住宅建设用地使用权续期方式探索

□文/王晨玥

（中央财经大学法学院 北京）

［提要］ 由于《民法典》出台之前的立法空白，各学者对住宅建设用地使用权的续期方式一直争议不休，主要有有偿和无偿两种观点。这两种观点对法条中的“自动续期”通过文义解释和历史解释产生不同的理解，也对哪种方式才符合我国土地公有制，并且符合居民的需求有着不同的见解。《民法典》第359 条用的表述依旧是自动续期，但规定续期费用“缴纳或者减免”。由此可见，立法目前更偏向于有偿续期，但是有偿、无偿两方争议已久，若完全倾向于支持有偿的一方，会让持有无偿观点的人一时难以接受。为了既缓解居民的抵触情绪，又综合两种观点的优点，采取一定方式进行附条件有偿续期更符合现状。

一、住宅建设用地使用权无偿续期与有偿续期观点之辩

（一）对“自动续期”的文义理解之辩。支持住宅建设用地使用权无偿续期的观点认为，应当从字面解释“自动续期”，“自动”包含了无偿的意思。“自动”意味着建设用地使用权人不用做出积极的动作，该权利就可以自动续期，这其中包括不需要积极的缴付费用、不需要办理登记。若认为这里的自动的意思是有偿自动，就违背了“自动续期”的字面含义。

支持住宅建设用地有偿续期的观点认为，并不能从“自动续期”的字面推断出来无偿的含义。在《现代汉语词典》中，自动的意思有三种：自己主动；不凭借别人的力量；机器操纵的。由此可见，在规范用语中，自动不包括无偿的含义。在日常用语中，我们一般也不将无偿包括在自动之内，比如手机话费套餐里的自动续期是指每个月固定日期，运营商会自动扣除该月的费用，而不是免费续期。

（二）“无偿自动续期”是否破坏我国的公有制制度之辩。支持住宅建设用地使用权无偿续期的观点认为，我国的城市土地属于国家所有，而国家所有的就是人们所共有的。民众通过购买在城市土地上建造的房屋享有国有的土地权利，因此应当无偿。并且住房的性质与其他商品不一样，住房是人类生存的最基本保障，这一点从《宪法》中规定的居民的居住安宁权可以体现出来。从而住房应当具有一定的公益性质，不能对此收取过多的费用，而应当给予居民一定的福利。此外，无偿续期也不会破坏国家对土地的所有权，因为住宅建设用地使用权属于他物权，这种他物权在国有土地上设定，居民要想获得这种他物权，需要在购买房屋时支付一笔费用。这种方式既让国家对土地的所有权予以保留，又考虑到了居民对住房的需要。

支持住宅建设用地使用权有偿续期的观点认为，我国城市的土地归国家所有。开发商从国家购买建设用地使用权，在上面建设住房，住户购买住房。住宅建设用地使用权是用益物权的一种，如果规定住户付清款项后可以无期限的使用，相当于住户不仅取得了住房所有权，还取得了对应土地的永久使用权，这里的对土地的永久使用权相当于所有权。这样会导致用益物权与所有权的混同，也会导致土地私有化，破坏我国土地公有制的制度。此外，如果规定自动无偿续期，那么房屋就与土地绑定在了一起。土地的使用寿命可以是无限的，但建筑物不是。就算业主对房屋进行翻修，但随着时间的流逝或者自然灾害的发生，房屋还是会有不能住的一天。如果可以自动无偿续期，那么在理论上，就算房屋毁损了，还是可以居住使用的。在房屋彻底损坏后，由于房屋与土地是绑定在一起的，业主如果要换房子的同时保留自己的住宅建设用地使用权，就需要一栋建筑物的全部业主共同同意来对整栋建筑进行拆除重盖。但一栋建筑物的业主由于人数众多，很难达成一致。而且新建的房屋的面积与之前房屋的是否一致也是个问题。其次，由于房屋与土地是绑定的，业主由于房屋无法再使用而离开自己的房屋时，不能单独对建设用地使用权进行处分，必须放弃自己的住宅建设用地使用权。该无主的住宅建设用地使用权成为无主物，会被无偿收回国有。这时的住宅建设用地使用权就相当于房屋所有权的从物，而住宅建设用地所有权是一种用益物权。有偿续期则没有这个问题，有偿续期中房屋与土地没有绑定在一起，若业主在届满70 年后要更换房屋，只需缴纳与现有房屋面积相应的住宅建设用地使用费。

（三）对我国住宅建设用地立法变化的理解之辩。支持住宅建设用地使用权无偿续期的观点认为，从我国法律对于住宅建设用地续期的规定来看，最开始的《暂行条例》规定了在期满后，需要有偿续期，如果不按时续期，国家将无偿收回土地使用权及其上的建筑；《城市房地产管理法》规定期满主动续期；《物权法》在第四稿和第五稿的时候，曾经提出过有偿续期，但最后没有规定有偿，只规定了自动。由此可见，我国对于住宅建设用地续期的态度越来越倾向于无偿续期。

支持住宅建设用地使用权有偿续期的观点认为，《土地管理法》第2 条第5 款规定，除划拨的土地外，其他国有土地只能有偿使用。根据《城市房地产管理办法》第24 条规定，划拨的土地一般用于公用，并且涉及重要的领域，比如军用地、公益用地、基础设施用地等。住宅建设用地一般不属于划拨的土地，因此只能有偿使用。此外，《物权法草案》第四稿和第五稿曾经都出现过有偿续期的规定，第六稿没有规定有偿，不是因为决定改为无偿，而是决定将这个问题留给以后讨论。因此，如果将“自动”理解为无偿自动不符合《土地管理法》的规定，也违反了立法的目的。

（四）如何做才能让居民接受，缩小贫富差距之辩。支持住宅建设用地使用权无偿续期的观点认为，我国传统上例来对房屋的稳定性非常看重。一套房屋可以住几代人，居民非常注重房屋的传承性。在古代如果一个人欠了钱，不得已将房屋出租出去，或者将房屋变卖，会被认为是败家子。此外，我国古代属于农耕社会，对土地一直有着执着的热情，唐朝的时候推行均田制来保护土地所有权，1949 年《共同纲领》规定了“耕者有其田”。建国后一开始我国居民对私有房屋依然享有土地所有权，1982 年《宪法》中规定城市土地属于国家后，我国居民才不享有土地所有权。如今，虽然规定城市土地所有权归国家，但由于我国土地国有化至今只实施了不到40 年，我国居民依旧受传统的影响，对于取得土地所有权有着执着。如果规定住宅建设用地使用权的期限只有70 年，期满要缴费，这对于许多居民来说是接受不了的。并且目前我国房价过高，有些民众就算不吃不喝，也要攒几十年才能买一套房。如果在70 年后，再让民众出一次钱，会让民众认为自己省吃俭用租房子，好不容易买了房，却相当又花一大笔钱租了70 年，心里会不平衡。有些观点认为，有偿续期可以缓解贫富差距，但住宅的使用期限是70年，经历70 年后，当时的穷人和富人的财产已经改变了，这时候再来平衡贫富差距未免有点晚。此外，续期费用一定会比当初购买房子的价格低，如果续期费用和购买房子的价格相当，居民会选择购买一套新的房子，这个制度就失去了意义。在经过70 年后，有些富人依旧是富人，他们既然买了这么多房子，当然可以支付的起一笔较低的续期费用。

支持住宅建设用地使用权有偿续期的观点认为，有偿续期可以缓解日益加剧的贫富差异。现在有些富有的人可以买几套豪宅别墅，而贫穷的人可能攒了几代人的钱才买了一套房子。如果可以免费自动续期，富有的人可以一直拥有豪宅别墅，他们可以将房屋出租，收租金，或者进行其他处分，积累财富会越来越容易。而贫穷的人买房子困难的情景也不会好转，他们会继续在城市里从富有的人手中租房子，然后攒几代人的钱才能买自己的房子。但如果有偿续期，富有的人如果想一直保有自己手中的住宅，则需要比穷人缴纳更多的费用，这样有利于缩小贫富差距。

二、我国住宅建设用地使用权续期立法历史演变

（一）《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》。1990年，国务院颁布的《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第12 条规定我国住宅建设用地适用期限是70 年；并规定在期满后，需要有偿续期，如果不按时续期，国家将无偿收回土地使用权及其上的建筑。这种做法保证了所有权人的利益，也就是国家的利益，但却破坏了居民生活的稳定。因为国家在收回土地使用权的同时，也将收回居民的住宅。但住宅是居民的所有物，这种做法相当于侵犯了居民的私有财产。

（二）《城市房地产管理法》。1995 年，《城市房地产管理法》对《暂行条例》进行了修改。第一，明确了土地使用人在土地使用期届满后，需要主动申请续期。第二，规定了一般情况下都应该批准土地使用权的续期，除非是为了公共利益的需要。土地使用权被批准后，土地使用权人仍要缴纳一笔费用。第三，如果到期未缴费，土地使用权将被国家收回。由此可见，《城市房地产管理法》的规定依旧有模糊之处，如没有规定在这之后地上的建筑物要如何处置，也没有界定作为例外情况的公共利益的范围。由于我国的居民人数众多，所以其中规定的期满主动申请续期的实际操作难度也很大。

（三）《物权法》。2007 年出台的《物权法》第一次区分了建设用地使用权和土地使用权，将建设用地使用权规定为和土地使用权并列的一个用益物权。此外，《物权法》还对建设用地使用权进行了细分，分为住宅用地和非住宅用地，并且对这两种权利的续期采取了不同的态度：住宅建设用地自动续期，非住宅建设用地按照以前的规定。虽然《物权法》的规定进一步进行了细化，但仍有一些地方不明确，其中住宅建设用地“自动续期”中的“自动”到底收不收费引起了很大的争议。在规定续期的相关问题的时候争议也很大，在《物权法草案》第四稿中，曾经出现过有偿续期的规定，但在第六稿中取消了支付费用的规定。最后之所以没有明确自动续期的方式，《物权法》没有对此具体规定，有以下几点考虑：第一，可以理解为这是一种权宜之计，因为之前的《暂行条例》和《城市房地产管理法》规定了有偿续期，引起了反对；第二，就算要实行有偿续期，有偿续期的方式在当时很难确定。因为我国还在高速发展时期，房地产市场在未来也会有所变化，不知道70 年到期后的情况会是什么样，并且续期问题涉及到我国的每一个居民，涉及面积太广，因此对于该问题应当慎重考虑。

（四）《民法典》。由《物权法》及其之前对住宅建设用地使用权的立法规定的留白，以及对支持无偿续期和有偿续期的观点的描述可知，这个问题的争议较大，并且不论是无偿续期还是有偿续期，都有不少人支持并给出理由。最新的《民法典》规定住宅建设用地使用权期限届满的，自动续期。对于续期费用的问题，《民法典》采用的措辞是“缴纳或减免”，这种措辞虽然提及了有偿和无偿两种方式，但明确提出了“缴纳”的可能性。可以将该句理解为原则性有偿，例外时减免。

其实，从总体上看，我国一直倾向于有偿续期。《暂行条例》和《城市房地产管理法》都规定了有偿。在《物权法》的审稿中也出现过有偿，虽然最终的《物权法》中没有有偿的规定，这里的留白更像是照顾到民众一时不能接受想出的权宜之计。

三、住宅建设用地使用权附条件有偿续期观点的提出与构建

（一）如何确定免征面积。第一个问题是如何确定免征面积。在每个家庭里实际居住的人口数是不一样的，三代同堂的家庭和独居的家庭，免征面积应当是不同的。笔者认为，每个家庭的免征面积=全国人均居住面积×家庭人口数。这里的关键有两个：一个是如何确定全国人均居住面积；另一个是如何确定家庭人口数。首先是全国人均居住面积。这个面积应当随着时间的变化而调整，而不是固定一个不变的数值。调整面积的期间不应太短，若每隔几年就调整一次，则工作任务会加重。同时，该期间也不能太长，比如不能70 年1 次，太长会跟不上社会的发展。1978 年，全国平均住房建筑面积城市和农村分别为3.6m2和8.1m2。2010 年，城镇和农村分别为30.07m2和30.72m2。2018 年，城乡居民人均住房建筑面积分别达到33.08m2和46.26m2。由此可见，我国人均居住面积的增长逐渐放缓，城市人均居住面积在2010 年与2018 年间只增长了3m2。因此，该期间可以随着面积增长的改变而改变，比如规定人均居住面积增长5m2，人均免征面积调整一次。并且由于增长速度变缓，调整的时间间隔可能会越来越长，这样也有利于减少工作量。并且，在每一次面积调整后，对于之前已经全额缴纳过费用的人，应当由收取费用的部门返还免征面积的差值的费用。这样可以避免有些家庭为了获得更多的免征面积而拖欠缴费的行为。二是家庭人口数。我国居民一般仍然以家庭为单位共同生活，也就是说，在一个房子里住的是由不确定人数组成的家庭。在这个房屋里住的人，可能与在房屋登记上登记的人不一致。按照房屋登记上的名字计算，或者直接按照我国家庭平均数量计算人头数，方便但不能满足居民的实际需要。笔者认为，这里的人头数应当是在房屋里实际居住的数量，而不是登记的数量或者我国家庭平均数量。但要调查每个房屋里究竟住多少人，一是工作量太大；二是难以核实。此外，如果一户家庭为了获得更多的免征面积，在工作人员来统计家庭人数时，让一些不一起共同居住的人暂时住进来凑数，要怎么办？因此，笔者认为计算家庭人口数的任务可以交给各小区的居民委员会。居民委员会与小区区民相处的更多，有些居委会的工作人员就是本小区的住户，因此更容易了解实际情况。若有家庭使用了欺骗的手段获得了更多的免征面积，在事后查明后，可以让他们补缴费用并进行一定的罚款。

此外，由于生老病死、分家或者添新丁，家庭的人口数可能会发生变化。这种情况下应当选择最有利于居民的方式。如果家庭人数变少了，比如孩子工作后与父母分居或者家里老人去世，原住户在70 年的期限内可以继续享受原来的免征面积。如果家里有孩子出生，或者老人搬来同居，可以按照当前的人口数增加这个家庭的免征面积。

这样的方式也能解决一些观点提出的问题。比如，有观点提出：甲有两套房，两套房每一套的面积都没有超过免征面积，但加在一起超过。如果这两套房同时到期，则甲应该缴纳费用，若两套房不同时到期，甲则不需要缴纳费用。因此，这种观点认为附条件有偿续期有缺陷。用人均居住面积乘以家庭人口数的方式可以解决这个问题，不论这个家庭有几套房以及这几套房的到期时间，这个家庭的免征面积都只能被免除一次。

（二）如何确定缴纳的期限与费用。附条件有偿续期的费用也需要按照社会的发展而变化，因此如果规定70 年缴纳一次，会有些僵硬，适应不了社会的变化。有观点提出了分年缴纳的方式，但每年都缴纳未免有些太过频繁，而且会让居民产生自己是在为自己拥有所有权的房屋缴租金的错觉。

在免征面积中，笔者提出面积每增加5m2，就上调一次人均居住面积的观点。为了让缴纳费用与这种调整相符合，可采取一次性缴纳70 年，多退少补的方式。居民在住宅建设用地使用权到期后，一次性缴纳70 年的使用费。之后，人均居住面积每上调5m2，收费部门退回这个家庭对应的新增的免征面积的费用。在家庭人口数变化后，如添新丁，收费部门也应退回该家庭对应的新增免征面积的费用。这种方式更能体现住房福利的性质，也避免了费用调整过于频繁，让居民觉得居住更加稳定。

有观点提出，按照住宅总面积用超额累进的方法计算。这种算法的前提是有一个固定的面积起征点，然后按照不同的固定面积划分不同的税率，如200m2以下不需要缴税，200～500m2属于一级税率，500～1，000m2是二级税率，1，000m2以上是三级税率。笔者支持用超额累进的方法计算，因为这种方法可以缓解贫富差距，但计算的方法与这种观点有所不同。笔者认为，可以以人均居住面积为基础进行超额累进的计算，公式为：需要超额累进计算的面积=（住宅总面积-家庭人口数×人均免征居住面积）/家庭人口数。然后，以算出的面积为基础，进行税率的划分。

综上，住宅建设用地如何续期一直是个争议很大的问题，在新颁布的《民法典》第359 条为后续的立法提出了原则性的规定，划定了基本方向和价值取向。在后续立法中若采取附条件续期，使用附条件有偿续期方法规定免征面积、缴费期间和费用，可以兼有平衡有偿续期和无偿续期两种观点的优点，保障居民的住房稳定。既能坚持原则上的免征，又能兼顾例外时的减免。

但采用这种方式，后续还有一些问题需要解决。如，若按照人均居住面积每增长5m2调整一次期限，工作量是否合适。需要进行收费的部分，收费的金额如何计算才能达到公平。再如，住宅建设用地一次可以续期的时间怎么算：我国规定的住宅建设用地使用期限是70 年，但也有例外，比如20 年的。这些住宅建设用地期满后，是一律续70 年，还是按照它们各自本身的年限续期呢？如果按照它们本身的使用年限续期，那么续期费用是否是一个标准？此外，对于由哪个部门负责收费也有争议。这些都需要后续的立法来解决。