河北省高校“双一流”建设全面预算管理探讨

□文/于瑞杰余 军 张 滢

（1.石家庄学院 河北·石家庄；2.河北大学管理学院 河北·保定）

［提要］本文首先对近3年国家和省市有关高校预算管理方面的政策、“十四五”规划进行梳理，特别是针对高校“双一流”建设方面的政策给予特别的关注，从中发现政府管理部门对于“双一流”建设高校在预算的编制、执行与评价方面的具体要求；其次，从河北省高校预算管理存在的问题进行调研，查找深层次原因，总结规律性的特点；最后，引入PDCA管理会计工具，提出对策建议，助力河北省高校“双一流”建设工作。

随着我国经济社会改革的逐步深入，国家加大对高等教育的投入力度，特别是2015年10月国务院印发《统筹推进世界一流大学和一流学科建设总体方案》，标志着我国高校“双一流”建设拉开序幕。2017年，教育部、财政部、国家发改委联合印发《关于公布世界一流大学和一流学科建设高校及建设学科名单的通知》，高校开始积极落实推进“双一流”行动计划。在这个建设过程中，作为人口大省的河北省由于种种原因，并没有一所高校真正意义上的进入到国家高校建设序列名单，尽管河北省的高校数量有100多所，但是高水平的大学几乎没有。全省唯一的“双一流”高校远在天津。这种局面的形成有其历史原因，但更多的是河北省高校自身发展水平的停滞不前，包括学科建设、人才引进、科研水平、社会服务、文化传承、国际接轨等各个方面原因，尤其引起注意的是，河北省高校的预算管理水平与国内、国际高校相比还有一定的差距，直接影响着这些方面的发展。目前，河北省高校由于受到办学层次和隶属关系的影响，办学资金主要来自于地方政府财政的投入，受当地经济情况影响较大，资金来源方式也比较单一，在无法形成更多的开源渠道的情况下，节流就显得尤为重要了，如何把有限的资金用到最需要的地方，从而促进河北省高校“双一流”建设发展，就需要这些院校在预算的制定、执行、考核、绩效等方面做更多的研究，出台更符合“双一流”建设要求的预算管理政策。

国务院在2014年《关于深化预算管理制度改革的决定》中指出，按照新修订的预算法，改进预算管理，实施全面规范、公开透明的预算制度，一定要做好预算编制和执行工作，健全预算绩效管理机制，建立考核问责机制；国务院在2021年《关于进一步深化预算管理制度改革的意见》中再次强调，当前和今后一个时期，财政处于紧平衡状态，收支矛盾较为突出，加之预算管理中存在统筹力度不足、政府过紧日子意识尚未牢固树立、预算约束不够有力、资源配置使用效率有待提高、预算公开范围和内容仍需拓展等问题，影响财政资源统筹和可持续性。改革意见进一步强调改革政府预算编制，进一步加强部门和单位预算管理，推动预算绩效管理提质增效。由此可见，无论是从国家层面，还是河北省高校“双一流”建设自身需求方面，对于加强全面预算管理都有迫切的需求。

一、河北省高校“双一流”建设全面预算管理存在的问题

河北省的高校有100多所，数量大，但是质量普遍不高，这里面既包括省属重点大学，如河北大学、燕山大学、河北工业大学等，也包括应用型本科院校，如石家庄学院、保定学院、张家口学院等，还包括职业技术学院，如邢台职业技术学院、石家庄职业技术学院等，其财务管理水平参差不齐，无论从人员的素质、预算管理的方式、筹资渠道等方面各个高校都存在着诸多问题。本课题通过引入PDCA管理会计工具来着重分析河北省高校在预算管理方面的问题。PDCA循环又叫质量环，是管理学中的一个通用模型，PDCA是英语单词Plan（计划）、Do（执行）、Check（检查）和Action（行动）的第一个字母，PDCA循环就是按照这样的顺序进行质量管理，并且循环不止地进行下去的科学程序。把此种管理会计工具运用到河北省高校全面预算管理问题的研究上，从计划阶段（Plan）——预算编制、实施阶段（Do）——预算执行及监督、检查阶段（Check）——预算分析评价、处理阶段（Action）——预算评价结果应用等各个方面进行全方位、多角度的循环研究。课题组通过对河北高校进行深入的调查研究，总结出其在全面预算管理方面存在以下主要问题：

（一）预算编制依据不完善，缺乏计划性。课题组发现，在P阶段，财务处的预算编制依据不够完善，二级单位上报预算计划用款额度存在随意性，没有依据编制计划用款，与财务处进行博弈，认为只要把钱要来就可以，没有全年计划、全局意识，不利于提高资金的使用效率，更不利于调动二级部门的工作积极性，导致资源的巨大浪费。

（二）预算编制全员参与度不高，缺乏专业人才。在P阶段，我们还发现预算编制应该是全学校、全单位的事情，但是实际情况是，预算编制仅成了财务处一个部门的事情，二级单位认为只要财务处进行了预算编制，其他的事情就不用管了，而财务处作为学校的一个二级单位，也没有办法对其他的二级单位安排预算编制配合工作，导致预算编制环节成了财务处预算科的事情。另外，包括财务处在内的各个二级单位缺乏专业化的预算管理人才，也是制约预算编制水平高低的关键因素，由于预算编制的复杂性、专业性，给了二级单位不予配合编制预算的借口，所以预算专业人才的缺失是这类高校在预算编制过程中普遍存在的问题。

（三）预算执行不到位，存在突击花钱现象。在D阶段，也就是预算执行阶段，课题组发现河北省高校普遍存在着预算执行不到位，由于其在预算编制申请经费的过程中的随意性，导致其在预算执行过程中难以执行，没有合适的项目可供执行，预算执行进展缓慢，到年底就会突击花钱，造成虎头蛇尾的现象，这严重违反了财经纪律，也给国家资产造成巨大浪费。

（四）缺乏有效预算绩效评价体系，导致预算绩效评价流于形式。在C阶段，即预算的检查阶段，也是预算绩效评价阶段，由于河北省高校普遍存在着缺乏行之有效的预算绩效评价系统、预算绩效评价执行不严格的现象，导致最终的绩效评价流于形式，严重打击了预算执行较好的二级学院的工作热情，特别是一些“双一流”专业建设单位。

（五）预算执行缺乏有力的奖惩机制。在A阶段，也就是预算分析评价、处理阶段，河北省高校在预算执行过程中存在一些问题，普遍问题是做出突出成绩的没有进行有效的奖惩，奖惩措施跟不上。缺乏有效的奖惩制度会造成各项目建设单位每年在争夺预算经费上花费大量的精力，但是并没有真正地想办法将该项目实施好，使资源起到优化配置的作用，对“双一流”建设没有起到助推作用，浪费了大量人力、物力和财力。

二、河北省高校“双一流”建设全面预算管理问题深层次原因分析

（一）财务处的地位比较尴尬，管理体制单一。由于高校财务处与其他二级学院之间处于同等地位，预算管理部门只是财务处下面的科室——预算科，这样的一个尴尬地位，直接导致预算管理部门对于学校里面的其他单位没有话语权，在校级领导层面也没有话语权。随着学校规模的扩大，财务处一直沿用的高度集中的管理体制也受到了前所未有的挑战，预算部门管理的高度集中导致其工作效率的不断下降。

（二）预算管理工作宣传力度不够，校级领导缺乏足够的重视。预算管理之所以没有引起足够的重视，很大一部分原因是财务处对于预算工作的宣传力度不够，没有引起教职工的重视，很多教职工认为学校的预算管理与自己无关。这类院校的校级领导对预算工作也没有引起足够的重视，还没有意识到预算执行、预算分析与考评的重要性，学校领导层面的重视不够最终导致了整个学校并没有注重预算管理人才的引进以及培养，造成了预算管理人员的严重不足。

（三）预算下达时间晚、执行不严格、招标程序复杂。课题组认为，造成预算执行不力、突击花钱现象的背后是当年的预算下达时间比较晚，基本上当年的预算下达时间为人大批复完成后的3～4月，而此时全年已经过去了1/4，预算执行起来势必要加快进度，而执行进度上不去，主要是大的专项没有办法完成，由于受制于招标程序的限制，大的项目根本等不到立项完成就到年底了，而进度还是上不去，就只能突击花钱。预算执行进度责任没有落实到位，缺乏相应的追责机制，项目负责人对执行进度不够重视，“平时不关心，年底抱佛脚”的现象屡见不鲜。

（四）预算执行结果定性分析大于定量分析。课题组认为，对于河北省高校预算执行结果的评价，更多的是采取定性分析的方法，很少有从整个项目的角度进行定量分析的，导致考评不严格，“双一流”建设重点不突出，还由于大学固有的求稳思想，一直沿用之前的预算执行考评机制，导致预算执行效果不佳。

三、河北省高校“双一流”建设全面预算管理建议

（一）重构预算管理体系。课题组认为，全面预算管理对于一个高校的发展至关重要，尤其是河北省要冲击“双一流”高校，全面预算管理工作的重要性要求赋予其更大的权限，可以尝试把财务处的预算科从隶属关系上独立出来，直接划归学校管理，位于学校领导层之下，其他二级部门和学院之上，这样就可以理顺他们之间的关系，达到预算编制应有的效果。

（二）增强全员参与预算管理意识，引进培养高级预算管理人才。预算编制的好坏与全员的参与程度高低密不可分，预算部门一定要扩大预算工作的宣传力度，让全体教职工都参与进来，同时给各个二级学院配备专业的预算管理人员，尤其是冲击“双一流”建设的学院，让专业人办专业的事，指导教职工做好预算编制、执行等工作。

（三）树立业财融合理念，做好预算执行工作。在预算执行工作中，预算管理部门要尽可能地做好预算与业务的相互衔接，特别是要深入到“双一流”建设的学院，按照“双一流”建设的要求，有计划地推进预算执行工作，确保预算执行的进度，顺利完成本年预算。

（四）建立有效的预算执行绩效奖惩机制、做到公平公正。预算执行的效果如何，关键在于预算绩效的完成情况，在于奖惩激励措施是否公平公正。学校预算管理部门应该站在公平的角度上，引入竞争机制，提高预算管理水平。通过一系列的绩效考核指标，包括教学绩效指标、科研绩效指标、财务绩效指标、社会服务绩效指标等进行考评，最终达到预算绩效考核的目的。

（五）全面预算管理要对“双一流”学科建设群实施重点扶植。对于河北省的高校来说，要想顺利进入国家“双一流”建设工程序列中，就要在优势学科建设上有所突破，包括高层次人才、科研团队的引进、科研设施的完善等，这些方面都需要巨大的资金投入，全面预算管理要突出重点，对这些优势学科群进行重点投入，同时也要注意投入本身需要精准化、高效化，资源分配决策和利用要与“双一流”建设工程相适应，努力做到恰到好处。

（六）提升全面预算管理咨询服务功能，变核算会计为管理会计。河北省的高校财务管理水平由于受办学层次、历史原因等方面的影响，一直以核算会计为主，管理会计水平有待加强。为了适应“双一流”建设的需要，资金投入的精准度、项目完成的绩效考核标准等方面都有更高的要求，需要财务处提供更多财务管理方面的数据和建议。鉴于目前河北高校的财务管理水平限制，财务处可以尝试只负责日常会计的核算业务，而把管理咨询服务的业务整体外包，通过招标选取高水平的财务管理咨询团队，为“双一流”建设提供精准服务，做到一体两翼，同时加快高级财务管理人才队伍的培养，为河北省高校的“双一流”建设保驾护航。