第三支柱养老保险发展前景探析

□文/马凤娇

（中国社会科学院大学经济学院 北京）

［提要］规范发展第三支柱养老保险是国家应对人口老龄化问题的战略性制度设计。本文阐述“十三五”时期全国建设第三支柱养老保险的三项改革探索，并分析国家福利型税收让渡模式、自保公助型收入关联模式和个体责任型储蓄积累模式等三种典型养老保险模式，在此基础上从国家、险企和居民三个层面提出政策建议。

自2000年步入老龄化社会以来，全国老年群体的绝对和相对数量持续攀升，人口结构由正三角形逐渐向纺锤形过渡，人口老龄化是今后较长一段时期基本国情。第七次全国人口普查数据显示，截至2020年底，中国60岁及以上人口占比为18.7%，较2000年增长8.37%；65岁及以上人口占比为13.5%，接近2000年（6.96%）的2倍；老年抚养比为19.7%。今后5年，60岁及以上老年人将以每年约1，000万人的速度增长，截至21世纪中叶，全国65岁及以上老年人将达到3.8亿人，占总人口比重27.9%。

当前，国家已建立起三支柱养老金体系。第一支柱的主体是基本养老保险，社会保障基金发挥补充作用，作为强制性养老金制度在普及程度和缴费密度上具有优势，但收支压力逐年递增，给中央和地方财政带来沉重负担。企业年金、职业年金构成我国养老金第二支柱，惠及群体和扩容空间有限，2020年弥补地方企业职工基本养老保险基金缺口的财政支出达500亿元。第三支柱本应包括保险、基金、信托、股票等多类产品，但由于目前仅将保险纳入税优范围，因此现阶段第三支柱只有税延型养老保险一种形式。“十四五”是应对人口老龄化最重要的窗口期。大力发展第三支柱养老保险，不仅能够保障和改善民生，而且会丰富长期资本来源，极大优化资本市场结构，还将有力对冲老龄化对产业结构调整和宏观经济增长带来的巨大冲击。

一、“十三五”时期第三支柱养老保险建设探索

（一）启动个人税延型商业养老保险试点。2018年4月12日，财政部会同国家税务总局等五部门下发联合文件，宣布自当年5月1日起在上海市、福建省（含厦门市）和苏州工业园区三地启动为期一年的个人税收递延型商业养老保险试点。顾名思义，“个人税收”表明该政策的作用主体是居民的应税收入，而“递延型”意味着在该制度设计下投保人可将保费在税前列支，待日后领取保险金时再补缴税款。从个体层面来看，立足于当期，这一举措通过抵扣投保人的应纳税所得额，直接减轻了投保人的税收负担。从国家层面来看，该政策不但能够提高居民可支配收入，进而刺激消费、拉动经济增长，而且有助于缓解我国老年人口比例持续上升带来的财政支出压力、填补养老金保险体系与税收政策衔接的空缺，此外无身份识别特征的普惠性税收减免还有利于维护社会公平、提升人民幸福感。

（二）开展专属商业养老保险试点。2021年5月16日，中国银保监会办公厅发布《关于开展专属商业养老保险试点的通知》，同步出台《专属商业养老保险业务方案》，决定于2021年6月1日起在浙江省（含宁波市）和重庆市开展商业养老保险试点，试点期限暂定一年，圈定人保寿险、中国人寿、太平人寿、太保寿险、泰康人寿和新华保险六家保险公司参加此次试点。

专属商业养老保险是指以养老保障为目的，领取年龄在60周岁及以上的个人养老年金保险产品，其进步性意义体现在以下三个方面：一是交费方式灵活，创新账户式体系。保险公司可设置差异化的保费标准，且投保人交纳的保费在扣除初始费用后全部进入个人账户，在满足客户个性化需求的同时打消其对于保险金到期无法给付的顾虑。二是收益模式多元，凸显长期属性。专属商业养老保险在积累期采取“保证+浮动”的收益模式，并设计了有次数和时点限制的投资组合转换功能。三是拓展保险责任，衔接养老服务。除常规的身故责任、年金领取责任外，业务方案还鼓励保险公司以适当方式提供重疾、护理、意外等其他保险责任，以及康养、照护等服务。此举意在引导各保险企业打造差异化险种以提升公司竞争力和市场份额，避免同质化产品泛滥，发挥市场机制优化资源配置、实现优胜劣汰的先天优势。

（三）设立国民养老保险股份有限公司。2021年8月18日，中国保险行业协会发布《关于拟设立国民养老保险股份有限公司有关情况的信息披露公告》，对筹建国民养老保险股份有限公司（以下简称“国民养老”）的相关事宜进行披露。短短20天后，中国银保监会公开批复文件，同意17位发起人（包括11家银行理财子公司、3家国资公司、2家券商和1家险企）共同注资111.5亿元联合成立国民养老。

较之现有养老保险公司，国民养老有三个典型特点：第一，展业基金充足。自2004年首家专业养老保险公司（平安养老）获批成立以来，国内目前共有9家养老保险公司，平均注册资本仅为35亿元，即使是注册资本金最高的新华养老（50亿元）也不足国民养老的一半。国民养老的股东以银行、券商和保险公司等大型金融机构为主，该类行业头部企业客群指数领先、资管规模庞大、资金实力雄厚，即便斥巨资入股国民养老依然资本安全垫扎实。第二，经营范围展延。国民养老开拓了商业养老计划管理和保险兼业代理两大全新业务领域。前者为健全养老金体系奠定了良好基础，后者则为国民养老与银行、券商等金融公司建立合作搭建桥梁。第三，行业影响深远。国民养老是国家激活第三支柱养老金市场的一次重大尝试，单就保险业而言，其庞大的体量势必对其他商保企业构成一定挑战，但国民养老有望借助规模优势在业务设计、渠道供给等方面盘活现有资源，提振产业变革、刺激模式创新。

二、典型国家第三支柱养老保险制度设计

（一）英国：国家福利型税收让渡模式。英国商业养老保险的内涵和外延较为宽泛，既包括传统的储蓄和寿险产品，也包括账户所有权、管理权和投资权分离的养老金计划。作为世界上为数不多的免于背负养老金重担的国家，英国也曾深陷“第一支柱”依赖过度和养老保险体系效率低下的困境，但其借助税改不断强化商业养老保险在国家养老体系中的地位，将国家养老和私人养老一体设计、一并推进，较好地解决了上述问题。具体而言，英国政府根据被保人的职业属性执行异质性的税收政策，从而对各个社会群体产生激励作用。

针对雇主，英国政府允许其在税前列支商业养老保险，推出“自动加入计划”以保证所有员工平等地享有参与养老储蓄的权利，实施“国家职业储蓄信托计划”（NEST）以降低私人养老金市场的管理成本，还鼓励劳资双方签订“工资牺牲”合同以降低国家与私人养老金比例，缓解国家养老金给付压力。针对雇员，英国现行的个人养老金计划有“投资选择型个人养老金”和“个人存托养老金”两类。前者主要面向希望对个人账户投资有更多自主权的高净值客户，采用先扣税再返还的税优政策；后者主要针对中低收入人群，以低费率和低缴费为主打特色，应交税费取决于账户内积累的养老金总额、领取额度和方式。2015年4月，英国废除了个人养老金收入必须再购买年金产品的相关规定，让居民实现了真正意义上的养老金自由化。针对自雇和无业人群，英国政府为充分适应其收入波动大、养老储蓄参与度低、流动性偏好强的特点，专门推出新的“个人储蓄账户”（ISA），按照税后收入收取保费。

（二）德国：自保公助型收入关联模式。德国不仅是养老保险的发源地，也是发展养老三支柱体系的先驱，拥有丰富的制度建设经验和成熟的养老保障体系。1889年，俾斯麦政府颁布《养老及伤残保险法》，标志着人类养老保险正式诞生；随后百余年中，德国政府因时制宜调整养老保险政策，妥善应对工业革命、战后复苏、东西德合并、人口老龄化等一系列挑战；2005年，德国依据《养老收入法》对养老保险体制进行大刀阔斧的改革，一举废除传统的“三支柱”纵向模式（法定养老保险、企业补充养老保险、私人保险分别对应第一、第二、第三支柱），定义全新的“三层次”横向体系并沿用至今。

在“三层次”模式中，第一层次为享受政府税收优惠政策的基本养老保险，以提供居民基本生活兜底保障为出发点，包含法定养老保险和吕库普养老保险。前者由国家强制力保证实施的《德国社保法》确立了无差异性及可持续性特征，为不同性别、年龄、身体状况的居民提供机会均等的保障；后者主要针对自由职业者，由保险公司提供，缴付及赔付方式、合同期限、保险内容等灵活多样。第二层次为享受政府税收优惠政策的补充养老保险，主要包括企业养老金和里斯特养老保险，目的是优化劳动者的生活质量。前者由员工部分薪资转化而来，包含直接承诺保险金、互助基金、直接保险、养老金账户以及养老金基金五种具体形式，具有税盾作用；后者是政府背书的安全性极高的商业养老保险，并附加直接发放补贴、个税交纳递延等优惠政策。第三层次为不享受政府补贴的其他补充性私人养老保险，旨在满足被保险人个性化的养老服务需求。无法实现“拐角退休者”条件的投保人可根据自己的储蓄和消费动机精确研判养老金缺口，定制专属养老保险产品并按需调剂要约条款。

（三）新加坡：个体责任型储蓄积累模式。1955年，新加坡中央公积金局（CPFB）揭牌成立并颁布《中央公积金法》，建立以个人储蓄为核心的中央公积金保险制度（CPF），其出发点是为员工提供可预见性的退休保障。1965年，新加坡获得独立，中央公积金的功能开始逐渐延展，由单一的养老保障演化为融合住房保障、医疗保障、家庭保障、退休保障等的综合体系。20世纪70年代，中央公积金仅采用两级账户管理，普通账户用于购买政府组合房屋、人寿保险、金融资产及子女教育支出等，专门账户仅用于退休金储蓄，为老年生活提供保障；1984年，增设医疗储蓄账户，目的是为公积金户主及其家庭成员支付门诊医疗、住院疗养、疾病保险等费用；1987年，引入退休账户，该账户在成员年满55岁时自动建立并从专门账户中划扣基金。

三、借鉴及启示

（一）探索三支柱有效对接模式，推广养老金个人账户制。仍以IRA为例。IRA被赋予随时接收雇主养老金计划资产的功能，这意味着当员工变动工作或退休时，可将401（k）等资金转存至IRA账户中，且该操作不会对其税收优惠效果造成影响。截至2015年，传统IRA转账流入资产达到4，599亿美元，而个人缴费的资产仅为177亿美元。借鉴美国经验，为扩大第三支柱养老金的规模，我国应完善以账户制为核心的商业养老保险框架，充分利用三支柱之间产品的可衔接性，打通基本养老保险、企业/职业年金、税收递延型商业养老保险，实现注册缴费、投资管理、基金转移和税优办理等账户记录方面的无缝对接。另外，应进一步探索三支柱的最佳平衡比例，统一调整养老金三个支柱的缴费率，酌情降低基本养老保险的缴费率，为提高第二、第三支柱缴费率奠定基础，这不仅缓解企业成本压力，置换出大量闲置资金，提高企业利润率，有助于理顺养老保险制度中政府与市场的关系。

（二）开发多元化保险产品，主动融合现代科技。相比于普通的人身保险和财产保险，税收递延型商业养老保险的明显特征是需求多样、分散度高且单笔保额低，而且还同时承担着养老金储备、投资储蓄和理财基金等多种职能。因此，保险公司应顺应政策和市场发展，转变产品观念，建立以开放性为原则的产品谱系，开发适合广大消费者的保险产品和保险险种，并不断拓展“产品+服务”模式的深度和广度，匹配不同人群个性化养老需求；实行以市场化为导向的运作模式，在积累期长期增值需求和领取期灵活支取合理增值的需求寻找平衡点，将不同类型的契约型产品和中长期信托产品相结合，打造兼具风险保障和财富管理功能的养老保险产品。此外，大数据、云计算、物联网、人工智能等高新技术的迅猛发展要求保险机构在设计产品组合的同时，应重视科技元素的应用。保险公司要着力打造“互联网+”业态下的新型养老保险服务模式，借助App等建立企业与消费者的联动平台，提供从售前咨询、产品销售、售后服务的“一站式”解决方案。

（三）合理归置和优化自身资产。居民应综合自身的财富状况和实际需求，主动填补养老保险专业知识的缺漏，围绕实用导向不断提升金融素养，合理归置和优化自身资产。此外，还要尽快转变依靠退休金养老的固化思维模式，培养资财管理意识，树立投资养老理念。同时，增强辨别能力，积极参加由政府、公安和社区等组织的宣传推介和防诈骗讲座，以理性客观的态度对待商业养老保险。