乡村振兴战略下乡村生态环境协同治理探讨

张 冲

（南平市环境科学研究所 福建南平 354200）

引言

当前乡村环境问题的特点是多样化：点源与非点源并存，生活与生产重叠，现代性与传统性相互交织，生态资源逐渐退化，这些问题趋于严重和扩大。我们通常认为，这是由于市政企业的利益追求、村民科学素养低、员工环保意识差、乡村基础设施落后、部门环保措施薄弱、监测监督不力、法律法规缺失、宣传和教育滞后，资金投入不足，缺乏科学、技术和政治支持。

1 乡村生态环境协同治理过程中存在的问题及原因

尽管在很多地区都采用了“圆桌会议”与“协议保护”等措施来展开乡村生态环境治理工作，但仍主要以政府部门为主体，与其他部门协作的程度并不高，具体问题表现在如下方面。

1.1 合作内容受到局限

在乡村生态环境治理中，有关部门之间的合作内容相对较少，在协调主体的作用上，政府主导作用的界定较多，基于职能定位的基础上，各有关主体之间的权利界限更为清晰。把适当的权利分权交给村民，这种做法值得村民肯定。然而，不同村庄的实际情况不同，许多地方不具备约定保护的条件，因此合作较少。目前，在乡村生态环境治理中，包括政府与企业、政府与环保组织的协调，涉及政府、企业、环保组织、居民等各方的协调治理模式很少。在合法性要求下，环保组织需要在各个部门登记和办理手续，门槛极高，许多环保组织在各种限制下成为非法组织，在与政府合作治理生态环境的过程中，非法环保组织是不具备资格的。

1.2 公众的关注度、参与度不高

乡村生态环境协调治理必须是建立在政府与企业、社会组织和公众在乡村区域内通过协商合作，共同承担的重任，而具有基础的区域则更易于实施，缺少了这些基础，内部的协调管理将会遇到很多困难。对于具有较多社会资本的乡村，可以积极推行合作机制，相关的公民和社团必须具有高度的集体参与和协作的精神，从而使其得以顺利地实施。目前，在许多乡村地区，社会资源分配不均，社会资本缺乏，因此，必须建立健全的乡村生态环境协调治理体系。

1.3 相关主体的权力不均

在乡村生态环境协调治理中，应包括政府、企业、环保组织和村民。在权力上，政府是最大的，而其他的机构却是最弱的。政府在资金和组织上有着得天独厚的优势，承担着统筹工作的重任。虽然政府在其中起着主导作用，但是它的权利不能过于集中，应当适当地将权利交给环境保护团体和村民。这有助于各主体充分发挥各自的职能，使各种资源得到最高效的分配。

1.4 公众参与权没有保障

目前，在实施乡村生态环境治理工作时，仍以行政方式为主，社会公众的参与程度较低，许多社会公众尚未形成自觉的参与意识，尚无健全地保护公民参与与环境有关的法律制度，包括参与的程序、范围和方法，以及公民参与环境管理的方式相对独立，缺乏参与性，往往会产生极端的行为。

许多地方的政府机关对环保的重视程度还不够高，存在着“重经济、轻环保”的问题，即使有村民反映到相关部门，但由于过分强调经济发展，政府没有及时解决，导致了环境问题的恶化。另外，由于政府、企业、环保组织和村民共同参与治理的实践经验不足，导致在治理过程中缺乏可供参考的经验，阻碍了乡村地区治理的进展。

2 乡村生态环境治理的困境分析

2.1 主体困境

（1）基层政府角色错位和缺位明显

尽管国家出台了环境保护政策，要求当地的基层政府必须严格遵守环境保护法规，但在基层，仍然存在着一定的角色缺失。其原因有三：一是对地方经济的盲目追逐，与绿色发展的思想背道而驰。“绿水青山即金山银山”，地方政府对环境管理的认识较低，只追求“金山银山”这一经济指标，而忽略了对绿水青山的治理和保护。二是基层政权的权力和义务关系不明确；在实施乡村生态环境保护的过程中，很难实现专责，权力错位、导致环境治理中的疏漏。三是基层乡镇之间缺乏建立共同治理的观念。乡村地区的生态问题由来已久，甚至是一个地区的问题都有可能牵扯到不同的地区，政府的单边治理很有可能会耗费大量的时间、人力、财力成本，从而导致政府在治理环境问题上的效率下降。在实际工作中，一些不作为、懈怠、推卸责任的现象，也会给乡村的环境污染问题带来更大的麻烦。

（2）村民环境保护和治理意识薄弱

乡村生态环境的保护与治理，需要各方的力量，政府有关部门和村民之间不能互相代替，更要相互配合。政府是主导，但也不能单独承担生态环境的责任，需要村民配合。村民对生态问题的漠视，主要表现在：首先，由于环境保护意识不强，大部分的乡村生活方式仍处于粗放状态，不能充分利用资源，随意焚烧秸秆，随意堆放生活垃圾，造成了大气和水源的污染，造成了不少村庄的脏乱差。其次，由于村民只注重眼前的利益，忽略了长期的环境效益，在农业生产中，为了获取更高的收益，大量的地区大水漫灌，造成土壤盐碱化；不科学地施用化肥和杀虫剂，会破坏土壤的组成，并对宝贵的水资源造成污染，村民对环境保护意识的淡漠，给社会造成了一系列的问题。

（3）地方企业单一追求自身利益

企业的私有性质与政府的公共性是不同的，企业追求的是个人的收益，这主要表现在两个方面：一是某些高污染企业却为了获取高额的利益，随意排放废气、污染当地的土壤、水体，在没有采取措施减少污染的情况下，为了获得更大的利益，破坏了生态平衡。二是由于乡村企业多为小型、微型企业，融资难、企业技术和设备落后，缺乏治理生态环境的能力。此外，部分企业由于利益的驱使，缺乏社会责任感，不愿意提高运营成本，面临环境问题，不愿意投入巨额资金进行治理。

2.2 乡村生态环境治理的技术力量薄弱

在农业生产中，农业生产和垃圾处理的技术含量较低。就拿秸秆还田来说，很多乡村都是用秸秆焚烧，或者是直接碾压，没有任何的技术，焚烧和碾压后的稻草对农作物的生长不利，利用秸秆还田不但不会对乡村的环境造成污染，反而能改善土壤的肥力，并间接地增加了粮食的收成。

3 完善农村生态环境合作治理机制的创新策略

3.1 战略性分析

在这样的背景下，把科学技术和人文有机地结合起来，是一件很有意义的事情。在乡村生态环境治理中，必须强化各主体之间的深度融合，充分整合各类社会资源，使其更好地适应多地乡村的现实需要。根据不同的实际情况，必须在解决好目前存在的主要问题的基础上，针对这些问题，应采取措施，综合利用财政、人力、信息和政策资源，全面改善乡村环境质量。综合治理应从农村群体和农民入手，利用大众传播渠道，普及畜牧、环境、化工等行业；要统筹安排，把环保纳入村规民约。县、市是中等层次，必须制定全面的空间环境规划，帮助村民进行环境保护规划。在规划乡村环境保护时，要按照宏观的要求和政策，保证各层次之间的协调[1]。在实施过程中，要灵活适应当地情况，加强村民之间的沟通，提高村民的环保意识和教育，增强村民的生态意识，营造乡村新的文化氛围。

3.2 探究人文与科技

现代社会，科技的作用越来越被人们所重视。在解决乡村生态环境问题时，要注重科技，充分利用科技手段，提高治理成效，在利用科技的同时，也要与人文相结合，使各种管理活动得到规范。从人文的角度来说，我们国家有很深的传统文化，有很多不同的文化，在城市化进程中，许多乡村传统文化受到了相关部门的关注，并成为解决乡村生态问题的一个重要依据。从技术上来说，乡村生态环境问题主要是由于科学技术的发展而引起的，要充分发挥科学技术的优势，就必须把科学技术和人文有机地结合起来，以达到最优化农业生产、改善农业生产、降低环境污染、提高各种资源利用效率的目的[2]。有关部门要强化以人为本的思想，努力营造良好的乡村生活条件。

3.3 保护环境的实践

乡村生态环境治理需要宏观理论研究、科技与人文的互动与融合、实践的协同创新：动员社会成员，将主体和客体要素结合起来，能够扎实地展开具体的协同工作。

（1）建立畜禽养殖与环境保护相结合的新模式

畜牧业作为村民的一项主要经济收入，在促进乡村经济发展中起着举足轻重的意义。通过在社区内建立微生态养殖体系，利用甲烷处理废水，利用沼气装置，可以实现有机肥料的加工，为农业生产服务。对于绿色畜牧业，有关部门要采取有力的政策，给予必要的资金和技术支持，以促进畜牧业的可持续发展，同时也要提高乡村的生态环境。首先要提倡多样化的规模经营观念，提高畜禽的生态环境能力，将其视为一个共生体系，场区实施微生态养殖、建设污水处理厂、沼气、有机肥生产等，一些地区应正确协调自然气候、原料短缺、冬季管理、善后服务、技术缺位、综合利用和能源结构等主要影响因素。规模化畜禽养殖对畜牧业的发展起到了推动作用，但它所排放的排泄物、污水往往超过了其自身的承受能力，这就需要适度的规模和内外的压力，而不会超过控制的时间[3]。其次，要在政策、资金和科技上对畜禽规模养殖进行环保支持。政策和财政的扶持，使畜禽规模经营得到了合理的、可持续发展；资金和技术支持将促进畜禽产业融合和全面发展。

（2）将农村土地利用纳入环境治理

第一，以土地资源为出发点确保环境保护与城乡一体化发展的新格局，把生态文明思想融入新乡村建设之中，在开展各种基础设施建设的同时，也要将绿色的思想融入到各个领域，实现全方位的综合整治。应从改善农村土地资源管理入手，以城市环境保护和城乡一体化为重点，实现生态文明示范区与新农村建设的有机结合。第二，我们应该把土地整理和基础设施建设结合起来，从简单的运河、水、道路、田地、桥梁、车站、水闸等的整理到综合整理。优化乡村经济的产业结构，发展观光农业，融入生态观念，使受损害的生态环境得到修复。有关部门要加强引进科学技术，促进村民发展生态、高效的农业生产，要根据当地的具体情况，加大土壤质量监测力度，做到合理施肥。第三，在病虫害防治过程中，必须采用现代控制技术；在养殖业中，应该以集约化方式为主，以达到可持续发展的目的。将土地整治、水土保持、保护环境和生态经济有机结合，生态教育、科技支撑、生态保护和生态修复相结合，发展绿色园艺、公共林业和经济林业[4]。第四，加强农村公路、河流、绿化、垃圾处理等综合整治，充分发挥有效政策优势，坚持科学规划、政府引导、典型带动、全面推进。乡村生活垃圾的治理要做到科学、全面的治理，加强乡村公路养护和村庄绿化实现了零环境污染的目标。在实施这些措施时，政府有关部门应积极引导和协助全面改善农村环境。

（3）加强环保服务工作

首先，要建立一套规范的宣传网络，进行生态科普，强化乡村生态环境文化的建设，由于普遍的文化程度低，很多村民对环境保护的认识不足，相关部门要加大对村民的环境教育宣传，有意识地让他们参与农村生态环境的协调治理。有关的环保团体，也可以利用自身的力量，协助宣传和教育。在进行宣传时，要做到从上到下，全方位、立体地进行。其次，要加强对环境的监控建设。建立高素质的执法队伍，提高执法水平，保证执法工作的质量；建立高效的人、财、物一体化机制；加强科技资源管控，优化服务功能。根据乡村实际情况，必须建立健全的环境监控系统，对乡村的生态环境进行动态监控，并及时制止不良行为；最后，通过政策支持、科技支持、规范和多种渠道筹集乡村生态环境保护基金。建立“户分类，组保洁，村收集，乡转用，县处理”的综合处理模式。有关部门除了提供必要的财政支持之外，还要建立多种形式的社会资本吸收机制[5]。乡村生活垃圾是目前存在的主要问题之一，有关部门要加强对乡村生活垃圾治理工作的关注，建立起一种权责对等的运作机制，促进乡村生活垃圾的高效处置，维护乡村的生态环境。

（4）优化农村经济结构

随着农村环境质量的恶化，农产品的质量和安全日益凸显，乡村每年都要依靠蒸发来处理大量的废水，这对乡村土壤的品质造成了很大的影响，在农业生产多样化的背景下，造成乡村生态环境污染的原因很多，其中工业结构问题是造成环境污染恶化的主要原因。通过工业转型，缓解乡村生态环境压力，恢复生态环境，在乡村的基础设施建设中，要加大对可再生能源的使用力度。

（5）污水治理

在农村生活污水治理方面。从福建省来看，全省农村生活污水治理技术路线总体分为三类：一是城镇建成区周边村庄，通过管网纳入城市、乡镇或工业园区污水厂处理，由城管、住建、商务、工信部门按职责分工负责建设；二是人口集中和生态敏感地区，建设小型集中处理设施，由生态环境部门负责建设；三是人口较少村庄和分散农户，建设三格化粪池就地分散处理，由卫健部门负责建设。以某市为例，全市1636 个行政村庄中，路线一村庄237 个，占比14.49%；路线二村庄417个，占比25.49%；路线三村庄982 个，占比60.02%。其中，路线一已建设施村庄178 个，占比75.11%，累计建成设施处理规模约6.17 万吨/日；路线二已建设施村庄301 个，占比72.18%，累计建成处理规模20 吨/日以上农村污水处理设施466 座，总处理规模约5.63 万吨/日；路线三村庄982 个，已基本实现农户三格化粪池全覆盖。该市普遍存在建管主体不统一，运维管护不到位；资金投入不足，建设进度滞后；工艺选择不科学，建设规模不匹配；管网覆盖不全面，污水收集率低等方面问题。已建成的农村生活污水治理设施（含管网）中绝大部分达不到标准要求，主要原因为进水浓度、灰水接户率较低，导致实际治理率与目标任务仍存在较大差距。

3.4 建立新的乡村发展产业链

乡村环境退化、乡村人口物质健康和城市粮食安全问题时有发生。目前，乡村的生产性污染已不是单纯的农业造成的，而是一种多元化的工业，但却有着明显的产业链结构和产业结构不平衡的问题。从整体上看，必须通过法律、政治、经济、科技、文化等多方面的干预，大力发展循环经济，形成一条新的产业链。一要强化循环经济的思想，建立环境保护和治理污染的指标，并将其纳入干部的政绩评价中。二要完善乡村生态环境保护制度，强化各方面的协调和创新，提升乡村生态环境治理的效能。三要建立一个封闭的经济体系，使三大环保产业即环保产业良好运行，从而促进生产技术和资源的清洁和综合利用；绿色产品和有机产品；生态服务——发展生态旅游和绿色餐厅。四要做好乡村的基础设施，重点发展水、交通、能源、建筑等，要重视水资源的保护，发展可再生能源。五是建立生态保护制度，强化村庄绿化，逐步实现垃圾分类循环利用和无害化处置。

3.5 加快补齐农村生活污水治理短板

一是合理选择路线和工艺，实施精准治理，优选经济适用、低能耗、易维护、高效率技术工艺设备，重点借鉴推广省级碧水保卫战典型案例中的镇村生活污水治理技术工艺设备，如高负荷地下渗滤工艺、地埋式一体化工艺、大三格还田还林工艺等，防止片面追求“高大上”；二是鼓励尾水资源化利用，推动农户利用房前屋后菜园、果园、花园、鱼塘等就近消纳三格化粪池尾水，实现农业农村水资源良性循环；三是着力存量提升治理，对已开展治理村庄，有序分批实施提升治理工程，重点完善设施提升，开展全链条治理。

结语

综上所述，环境生态问题仍然是许多专家、学者、政府官员、地方企业和民众所关心的问题。在当代乡村，环境问题是一个严峻的问题，必须通过社会各界的共同努力，创造一个美丽的环境和平衡的新乡村。首先，要想根治生态环境问题，首先要对形势做出正确的判断，并在一定程度上增加资金、技术上的支持。其次，要加强法制建设，使之具有一定的法律基础。强化全社会成员的参与，并为其提供支持。总之，乡村生态环境治理是一项重要工作，必须以现实为基础，坚持不懈地工作，敢于直面困难与困境，积极探索解决问题的途径。唯有如此，才能为振兴乡村奠定坚实的基础。