其首要前提是坚持和完善党的领导。通过加强和改善党的领导,实现政党制度与国家治理的融合衔接,确保各民主党派、无党派人士等有组织、有步骤、有计划地开展政治协商、民主监督、参政议政,为国家治理现代化凝聚广泛共识,汇集强大合力。中国共产党作为执政党,在政党制度建设中要担负起定向导航的职责,确保新型政党制度的社会主义属性不变。同时,将多元主体的积极性调动起来,实现有领导有秩序的协商治理。协商治理既是人民民主的体现,是党领导人民、联系群众,实现基层治理现代化的有效路径,充分体现社会主义民主政治的特色和优势。[11]为此,要充分发挥中国共产党总揽全局、协调各方的领导核心作用,激发各民主党派和无党派人士参政议政的积极性主动性。各民主党派和无党派人士要主动服从中国共产党的领导,实现领导的唯一性与参与的多元性相统一,坚持参政为民,为国家治理建真言献良策。

其次,发挥人民政协作为专门协商机构的作用,推进政党治理主体的治理能力现代化。人民政协作为社会主义协商民主的重要渠道和专门协商机构,是各政党政治协商、民主监督、参政议政的组织平台,是展现新型政党制度优势、释放政党制度治理效能的重要路径。习近平总书记指出：“人民政协要为民主党派和无党派人士在政协更好发挥作用创造条件。”[10]一是搭建协商议政平台,优化参政议政程序,用好网络信息技术,推进协商智能化现代化；二是培育真协商善协商的理性政治文化,促进各民主党派聚焦党和国家中心任务,广开言路、集思广益；三是加强党的思想理论宣传教育,把党的主张转化为民主党派、社会各界的共识,为党领导人民有效治理国家厚植政治基础、社会基础。[12]将新型政党制度优势转化为治理效能,需要不断提高执政党的执政能力和参政党的参政水平。尤其要把各民主党派参政能力建设纳入政党制度建设中,为政党参与治理赋权增能。

再次,完善中国新型政党制度执行、监督机制。中国新型政党制度的独特优势的展现与效能发挥,需要建立行之有效的执行与实施体系。正如习近平总书记所说：“协商就要真协商,真协商就要协商于决策之前和决策之中。”[13]中国新型政党制度的优势转化为治理效能,必须要有与之适应的落实举措。为此,党的十九届四中全会进行了全面部署,明确要求在党的统一领导下,科学决策、精心组织,远近结合、整体推进,确保各项制度全面落实。这就要求执政党、各民主党派和无党派人士要强化制度意识,自觉尊崇、严格执行、坚决维护中国新型政党制度。各级党委及人民政协组织要健全政党制度的执行、监督机制。探索推进多党合作的立法工作,提升新型政党制度在法律体系中的位阶,推动政党制度更加成熟更加定型。同时,各级党委、政府、人大和政协要将落实新型政党制度作为一项重要的政治任务。

最后,以政党协商推动社会治理现代化。亨廷顿认为,对发展中国家而言,“现代化滋生动荡、现代性孕育稳定。”[14](P341)中国国家治理现代化的过程是社会利益格局重新调整的过程,公众的政治参与诉求高涨,社会不稳定因素增加。如何通过社会整合,形成改革的共识与合力,成为治理现代化中必须解决的问题。中国新型政党制度保障党对各项事务的全面领导,以制度吸纳实现了不同政治力量的相容共生,为统一秩序提供了保障,为形成与巩固社会发展合力奠定了基础,彰显了中国新型政党制度的治理优越性。[15]进一步展现我国新型政党制度优势,提升治理效能,一方面要通过多党合作与政治协商,提升国家的社会整合能力；另一方面要以政党协商引领政府协商、社会协商、基层协商,让协商民主深深嵌入中国民主政治全过程。聚焦社会治理的重大疑难问题开展协商,引导疏通民情舆论、凝聚改革发展共识；发动民主党派和无党派人士、社会各界人士参与社会矛盾和重大社会风险化解等治理实践中。此外,在重大决策与公共危机应对中,充分发挥民主党派和无党派人士的专业特长,提供危机预警、科学论证与决策咨询,提升党和国家科学执政与决策的水平,为国家治理现代化提供智力支持。

中国新型政党制度对于构建团结和谐的政党关系,发展社会主义民主政治,拓宽人民民主的形式发挥着巨大的能动作用。面对日新月异的国内外环境,只有把政党制度建设与政党治理能力建设摆在更加突出的位置,坚持改革创新,不断健全完善体制机制,方能永葆其生机活力,彰显其特色优势,进而全面提升中国新型政党制度在新时代中国特色社会主义建设事业中的治理效能。