“学院办大学”的本质内涵与主要特征*

刘兆杰，张兄武

(苏州科技大学 a.人文社科处；b.电子与信息工程学院，江苏 苏州 215009)

进入新时代，我国高等教育步入高质量发展的新阶段。习近平总书记指出：“新时代新阶段的发展必须贯彻新发展理念，必须是高质量发展。”[1]这就要求高等教育在更高层次找准定位，贯彻落实新发展理念，构建发展新格局，实现高质量发展。“双一流”建设对我国高等教育发展做出了重大战略部署，指明了发展方向，明确了发展目标。推进国家治理体系和治理能力现代化的总体目标，又为高校内部治理明确了要求，提供了根本遵循。当前，在我国高校内部治理体系建设中，校院关系已经成为影响高校办学活力和完善现代大学制度建设的重要因素，因此加快推进“大学办学院”向“学院办大学”的转变显得尤为重要。

一、推进“学院办大学”的必要性

推进“学院办大学”，加大高校内部治理体系改革，是新时代深化高等教育综合改革、进一步完善教授治学和依法治校、加快构建现代大学制度、推动高等教育高质量发展的必然要求和重要手段。

1.推进“学院办大学”是新时代高校治理体系和治理能力现代化建设的本质要求

新中国成立以来，我国高等教育经历精英教育、大众化教育、普及化教育等不同发展阶段，发展模式也从以规模化发展为主要特征转移到以内涵建设为主要特征。高等教育发展的主要矛盾也由总量性矛盾变化为结构性矛盾。高等教育发展的新变化和新形势对高校治理提出了新要求和新挑战。更新学校治理理念、优化治理结构、完善治理机制，加快形成富有时代特征、适应学校发展的现代化大学治理模式，把制度优势更好地转化为治理效能，已经成为统筹推进“双一流”建设的重要内容，成为实现高等教育高质量发展的重要保障。在推进以内涵建设为主要内容的高质量发展过程中，高校必须加快推进治理体系和治理能力现代化建设，构建科学完善的现代大学制度。

一般来说，现代大学制度建设应当体现“本体上的学术性、主体上的自主性、治理上的民主性、路径上的开放性”[2]。但高校内部管理套用行政化的管理体系，尤其在组织结构上形成“大学—学院—系”上下层级鲜明的隶属关系，即“大学办学院”的内部管理模式。在校院关系上，学校处于主导和支配地位，学院处于依附和被支配地位。具体而言，双方的关系不仅仅表现在上下级之间的领导与被领导层面，还表现在大学对学院办学活动的“包办”上，如在办学专业设置、人才培养方案设定、教师职称评审、科研活动和社会服务工作开展、对外交流及相关资源配置等方面，学校都处于绝对的支配地位。在这种校院关系下，学校的管理重心集中在上层，相关职能部门担当了学校职能发挥的主角，导致学院办学积极性不高、内生动力不足。在高等教育发展进入以提升质量为核心的新阶段后，这种管理模式的弊端逐渐显露，阻碍了学院办学活力和办学主动性的发挥。因此，高校治理体系和治理能力现代化建设的重要途径就是实现由“自上而下”的管理体系向“多元化”治理体系的转变以及变革传统校院关系。

2.推进“学院办大学”是深化高校综合改革的重要举措

到20世纪末，随着我国综合国力不断提升，经济社会发展对人才需求愈加强烈，我国高等教育实现了跨越式发展，表现为升学率大幅提升、办学规模不断扩大。这一时期，高等教育主要矛盾还是供需之间的矛盾。1999年，第三次全国教育工作会议做出大幅度扩大高等学校招生规模的决定后，国家对高等教育各类资源的投入不断加大。在这一特定历史条件下，高校内部普遍采取“大学办学院”的模式，学校是办学主体，通过学校统领和集权统一集中各类资源和优势，利用政策红利改善办学条件、扩大办学规模、提升办学效益，从而实现高等教育的快速发展。这一阶段，“大学办学院”在扩大我国高等教育办学规模、培养社会主义现代化建设急需人才中发挥了积极的作用。

进入新世纪，高等教育大众化发展带来的问题逐步显现，高等教育发展整体质量不高，满足不了经济社会发展的需求。2006年5月10日，国务院常务会议明确指出，高等教育的发展要“切实把重点放在提高质量上”[3]。这标志着我国高等教育外延式扩张发展模式的结束和以提高质量为核心的内涵式发展阶段的来临，实现高等教育内涵式发展成为新时代党和国家对高等教育发展的新要求。2017年，《关于深化教育体制机制改革的意见》明确指出：“要健全促进高等教育内涵发展的体制机制。”[4]构建现代大学制度，走以提升质量为核心的内涵式发展道路，全面提高人才培养质量，已经成为当前深化高等教育领域综合改革的重要内容。这就要求大学治理突出质量和特色，做好顶层设计。而“大学办学院”模式制约了学院的内涵建设，致使学院办学的话语权和自主权得不到保障，发展内生动力不足，大学间发展差异不明显，很难实现“提升质量，强化特色”的综合改革目标。实现高等教育内涵式发展，就需要在大学治理中突出大学的组织特性，回归大学本位。大学的治理要遵循其作为学术组织的本质属性，赋予学校和基层学术组织独立自由的发展空间，突出学科的特点、学术的地位、学者的权威，营造学术的氛围和环境，强化学术权力在高校发展决策中的作用。[5]高校通过变革校院关系，构建“学院办大学”内部关系，明确学院在高校综合改革中的主体地位，提升学院在人才培养、科学研究、社会服务和文化传承上的话语权和自主权，深化学院内涵建设，推进我国高等教育高质量发展。

3.推进“学院办大学”是实现教授治学和依法治校的重要保障

1998年颁布的《中华人民共和国高等教育法》明确指出：“国家举办的高等学校实行中国共产党高等学校基层委员会领导下的校长负责制。”[6]13党对高校的全面领导从根本上保证了高校办学的社会主义方向，这是高校必须长期坚持的一项根本领导制度，也是我国办学的最大优势。但高校领导体制并不等同于高校治理体系和管理模式。深化高校内部治理体系和治理能力现代化建设就是坚持党委领导下的校长负责制，全面深化高校内部行政管理、学术管理等改革，以“党委领导、校长负责、教授治学、民主管理”为基本框架，构建科学高效的治理体系。“学院办大学”正是将党委领导下校长负责制的制度优势转化为加快内部治理体系和治理能力现代化建设的效能，从基层治理中进一步强化党对高校的全面领导。

坚持依法治校是构建中国特色现代大学制度的首要前提。《高等学校章程制定暂行办法》赋予学校可以根据发展需要科学设计学校的内部治理结构和组织框架。行政权力和学术权力是高校内部权力结构的核心，两者合理定位、科学分权、合作交流是高校正常运行的重要保障，也是高校内部治理体系建设的主要内容。基于“大学办学院”模式，学校行政职能部门掌握着学校办学的核心资源，掌握着学校行政权力，这种“自上而下”的管理模式导致学校行政权力“强势”与学术权力“失语”。教授治学是大学学术治理的基本形式，坚持和完善教授治学反映了中国特色现代大学制度的核心理念和根本特征，是中国特色现代大学治理的必然趋势。[7]当前，学术权力虚化成为高校内部治理体系建设的短板。要解决这一问题，就必须发展和完善教授治学，这也是保障学校学术权力实施和发展的重要手段。实现和完善教授治学的基本前提就是释放基层学术组织的学术权力，实现“权力下沉”。构建“学院办大学”内部关系，从根本上讲就是理顺高校内部治理体系，按照“权责统一”的原则，优化校院间纵向权力配置。[8]“学院办大学”将制度优势转化为高校内部治理效能，从这个意义上讲，它正是教授治学和依法治校的重要保障。

二、“学院办大学”的本质内涵

正确认识“学院办大学”的本质内涵，是科学有效地推进“学院办大学”实践的理论基础。“学院办大学”就是通过变革校院关系，明确学院办学主体地位，提升学院办学能动性，激发学院办学活力和动力，通过学院的多元化、特色化发展实现大学的高质量发展。从这个角度来讲，“学院办大学”的价值和意义不仅仅是简单扩大学院办学自主权，还是一场大学内部治理结构和治理体系的变革。“学院办大学”的本质内涵就是对现代大学内部治理体系的重构，其核心就是重置院校间权力关系，重塑大学内部权力构成。

1.明确学院的办学主体地位

“实体”是一个重要的哲学概念，由亚里士多德首次提出，是指“独立而不依赖于其他事物的存在”[9]。与其他实体不同，大学是承担着特殊职能的“办学实体”。在我国，大学这类社会组织普遍被称为“事业法人实体”。学院的设立基本依托于一定的学科和专业发展需求，有着科学、充分的学理依据。大学职能的发挥正是通过学院来分担实现的，学院是大学综合实力和发展动力的发源地。作为大学的基层组织，学院是构成大学的学科实体、学术实体、教学实体和人才实体，这是“学院办大学”的逻辑起点，也是“学院办大学”得以实现的基础。推进“学院办大学”改革，从本质上讲就是要重申学院作为办学实体的主体地位。只有明确学院是大学办学实体，并保障其主体地位，才能充分发挥学院实体作用，实现大学办学的高质量发展。

2.赋予学院办学自主权

“在现代法治社会，法治赋权才是自主办学制度得以正式确立的标志。”[10]《中华人民共和国高等教育法》明确规定，高等学校依法享有自主办学权。[6]11-12“大学办学院”情景下，“校强院弱”的根源在于办学自主权集中在学校层面。“学院办大学”的前提就是要明确赋予学院的办学自主权，下放办学自主权，在纵向上合理赋权。大学是一种典型的“主体下沉”、结构松散、职能多样的组织，其组织结构、权力结构、关系结构复杂，“学院办大学”是大学管理理念的回归，纵向分权更符合大学的本质属性和组织特性。[8]“学院办大学”的本质就是通过制度化分权，赋予学院一定的办学自主权，实现学校办学权力下放，以“上下协同”的方式重构高校内部治理体系。

3.明晰大学的内部权力边界

当前，高校内部治理体系的构建在很大程度上参照了政府系统的行政管理体系。“在传统科层组织模式下，中国高校基层学术组织拥有权力较小，校部机关对基层学术组织管得过细、统得过死，严重制约了基层学术组织的活力和创新。”[11]34近些年，虽然“高校去行政化”改革的呼声很高，但是高校内部治理体系建设的“行政化”色彩仍然较浓，表现为行政权力泛化、学术权力失语、学术权力与行政权力边界不清，“学术为本”的文化信念始终薄弱，基于学科逻辑、“底部强大”的大学权力格局发育缓慢，学术权力制衡行政权力的机制并未形成。[12]因此，只有推进“学院办大学”内部治理体系的变革，明确学院的办学主体和实体地位，将那些依靠大学职能部门管不了、管不好的事务交还学院管理，才能厘清大学内部学术权力与行政权力的边界，回归学院的学术权力地位。从这个意义上讲，“学院办大学”就是要厘清高校内部权力关系，实现以管理重心下移为特征的权力配置改革，学院按照“权责统一”原则承接好、用好学校下放的办学自主权，大学内部形成各权独立运作、配合监督、合作共赢的权力结构。

三、“学院办大学”的主要特征

作为深化高等教育改革、推动高校高质量发展的一项重要举措，“学院办大学”给高校内部治理结构和治理方式带来变革，使高校在办学主体、校院关系、发展动力和治理文化等方面呈现鲜明特征。

1.办学主体由学校转变为学院

“学院办大学”的核心要义是通过学院的改革实现大学的发展，使学院成为大学核心竞争力的“聚力点”和“核心引擎”。实现“大学办学院”到“学院办大学”的转变，不是对当前大学办学模式的全盘否定，而是对作为办学行为的实际“施动者”、主要变量和关键性因素的学院的性质、地位、角色“视而不见”的一种批判。[13]学院作为大学基本组成单位，汇集着学科、人才、科研等资源，在学校组织架构中处于中枢地位，连接着“学校—系(科)”。实现“学院办大学”、完成大学内部治理体系转型的关键是保障学院办学的主体地位。大学与学院是一种相互支撑的构建关系，学院是大学教学、科研、人才培养、社会服务等职能构成和发挥的主体，大学的行政职能部门和相关机构是学校正常运作的支撑因素。学院要转变传统办学观念，从过去“被动办学”转向“主动办学”，主动承担起大学发展的目标使命，自我管理、自我发展、自我约束，自觉成为“管理中心”和“责任中心”。学校层面在纵向治理上将管理重心下移，把各类办学资源和办学权力交还学院，保障学院在招生、教学、管理、科研等方面的主体性、自主性，使高校的内部治理形成“学校主导、学院主体”模式，实现内部各项权力“不越位，不缺位，不错位”。

2.校院关系由管理与被管理转变为服务与支撑

“大学办学院”治理模式下，学校是办学资源和权力的掌控者，校院之间是一种管理与被管理的隶属关系。“学院办大学”的基本思路是通过学院自治实现大学发展，与办学相关的关键资源和重要权力在学院，学院的角色是自主管理、自担责任，而学校的角色是宏观引领、评估服务。[14]

大学作为具有独立法人资格的办学机构，依法享有办学的自主权并独立承担法律责任。在“学院办大学”模式下，大学以制度形式在依法依规前提下充分保障学院的人权、事权、财权、资源配置权以及对外交流等办学自主权。学校内部管理应该从“行政管理主导、高度集中”向“行政管理与学术管理相结合、管理重心下移”转变。[11]35高校在内部职能部门的职责设计上应从行政管理过渡到引领服务，扭转以管理为主的观念，通过宏观引领、监督考核、服务评估等方式将工作的中心转向服务学院发展。

3.发展动力由上层推动转化为内生动力

长期以来，在大学内部行政管理体制下，学院在学校改革发展中更多的是承担执行、配合、服从、接受评价等角色，大学相关行政职能部门处于行政主导地位。在学校的改革发展中，学院的话语权和自主权较低，内生发展动力不足，各类资源主要依靠学校统筹配置，学院的发展更多的是依靠学校推动。

在“学院办大学”的新型内部关系中，学院不再是大学的“生产车间”或附属机构，而是具有生产力、适应力、成长力的育人与学术组织，是一个可以掌控自身发展命运的办学主体与生命体。[15]尤其是在当前加快推进“双一流”建设的背景下，高校间的竞争愈加激烈，竞争内涵也从外延扩张转向内涵建设，一流大学和一流学科建设归根到底还是需要由学院来支撑的。在“学院办大学”模式下，学校办学权力下沉，相应地，学院掌握着办学资源和办学权力，也要承担更多的责任和义务。学院发展的动力来源于学院的目标和使命，而非学校上层推动。[14]学院通过激发内生动力，积极作为，充分发挥优势，在学校内部呈现多元化、特色化发展秩序。

4.学院治理文化从管理本位转为学术本位

大学治理文化主要是指大学在治理的过程中采信和践行的某种价值观念、思维习惯以及行为方式的总和。[16]我国高校的内部治理一直延续着行政化的管理模式，强调层级鲜明和制度刚性，学院治理更多的是管理层面的上传下达，主要体现为对上级工作任务的分解、贯彻、落实执行，学院对大学有着较强的依附性。事实上，学院具有双重性：它既是一个专业学术组织，在专业上直接承担着大学的主要职能，具有专业性、学术性；它又是一个行政组织，是大学的基层行政实体，具有行政性、科层性。[17]从“大学办学院”到“学院办大学”的转变，学校层面要针对“下放什么样的权力去做”“创生什么样的制度去做”“设置什么样的机构去做”等核心问题，从文化层面进行周详阐述，凝练“学院办大学”的改革文化表达[12]；学院层面要从传统意义上 的“被治理”角色转换成“治理”主体，这一角色的互换无疑给学院内部治理观念、治理结构和治理模式带来变革。因此，培育和形成与“学院办大学”相适应的治理文化，成为科学有效地推进“学院办大学”改革的重要保障。

“学院办大学”背景下，学院所承担的职能和使命要求其在治理中必须具有学术性。因此，学院在内部治理中要突出其文化理性的组织特性，根据学科特色和专业特点在行政权力与学术权力运行中突出学术权力地位，形成“两权”耦合，从强化行政管理转变为综合治理，从强化贯彻执行到强化决策、部署，形成完整的管理闭环；在学院治理文化上，要营造遵照学术、回归学术的氛围，实现治理文化从管理本位到学术本位的转变。

大学治理是一项内容复杂的系统工程，也是一个历久弥新的话题。推进“学院办大学”不仅是高校管理模式的转变，还是高校办学治校理念的变革。只有准确把握“学院办大学”的本质内涵和主要特征，坚持因校而异、因时而异，才能加快实施“学院办大学”变革，推进我国高等教育高质量发展。