多源流理论视角下老年数字鸿沟治理政策分析

□文/陈 珍

（西安财经大学公共管理学院 陕西·西安）

［提要］ 数字中国建设正稳步推进，但老年人使用技术的困难却经常被决策者忽视，以至于解决老年人使用数字技术困难的政策时至今日才进入决策议程。本文基于约翰·金登的多源流理论视角，发现当政策之窗开启，问题源流、政策源流、政治源流共同推动解决老年人使用数字技术困难的政策进入决策议程，其中问题源流起到关键性作用。

互联网的大量普及将社会中的人分割成为数字化群体和非数字化群体，由于双方在数字技能方面相差悬殊，因此两者之间存在着巨大的数字鸿沟。老年人作为非数字化群体，其适应数字社会能力较弱，导致他们在日常生活中遇到了许多困难。为了防止这一庞大的群体走向边缘化，2020 年9 月工信部发布《工业和信息化部、中国残疾人联合会关于推进信息无障碍的指导意见》，该意见强调老年人、残疾人、偏远地区居民都享有平等、方便、安全地获取、交互、使用信息。从这时起，关于解决老年人使用数字技术困难的指导思想、整改重点、实施方案等一系列政策应运而生，这些政策不仅为解决老年人数字鸿沟问题提供了指导思想，而且是“数字中国”战略实施中必须要解决的问题，因此分析此类政策的议程具有重大意义。

一、文献综述

目前，学者大多从三个方面对老年数字鸿沟问题进行分析：一是老年数字鸿沟产生的原因，包括老年数字鸿沟主体内部环境如身体状况、心理状况以及外部环境如经济文化环境、网络环境。二是老年数字鸿沟的影响因素，运用模仿性传播的理论说明老年人在与朋友、同事、邻居等朋辈交往时，通常会无意识地模仿他们的行为，因此朋辈群体对老年数字鸿沟具有影响，并且在弥合数字鸿沟方面起到重要作用。三是不同的学者以不同的视角提出老年人融入数字生活的主要路径：谢秋山、刘述从积极老龄化的视角提出提升老年生活质量、优化其社会参与的方法；何铨依据个人-情境拟合理论的视角，分别从线上和线下两个方面提出影响老年人融入数字生活的因素和解决措施；李成波、刘海明以先进国家和地区治理数字鸿沟的经验为视角，分析其对我国的启示，提出符合我国实际情况的数字改进路径。

经过文献的梳理发现，尽管数字鸿沟问题早已出现，但由于政府至今才制定明确的政策来解决老年数字鸿沟问题，因此还没有学者从政策模型的角度对老年数字鸿沟的治理进行分析。本文以多源流政策模型为理论视角，分析老年数字鸿沟问题的识别、影响问题识别的政治力量以及备选方案的形成，探讨老年数字鸿沟治理政策形成的内在机理，为地方政策的完善提供借鉴。

二、多源流分析模型运作机理及其适用性

（一）研究视角：多源流分析模型。多源流框架是约翰·金登提出的一种用来解释政策形成过程的方法，它阐述了推动政策进入决策议程的三个重要因素，即政治源流、问题源流、政策源流。政治源流由国民情绪的转变、有组织的政治力量和政府自身内部的事件构成。公共政策最终是由国家或政府做出的，它不能摆脱政治的影响而成为学者的专属领域。因此，没有政治源流的前提和保障作用，政策源流很难有机会与问题源流交汇，列入政策议程。问题源流指的是能够引起政策制定者注意并推动其进入决策议程的情况：第一，问题是否存在及其重要程度可以通过一系列数据来反映；第二，某些危机事件的发生或产生较大影响；第三，政策制定者从现行的项目中得到了反馈。政策源流指的是政策共同体通过不断提案、讨论、修改、再提案，最终才能形成可行的政策建议或备选方案的过程。一个可供采纳的可行的备选方案有助于某一主题在政府议程上获得较高的地位，明显增加其被提上决策议程的可能性。

这三种源流有自己独特的含义，在不同的政策中有不同的表现方式。政策决策者做出决策之前，三种源流都各自发生作用，当三源流汇合到一起时，问题就会被提上议程，这个时刻就是“政策之窗”。金登认为从根本上看，当一个紧迫的问题或政治源流中的事件引起政策制定者的关注时，“政策之窗”就会被打开，如果这时政策建议者提出的政策建议有利于问题的解决，那么该政策被提上决策议程并出台的可能性就大大增加。

（二）多源流政策分析模型的适用性。多源流分析模型是西方学者提出的公共政策过程的理论框架，对理解西方公共政策过程有重要作用。但是，由于我国人口众多、社会环境复杂，多源流政策分析模型的部分观点需要依据我国国情进行调整：一是三大源流并非各自独立。随着数字媒体的兴起，一个事件的发生甚至是情况的细微变化都能够被互联网察觉并放大，大量涌入的网民可能会将社会舆论转向完全相反的方向，因此网民对于事件的讨论和建议很可能得到政策制定者的关注甚至进入决策议程。同时，新政策的出台很可能产生新的问题，从而引发又一次的舆论高潮。二是三大源流存在先后次序，通常是问题源流最先出现，随后政治源流和政策源流相继出现。因此，在我国问题源流、政治源流和政策源流相互产生影响，当某个问题引起政治源流中国民情绪的转变和有组织的政治力量的注意时，“政策之窗”就会开启。此时，若政策共同体提出有利于问题解决的备选方案即政策源流，政策被提上议程并出台的几率就大大增加。

三、老年数字鸿沟治理政策多源流框架分析

（一）问题源流：老年数字鸿沟问题如何被界定

1、问题的相关数据：老年数字鸿沟问题被识别。全国第七次人口普查的数据显示，我国60 岁以上的老年人口占全国总人口18.70%，与2010 年相比上升了5.44 个百分点，65 岁以上老年人口占全国总人口的13.5%，远高于国际上公认的人口老龄化标准，加上生育率的不断下降，我国已明显进入快速老龄化阶段。同时，依据第47 次《中国互联网络发展状况统计报告》数据，我国网民总数已经达到9.98 亿，其中50岁及以上的网民占所有网民的比例由16.9%提升至26.3%，网龄1 年以下的网民中，60 岁以上老人的占比达到了11%，由此可见互联网的“触角”逐渐向老年群体延伸。至此，我国迈入了老龄化程度逐渐加深和互联网向更纵深方向发展的两大进程的交汇点。但是，并非所有老人都能熟练操作数字设备，“一刀切”地关闭人工服务窗口的做法受到公众和专家学者的指责，民众通过“政务平台留言板”进行意见反馈，使政府认识到老年人在数字设备的使用上存在一定困难。

2、重大事件的发生：老年数字鸿沟问题严重性凸显。2020 年新冠肺炎疫情在全国范围内爆发，居家隔离期间，互联网成为大众公认的快速获得信息的重要渠道，截至2020 年底，我国50 岁以上的网民约有2.6 亿人。2017～2019 年间，50 岁以上网民增速在20%～25%，而在2020 年疫情爆发和防控的特殊年份里，中老年网民同比增长高达到113%。在这期间，健康码似乎成为出入小区、公园、办事大厅等公共场所必须具备的“通行证”，但是独居老人和失独老人缺少代际的“数字反哺”，加上社区在疫情防控期间疲于开展社区防护工作，忽视了老年人对数字设备的掌握程度，导致缺乏数字素养的老人，只能在住宅范围内活动。即使小区解除封闭管理后，面对出行和办事的多重“扫码障碍”，他们只能望而却步。可见，本次疫情的发生让老年数字鸿沟问题的严重性逐渐显现。

（二）老年数字鸿沟治理政策提出的政治源流分析。由于我国政治环境较为特殊，政治源流是推动政策进入决策议程的重要动力。推动数字鸿沟治理政策提出的政治源流由两个要素构成：第一个要素是国民情绪的变化，即公众舆论的变化。受到疫情的影响，为了满足信息获取和出行等需求，老年人群体主动或被动的接受数字技术。但一些老人由于缺乏信息素养，无法熟练操作智能设备，加上媒体对此类事件的报道，引发公众舆论的变化，人们开始对智能设备的便利性提出质疑。政策制定者注意到国民对数字化的态度发生变化后，在提案时就会强调数字化带来隐藏的问题，以保护公众利益。第二个要素是有组织的政治力量。“党政军民学，东西南北中，党是领导一切的”，在党的统一协调和领导之下，各方面制度正在有效地推进实施。因此，在我国，党组织是影响政治的重要因素。十九届五中全会公报提出要改善人民的生活品质，坚持把实现好、维护好、发展好最广大人民根本利益作为发展的出发点和落脚点，老年数字鸿沟问题能够受到政策制定者的关注恰好体现了国家对老年人切身利益的维护。但是，目前由于老年人缺乏应有的数字素养，无法熟练地运用数字设备进行感情、娱乐、交往、求知和价值方面的活动，影响了他们的精神生活质量，损害了老年人的个人利益。因此，数字技术的适老化问题仍需要更有效的解决方案。

（三）老年数字鸿沟治理政策提出的政策源流。老年数字鸿沟治理政策的出台不是一蹴而就的，在此之前，不同学者就如何缩小老年数字鸿沟，在报告、规划和法规中提出了自己的见解，并形成了政策建议。2018 年3 月，中国科学社会研究社会研究所发布了《中老年互联网生活研究报告》，该报告提议建成“老年友好型”的网络社会。“老年友好型”的互联网生态要求在基础设施和产品设计方面都要提升互联网产品的适老化程度，并且在网络安全方面要注意防止老年人利益受损。2019 年11 月，国务院印发了《国家积极应对人口老龄化中长期规划》，这是我国未来30 年内应对人口老龄综合性、指导性的文件。其中，明确提出要提高老年服务的科技化、信息化水平，加大老年健康科技支撑力度，加强老年辅助技术研发和应用。这些政策建议都表达了由特定领域的专业人员组成的政策共同体对数字鸿沟问题的关注，同时也体现出政策共同体对老年人切身利益的关注。经过政策倡议者的软化和公众舆论的推动，政策共同体对出台老年数字鸿沟治理政策达成了共识。

（四）多源流的耦合——打开“政策之窗”。当问题源流、政策源流和政治源流都发展到成熟阶段时，“政策之窗”才有可能开启，政策方有可能进一步推进。尽管老年数字鸿沟问题一直以来都受到专家和学者的关注，但在2020 年12 月以前，老年人使用智能设备的问题只是个例，没有达到需要迫切解决的程度，因此相关政策出台进度缓慢，问题源流和政治源流并没有促进“政策之窗”的开启。

在新冠肺炎疫情发生后，我们利用数字技术尽可能恢复正常的生活，避免社会经济全面停滞。与此同时，数字技术的广泛应用凸显了数字不平等的现象，民众对数字鸿沟问题的反馈和关注也得到政治组织的重视，问题源流与政治源流的交汇得到了加速，“政策之窗”随即打开。政策共同体抓住“政策之窗”开启的机会，推动保护老年人利益的相关政策顺利进入决策议程，至此三源流实现交汇。同时，新的问题和政策建议也蜂拥而至，因为政策机会是转瞬即逝的，如果没有认真把握，“政策之窗”就会关闭。利益相关者以及那些愿意投入时间、精力、金钱、信誉以期在未来获得回报的政策企业家必须迅速抓住这个机会来采取行动，因此越来越多解决老年数字鸿沟问题的政策和建议被提出：2020 年12 月国家工业与信息化部发布了《互联网应用适老化及无障碍改造专项行动方案》，对常用网站和手机APP 提出适老化改造的要求，为老年人使用智能设备的问题提出更多有效的解决方案；2021年全国两会上，李克强在政府工作报告中提出要“增进智能产品适老化的能力，同时确保其不给老年人生活设置额外的障碍”；人大代表雷军提议要加大对适老产品的资金投入，率先推动各级政府公共服务平台、主流媒体平台的适老化改造，健全法律法规，保护老年人数据隐私以及安全。

由此我们可以看出，本次“政策之窗”开启的主要得益于新冠肺炎疫情的问题源流的推动，并且三源流出现的顺序为问题源流——政治源流——政策源流。在公众舆论和政府的共同努力下，数字鸿沟治理政策流向政策议程，政策共同体重申相关的政策意见，维护老年人的权益。同时，利益相关者如生产和销售智能设备的商家也抓住机会对自身产品进行适老化改造，承担相应的社会责任。

四、结论

当前，老年人的传统生活空间被数字技术“侵占”，出台老年数字鸿沟治理政策迫在眉睫。本研究基于多源流视角，聚焦政策本身，发现老年数字鸿沟治理政策在此时进入决策议程受到问题源流、政策源流、政治源流的多重影响，但问题源流在整个政策议程中起到重大作用。重大事件的发生使老年数字鸿沟问题成为非解决不可的问题，问题源流和政策源流的碰撞触发了解决老年数字鸿沟问题的“政策之窗”，加上此前相关政策建议的提出即政策源流推动了三源流的汇合，使得政策最终进入决策议程。本文解释了公共政策议程推进的内在机制，对老年数字鸿沟问题如何引起政策制定者的关注、政策议程是如何建立等问题进行分析，为今后老年人数字融入政策提供依据和方法。

如今，我国的主要社会矛盾为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分发展之间的矛盾，因此，为了让老年人共享数字化生活的福利，如何推动更多老年数字鸿沟治理政策的落地，协调全社会推动老年数字鸿沟问题的解决，以及在方案实施后如何对政策进行评估改进是今后政策制定者须考虑的问题。