中美第三支柱养老金对比分析

□文/ 唐霄逸

（西安财经大学 陕西·西安）

［提要］ 受新冠肺炎疫情影响，2020 年我国养老金首次出现入不敷出的情况。随着人口年龄结构重心的上移，老龄人口基数不断增大，未来我国的养老金缺口将越来越大。本文采用比较分析法，通过借鉴美国第三支柱养老金政策，分析我国第三支柱养老金存在的问题，并提出加强政府监督、加大税收激励、开发多样化产品等手段，优化我国第三支柱养老金结构，增强我国养老金的可持续性、适应性，从而推进我国第三支柱养老金可持续发展。

近年来，随着我国老龄人口的不断增加，我国面临着未富先老、中度老龄化、养老金缺口三大问题。根据国家计算我国现行养老制度将在2029 年出现收不抵支的情况，到2035 年左右养老保险基金累计结余将耗尽，因此中国养老体系改革势在必行。目前，我国三支柱养老比例头重脚轻。第一支柱覆盖范围广，但依然有人没有参与其中，需要依法强制纳入，因此可发展空间几乎没有。第二支柱虽然在稳健发展中，全国共有10.5 万家企业建立企业年金制度，占企业法人数量比重低于10%，纳入人数近2，000 万人左右，人口覆盖规模相对有限，大概就是基本养老保险参保人数的一成左右。这个瓶颈现在已经无法突破，有能力的已经参保，没有能力的没有可能再参保。加上我国企业制度存在漏洞，企业并不愿意承担该部分责任使得第二支柱养老金发展较为缓慢。而第三支柱养老金作为一股养老金的新势力其发展也不是十分顺利，目前我国商业养老金处于起步阶段，发展规模小，截至2020 年4 月，仅有23 家保险公司进入试点，参保人数4.88 万人。2020 年，中国个人账户养老金以及私人养老金二者合计占GDP 的比重略高于3%，而国际加权平均值已达到126%，简单平均值也有49.7%。另据社科院发布的《中国养老金精算报告2019-2050》，我国基本养老保险基金累计结余或许在2035 年耗尽，“十四五”期间我国养老金保障缺口可能达到8～10 万亿元。因此，“十四五”规划指出“我国养老体系要向多支柱、多层次发展”。为此，本文通过借鉴美国第三支柱养老金发展措施，探究出一种适合中国商业化养老金发展的道路，从而发挥出商业化养老金的内在潜力，缩小养老金缺口，缓和政府财政支出压力。

一、中国第三支柱养老金存在的问题

（一）个人养老金制度存在缺陷。个人养老金制度分为产品制和账户制。目前，我国第三支柱养老金采用的是产品制，即养老商品与国家税收优惠相结合。就目前我国养老金发展情况而言，产品制并不适合。首先，税收程序复杂、效率低下。对于参保人来说，手续繁琐、参保成本高，税收优惠与成本相近，并没有较强的吸引力。还有就是养老资金和所享受税收优惠的转移、接续问题。当个人养老金产品在不同机构之间进行转移时，各企业税收优惠和接续程序的不同是阻止养老产品顺利转移的重大阻碍。其次，独立于养老金体系。第三支柱与二三支柱的管理机构、信息平台有着不同的差异，分散的个人账户可能会出现保障重叠、信息不对称等情况的发生，成为第三支柱推行的阻碍。最后，目前我国缺乏完整的个人养老金制度，在出现问题的情况下无法做出准确的判断，加上现在我国对养老产品定义并不明确，这也是导致养老产品不规范的原因之一。更何况我国金融行业起步晚，金融监管制度建设和监管经验不足，这使得投资经理诱导、欺骗顾客的事件时有发生。

（二）优惠政策力度不足，群众积极性低。首先相关税收优惠的范围较窄，无法吸引到顾客。税收优惠政策是发展第三支柱养老金的根本动力，一般国家会采取税收优惠和现金补贴两种措施。以个人递延所得税为例，我国税延型养老保险采用EET 税收优惠，此税收优惠政策对高收入人群有较强吸引力，而我国目前个税起征点是5，000 元，能达到此标准的个税纳税人仅有6，400 万，占总人口数量仅为4.6%，纳税人数少，且受益范围有限，对于中低收入者来说本身应纳税额就少甚至未到起征点，因此税收优惠无法提供参与动力。加上我国目前对第一支柱的财政补贴力度大、重视程度高，这为发展商业化养老金增添了负担，不能像发达国家一样兼顾到大部分中低收入人群。此外，税延型养老保险最终税率为7.5%，税前抵扣金额最高仅1，000 元，与较长时间的通货膨胀率相比其所能带来的优惠微乎其微。而且当前社保缴费率较高，一定程度压低了第三支柱养老金的生存空间，同时办理税优手续繁琐，因此整体吸引力较低。在多重需求的前提下，群众并不会为商业养老保险提供过多的精力，如果无法建立有效的税收优惠政策，第三支柱养老金就无法发挥真正的作用。

（三）养老产品市场不成熟。自2018 年试点以来，银行、保险、基金、信托等在第三支柱养老保险体系中已皆有各自的养老产品。从表面上看，发展势良好，相关产品、服务等看似源源不断，但其发展却参差不齐。首先，产品种类有限、同质化严重，难以保证个性化需求。目前，市场上的养老产品是指定类别的养老产品，包括收益确定型、收益保底型、收益浮动型产品，并未引入其他类型产品，产品单一，缺乏群体针对性（老、弱、病、残、寡等人群）。我国养老产品市场与美国等发达国家相比不够丰富，美国20 世纪90 年代后，共同基金、其他资产（股票、债券、期货等）持续提升，权益类资产占比最高达到配置比例的50%，实现了养老金的保值增值，同时还驱动美国股市长牛。而我国目前的养老产品大多均处于尝试阶段，而且由于民众对金融理财和养老产品缺乏认知，因此此类产品的市场接受度并不高。截至2020 年，在试点地区总共实现保费4.26 亿元，参保人数不足5 万。其次，市场不规范，投资主体较少，暂时还未形成完整的养老投资市场，消费者对养老市场持观望态度。

二、中国第三支柱养老金问题解决措施

（一）完善个人账户制，发挥政府的监督作用。个人养老账户制，即每一个人在银行都有属于自己的特别养老账户，未退休前去投钱，退休后去取钱。投的钱可以通过税优等一系列政策将钱集中。个人账户制具有可携性、灵活性、透明性、自主性等特点，更加符合我国第三支柱的需求。因此，产品制向账户制转变的趋势势在必行。首先，建立科学、有效的个人账户制度需要完善养老金账户平台和制度协调，建立一个面向所有金融行业的个人养老金信息平台，打通一二三支柱个人养老账户，实现信息共享使其与税务机构对接，实现账户信息与相关政策的互通，简化税收优惠的处理程序和接续流程，提高办事效率、降低成本，为金融机构进入养老金体系提供支持。其次，建立可覆盖到整个体系的监督机制，设立配套的法律法规，在法律层面上明确税优政策、目标群体、产品准入、违规处罚、领取条件等要求。明确相关部门之间的权力与责任、发挥政府的监督和引导作用，避免扯皮情况的发生。提高监督的透明性，定期进行公开，保障参保人的知情权。各部门之间实现资源共享、系统互通，加强信息交流，做好风险把控。

（二）调整个人递延所得税政策，加强税收激励。首先，第三支柱养老金虽然是自愿参加性的商业养老保险制度，市场发挥主要作用，但其本质是在政府引导下补充基本养老保险制度的一种模式，因此其具有惠普性，应该以全体公民为对象，面向大众、不设置进入门槛，无论是灵活就业者、自雇者还是无业者。因此，应该灵活运用税收优惠政策，将税收优惠和财政补贴都纳入到制度建设当中，针对不用人群设计不用层次的税收优惠政策，充分满足不同收入阶段人群的需求。例如，对于高收入群体采用EET（延迟纳税）模式，对中低收入群体采用TEE（只对缴费征税）模式，扩大受惠人群。其次，尝试采用直接补贴模式。对于未达到起征点的人群参加第三支柱养老金，可以给予一定比例的财政补贴，而此财政补贴优先使用于商业化养老金使政策惠及低收入群体，提升制度的公平性和覆盖面。与此同时，也要避免居民过度利用税收优惠进行避税，要设置享受税收优惠收入的上限，超过上限的金额需要正常缴税。最后，对三支柱养老金缴费率进行调整，适当降低基本养老保险缴费率，提高二三支柱养老金替代率。这不仅可以减轻政府的财政负担，还为第三支柱的发展提供了促进作用。

（三）开发多样化产品，完善配套服务。确定第三支柱的发展地位，针对社会各类需求群体制定个性化养老产品，扩大养老金融产品，提供多样化养老产品，充分发挥市场机制的作用。首先，增加养老投资主体，将更多保险、银行、基金、信托等金融机构纳入第三支柱之中，并适当降低企业准入门槛。引入更多金融机构的同时还要完善市场准入审核机制，尽可能多地选择有资格、风险承担力强的金融机构，在保证市场安全性的同时充分发挥竞争机制，尽快推动个人养老金投资公募基金政策的落地，设置产品或机构白名单。其次，开发多样化养老产品，拓宽养老金投资渠道，尽可能扩大覆盖群体。鼓励进入市场的金融机构开发适合各类人群的养老投资产品，做好参保对象的细分工作，尤其是鳏、寡、残疾等群体的照顾，对于此类金融机构政府应进行一定程度的财政补贴和税收优惠，使第三支柱全方位覆盖。养老产品多样化的同时还需要把控风险程度，主要将投资范围限定在常规金融资产，限制高风险资产。最后，大力发展投资顾问。我国居民储蓄比例较高，位居全球第二，超过44%，有大量存款可进行投资。随着居民投资意识的崛起，投资顾问的出现变得尤为重要，其可帮助居民提供个人养老金账户管理、资产配置战略制定、信息披露等服务，帮助居民合理进行投资。同时，设立相应的规章制度，加强对投资顾问的监督，保证其提供咨询服务的客观，所收费用的合理性，能为客户创造价值。

三、中美三支柱养老金现状对比

1978～2020 年，美国养老金规模快速增长，2020 年美国三支柱养老金占GDP 比重为180.4%（38 万亿美元），年均复合增速约10%。养老金结构比例为1∶6∶3，第二支柱占比较高，第三支柱快速增长且整体处于平衡状态。其中，美国第三支柱养老总资产占GDP 比重为58.44%。而我国三支柱发展极不平衡，根据人社部数据，2020 年我国三支柱养老金总规模为11.3 万亿元，养老金结存金额仅占GDP 的12%，且我国三支柱比重为8∶1∶1，第一支柱规模过大，二三支柱养老金发展缓慢且占比较小。其中，我国第三支柱养老金占GDP 比重仅为1%。股市方面，早在20 世纪70 年代美国第三支柱养老金就已经持有美国企业1/3 以上的股权，而且投资方式多元化（基金、股票、期货、债券等），而我国第三支柱养老金处于起步阶段，在股市上也并无过多份额，且投资方式单一。根据《2020 年中国养老发展报告》，截至2019 年底我国二三支柱养老金总资产占股市市值的比例仅有1.37%，与全球平均水平21.47%具有不小的差距。

四、发展第三支柱养老金的意义

我国第三支柱养老金的建立符合我国现阶段发展的需要，与加快构建国家治理体系、治理能力现代化相适应。其具有以下几点意义：

（一）缓解养老金窘境。在第一支柱占比较大的中国，第三支柱养老金的发展有利于缓解我国第一支柱养老金的压力，可以解决养老保障不足的情况。发展个人养老金不仅可以增加我国养老金总量，还可以改变我国当前三支柱养老金占比畸形的问题，缓和人口老龄化和养老需求增加的局势。李佩昕（2017）基于离差系数最小化耦合协调度模型，得出“我国三支柱之间有耦合协调发展的内在需求，且存在任意两支柱耦合协调水平都在稳步上升的趋势”。

（二）第三支柱养老金的发展有利于加强我国养老保障体系的稳定性和可持续性。目前，我国养老金替代率为44%，与OECD 国家、欧盟的养老金替代率相比虽然在平均数方面高于两组织，但这并不代表我国养老保障水平高，这是因为我国养老金结构单一（第一支柱独大）、老龄化增速过快导致的。我国养老金替代率主要以基本养老金替代率为主，此比例超过OECD 国家，表明我国养老保障体系存在畸形发展（偏向第一支柱）的问题。而多支柱养老金协调发展可以有效缓解养老保障结构失衡的问题，增加整体的可持续性。

（三）第三支柱养老金的发展可以推进整个养老市场的发展和完善。根据政府对商业养老保险功能的定位，第三支柱的发展不仅可以促进养老服务业的发展，还可以刺激相关产品的开发和资本的投入，以此来引导养老服务大众化、多元化、专业化，更加健康稳定地发展。

综上所述，虽然我国商业养老金已初见雏形，但仍有许多问题尚未解决，本文指出目前发展第三支柱养老金的问题。从海外发展来看，养老金是美国发展的重要推动因素。而目前我国养老金第一支柱财政负担较重，第二支柱覆盖率较低，第三支柱规模极低，难以成为发展的催化剂。自试点以来，由于税收激励不足整体规模有限。因此，监管多次公开表态发展第三支柱养老金，推动第三支柱养老金入市。从整体设计上看，我国养老金政策改革有三大问题有待解决：一是账户制体系建设；二是民众群体的覆盖面；三是相关法律法规的建立。从以上三个问题入手，打破一二三支柱养老金各自为政的局面，努力发展商业化养老金，加强市场运转，保证养老资金长期保值增值。