提高六安市农田水利工程运维管理水平的思考

李宝春

[安徽省（水利部淮河水利委员会）水利科学研究院，安徽合肥230088]

农田水利工程建设是国家水利事业的重要组成部分，主要是通过实施农田水利工程措施为农田提供灌溉、除涝等服务，为农业生产提供有利条件，最终实现农业的高效生产。因此，农田水利工程建设既关系到水资源安全、粮食安全和生态安全，又对农村地区的和谐稳定具有重要作用。近年来，随着我国农业的快速发展，政府部门出台了一系列助农政策，加大了对农田水利工程建设的投入，为保障农业生产、提高农民生活水平奠定了坚实的基础[1]。目前，受到管理体制不完善、主管部门不重视、水利工程服务人员技术水平较低等因素影响，部分地区的农田水利工程损毁严重，造成水资源严重浪费，阻碍了水利工程的建设和未来发展[2]。基于此，调查分析了安徽省六安市农田水利工程建设及运维管理现状，剖析存在的问题，并在此基础上提出相应的对策和建议，以期完善六安市农田水利工程管理体系，提高水资源利用率，加快推进水利基础设施建设。

1 工程建设基本状况

六安市地处安徽省西部，处于长江与淮河之间，大别山北麓，长江三角洲经济区西翼，地势呈梯形分布，西南高峻，东北低平，形成丘陵、平原、山地三大自然区域。六安市总面积15 451.2 km2，境内大型灌区有淠河灌区、史河灌区和杭埠河灌区，总灌溉面积约44.1 万hm2；蓄水工程中大型水库、中型水库、小型水库、塘坝分别为6 个、4 个、1 318 个和75 365个，总容积超过80 亿m3；灌溉泵站和排涝泵站分别为1 002 座、60 座，水闸工程3 344 座，水池和水窖等雨水集蓄工程2 083 座；现有渠道防渗高效节水灌溉面积4.12万hm2，排水沟渠配套建筑17 745座。

目前，六安市已初步建成包括蓄水、引水、供水等在内的综合水利工程系统，但由于缺少完善的工程运行机制，多数工程已老化失修。虽然近年来相关部门已对渠系工程进行改造，但是仍存在较多问题，渠系利用系数仍较低。

2 工程运维管理基本状况

2.1 管理机构状况

农田水利工程运维管理的主体一般与水利工程的产权所有者相对应，负责水利工程的运行管理、安全巡查和维护检修等工作。根据当地农田水利工程实际情况，六安市建立了以市水行政主管部门为决策指挥层、县（区）水利局为执行指挥层、基层水利服务体系为执行层的3 级管理体系。其中，六安市水利局代表市水行政主管部门负责组织、协调、开展六安市农田水利工程建设相关工作，各县（区）水利局负责组织和实施辖区内农田水利工程的日常监督和管理工作，基层水利站、水利专业化管理公司和农民用水合作组织作为基层水利服务体系，主要承担当地农田水利工程的日常检查、维修、管护等工作。

2.2 运维管理状况

为了加强农田水利工程管理，促进农田水利工程健康发展，近年来六安市人民政府出台了一系列相关制度和政策。1）在管理流程方面，将管理流程进一步细化为工程建设前期、工程建设期、工程运行管护期3 个阶段。其中，工程建设前期的主要工作是水利工程项目的规划编制和申报立项，工程建设期的主要工作是筹集和使用资金、控制工程质量和进度，工程运行管护期的主要工作是落实工程运行管护责任和经费。2）在管理制度方面，进一步明确了工程建设的资金测算、分配方法、补助标准，对工程建设资金的拨付、使用和监管提出了更高的要求，并提高了工程考核和验收的要求。3）在管理方法方面，及时将农田水利工程建设年度任务分解至各县（区），编制农田水利专项规划，创新农田水利建设管理体制，落实各项目主管部门的责任，形成层层抓落实的工作格局，不定期检查水利工程建设的进度和质量，建立市、县、乡、村4级河长和湖长体系。

3 工程运维管理存在的问题

3.1 工程建设规划深度不够

目前，六安市正处于快速发展时期，很多农村地区新建了道路和房屋，但同时导致了天然河道被截断，当地的灌溉和排涝能力大幅下降。目前，六安市各县（区）均制定了农田水利工程建设5 年或10 年规划，但是规划编制单位并未深入一线了解实际情况，导致规划中的工程设计等内容与当地实际情况存在较大出入，一些需要实施的项目并没有被列入规划。同时，规划中的工程预算和筹资方案未结合实际，造成工程项目投资过大或严重缩水。此外，一些规模不大的农田水利工程会发包给很多工程公司，施工单位在施工过程中为了省去麻烦，即使发现设计图纸存在缺陷也不会上报，最终出现有沟无桥等现象，对当地居民的生产生活造成了严重影响。

3.2 重建轻管，资金投入不足

近年来，六安市的水利工程项目投资主要集中在农田水利工程建设、治淮重点建设和水利信息化建设等方面，其中农田水利工程建设的投入资金呈现逐渐增加的趋势，这也反映出政府部门对农田水利工程建设的重视。但是相对于农田水利工程建设的投入资金而言，后期运维管理资金不到建设资金的1/10，因此运维管理的资金投入明显不足。运维管理的资金投入不足主要有两方面的原因。1）相关部门尚未真正扭转重建设轻管理的思想观念，大部分农田水利资金用于工程建设，而工程运维管理的资金较少，甚至未配套运维管理资金，再加上农田水利工程具有点多面广的特点，运维管理的资金严重不足。2）运维管理经费的来源有限。目前，六安市农田水利工程的运维管理经费主要来自财政补助，但是补助的额度有限且主要是用于重点工程的运维管理，大部分经费需要县（区）自筹，这对于原本就捉襟见肘的县（区）而言更是雪上加霜。由于运维管理的资金投入不足，导致农田水利工程建设后的运维管理工作不及时、不到位，很多工程的功能快速衰退，使用效率下降明显，甚至无法正常使用。

3.3 运维管理力量薄弱

实施农田水利工程运维管理的主体为乡镇政府和村集体，日常实际工作由乡镇水利站等基层水利服务机构承担。乡镇水利站等基层水利服务机构存在工作环境较差、编制不足、待遇水平不高等不足，因此具有较强专业素质的年轻人大多不愿来此工作，亦或是仅将此工作作为职业发展的跳板。目前六安市基层水利服务机构中超过80%的工作人员的年龄为40 岁以上，超过75%的工作人员无专业技术职称，可见乡镇水利站等基层水利服务机构存在工作人员年龄结构失衡、人才缺乏、工程管理力量薄弱等问题，无法有效开展农田水利工程管理工作。长此以往，现有的乡镇水利站等基层水利服务机构的工作人员的积极性必然会逐渐降低，最终造成农田水利工程运维不及时，无法充分发挥工程规划作用。

3.4 管理机制不健全，管理责任无法压实

六安市现有的农田水利工程大多是过去由国家或集体投资兴建的，名义上由村集体进行管理，但是由于大部分工程的产权主体不明晰，相关部门认为无利可图，都不愿承担管理的责任，造成管理主体缺失。还有一些工程虽然已经明确了管理责任主体，但是管理责任仅停留在纸面上，尚未压实。农田水利工程具有很强的公益性，很多村集体和农户对管理主体的责任认识片面，认为农田水利工程管理应该是政府和水利部门的职责，基层使用单位之间相互推诿，不愿意履行管理主体的责任。此外，六安市部分基层水利服务机构的管理机制不健全，无法与现有的管理需求相适应。部分基层乡镇水利站由乡镇政府进行管理，水利部门无法根据实际需要及时调配基层乡镇水利工作人员，导致水利工作人员管理的失控，难以充分发挥水利服务的职能。

3.5 管理手段落后，信息化水平低

目前，六安市农田水利工程运维管理仍以传统的人工巡查方式为主，很少运用现代科技方法和手段，信息化和自动化设施建设较少，信息化水平较低，而传统的人工巡查方式覆盖面非常有限，需要投入大量的人力和物力，效率不高。这主要是由于目前六安市农田水利工程存在较多短板，建设资金大多用于改善水利排灌条件，而用于提升运维管理能力建设的资金较少；此外，农田水利工程具有规模小、点多面广等特点，客观上也增加了运维管理现代化改造的难度。

4 提高工程运维管理水平的对策

4.1 完善工程建设规划

六安市工程建设规划编制单位要深入一线，实地走访调研，多了解当地居民的生产和生活需求，根据掌握的实际情况完善建设规划，优化工程设计方案。各县（区）要做好以下工作。1）严格按照市级规划完善各层级规划，发挥好技术把关、监督指导等作用，确保排水和灌溉标准与规划相符。工程建设要严格按照有关部门要求编制建设方案，并上报管理部门，方案通过审查和批复后才可以实施。2）明确工程建设标准，做好小泵站、小灌区、河沟、塘坝等的单项设计工作，以及桥、涵、闸等工程配套建筑物要合理布局、符合规范。在满足实际需求的基础上不断完善操作程序，并鼓励群众自主建设，激发群众参与水利工程建设的积极性。

4.2 加大资金投入和运维管理力度

1）加大工程运维管理的资金投入。六安市7个县（区）均为欠发达地区，地方政府财力有限，无法满足农田水利工程后期运维管理的需求，因此要大力争取各级财政，尤其是省级财政的支持。通知相关涉农部门要加大对农田水利工程运维管理资金的投入力度，进一步提高运维管理中以奖代补的标准。

2）拓宽资金筹集渠道。农田水利工程建设涉及财政、国土、水利和环境等多个部门，因此，要不断探索建立多元投融资机制，拓宽资金筹集渠道。相关部门间要形成合力，根据建设情况向上级部门积极争取资金，同时鼓励和引导社会资本、承包大户等共同参与农田水利工程建设和管理，形成以政府资金为主、社会广泛参与的多元化投资渠道。

3）强化资金管理。加强对农田水利工程专项资金的管理，根据相关财务规定实行专户专账和专人管理制度，工程资金由工程所在县（区）财政局开设专户、设立专账，并确定专人负责，实行县（区）级报账制，严格遵守有关财经纪律，确保工程资金的专款专用。同时，要联合财政和水利等部门加强对工程资金的监管，不断完善工程资金的使用管理制度，做到工程资金使用有章可循、公开透明。此外，对于所有农田水利工程项目，县、乡级财政部门都要从建设资金中安排一定比例作为工程运维管理的专项经费。

4.3 加大政策扶持力度，提高基层工程运维管理能力

1）尽快完善基层水利服务机构人才队伍的建设。政府部门要根据现有政策，建立健全基层水利服务机构工作人员的编制制度，提高工作人员的薪资待遇，改善其工作条件，稳定工作队伍。同时，要建立高素质的水利人才队伍，引进和培养一批水利专业人才，改善人才队伍结构；加大对本地基层水利服务机构工作人员的培训力度，提高其专业技能和管理水平，以改善人才短缺现状。此外，要进一步优化水利专业人才的成长环境，明确晋升通道，健全激励机制，建立与市场经济相适应的用人机制。

2）建立村级农田水利工程管理服务站，强化农民用水协会建设。农田水利工程运维管理的重点和难点在村庄，可尝试成立村级农田水利工程管理服务站，服务站的工作人员可由村干部担任，严格实行专事专人管理制度，并不断完善工程管理规章制度，为农田水利工程的畅通运行提供保障。此外，要强化农民用水协会建设，逐步完善用水协会的职能，引导其规范和自主发展，充分发挥农民在工程运维管理中的作用，提升农田水利工程效益[3]。

4.4 健全工程运维管理机制，压实各级管理责任

1）厘清各级部门在农田水利工程运维管理上的职责，明确划定各方权责利，避免出现运维管理责任主体不清，并最终导致无人管理和多头管理的现象。2）改革农田水利工程产权制度，现有农田水利工程要根据其原产权归属、工程受益等情况确定所有权、使用权，新建工程要按照投资主体为产权主体的原则，落实工程的管理责任，不断增强各工程产权主体在工程运维管理中的主体意识和责任意识。3）制定具有可操作性和实效性的农田水利工程运维管理奖惩制度，强化履职问责，根据管理实效给予相应的奖惩，将运维管理的责任压实到具体的单位和个人。4）利用广播、互联网、宣传册等多种方式加大对农田水利工程的法律法规、政策的宣传教育力度，明晰工程各层级产权主体的职责，提高各工程运维管理责任主体的积极性。

4.5 强化工程运维管理的信息化技术运用

农田水利工程信息化是提高运维管理效率的重要途径，但全面实行工程运维管理的信息化目前尚有一定的难度，因此可通过以下方式逐步实现。1）各县（区）要深入调研，根据当地的实际情况，并参考先进地区的成功经验，整体规划和部署农田水利工程的信息化工作，利用监测、传输、控制等水资源管理专用软件，系统、分批开展河流、闸站等自动控制体系建设，逐步实现农田水利工程的自动化控制和信息化运维管理[4]。2）深入结合有待进行现代化改造的水利工程项目实际情况，不断加快基础设施的信息化建设，推进农田水利工程与信息化技术的融合，强化工程运维管理的信息化技术支撑，提升农田水利工程的运维管理水平[5]。

5 结语

农田水利工程建设是农业生产过程中重要的基础工程，是促进农业生产发展、保障农村生态宜居的重要支撑。近年来，六安市以土地整治、水利民生工程等项目为抓手，坚持以人为本，将农田水利工程建设与美丽乡村建设相结合，农田水利工程建设得到了稳步推进，农村生产条件和生态环境也得到了明显改善，但仍存在众多不可忽视的问题。因此，需要在明晰农田水利工程建设现状的基础上，不断推进农田水利工程运维管理，更好地发挥农田水利工程的效益，为农业生产发展提供有力保障。