湖南省耕地保护成效、问题及对策建议

卢 霞，李靖懿

（湖南省第二测绘院，湖南长沙 410119）

近年来，尽管我国粮食生产连年丰收，但粮食生产和消费仍处于“紧平衡”状态，耕地保护仍面临多重压力，形势依然严峻[1-4]。湖南省是我国传统的农业大省和粮食主产区之一，多年来湖南省委、省政府始终高度重视耕地保护工作，坚决贯彻落实党中央、国务院有关耕地保护的系列决策部署，采取切实有效措施，严守耕地红线，努力提升耕地质量，大力加强耕地生态建设。但是，新时期湖南省耕地保护面临着新形势、新任务、新挑战，耕地保护仍然压力巨大。

1 主要成效

1.1 落实耕地占补平衡，严守耕地红线

近年来，湖南省耕地占补平衡面临数量、质量和地区间不平衡等多重压力。面对困难和挑战，为守住耕地数量、质量两条红线，湖南省主要采取了以下措施。1）在加大投入和充分利用现有零星、分散耕地后备资源的基础上，开展农村闲置宅基地、废弃建设用地整治，协调林业部门确定涉林地类开垦耕地范围，明显增加了耕地后备资源。2）实行耕地开发计划管理，省、市、县政府层层下达耕地开发计划，并纳入政府绩效考核严格落实，确保湖南省占补平衡总量需要。3）建立省级补充耕地指标调剂库和网上交易平台，有效缓解国家和省级交通、水利等重点工程、重大项目，以及长沙市、湘潭市等耕地后备资源极度匮乏地区占补平衡压力。此外，湖南省在全国率先采取“补改结合”方式落实“占水田补水田”要求，为占补平衡工作理念更新和制度创新提供了实践、积累了经验。

1.2 提高耕地质量和粮食产能，维护国家粮食安全

“十二五”以来，湖南省以环洞庭湖、娄邵盆地两个基本农田建设重大工程和25个连片推进农村土地整治示范县建设为龙头，大力推进农村土地整治，建设高标准农田，整治后的耕地平均提高1～2 个等级，农田产出率普遍提高10%～20%。2014 年以来，湖南省粮食总产量连续保持在300 亿kg 以上，粮食单位面积产量比全国平均高10%以上，耕地保护工作发挥了重要作用。1）积极推进建设占用耕地耕作层剥离再利用，将拟被占用的优质耕地耕作层剥离，用于新增耕地提质、旱地改水田、中低产田改造等，实现优质耕地“搬家”。2）建立新增耕地耕种补助制度，在土地开发项目预算中增设耕种补助资金，通过对新增耕地的种植农户进行补助，提高农户的耕种积极性，加快新增耕地“熟化”进程，新增耕地整体质量大幅提高。

1.3 着力耕地生态保护，促进生态文明建设

按照“绿色发展”理念和耕地数量、质量、生态“三位一体”保护要求，湖南省充分发挥土地整治1+N效应，实施了长沙市中德合作低碳土地整治、安仁县“稻田公园”建设等一大批生态型土地整治项目，着力改善农村生态环境，促进美丽乡村和生态文明建设。

2 现状

2.1 守住耕地和永久基本农田红线任务艰巨

2020 年国土变更调查显示，湖南省耕地面积362.11 万hm2，低于国家下达“十三五”规划期间397.07 万hm2的耕地保有量目标，湖南省除岳阳市外的其他13个市（州）均未实现“十三五”规划耕地保有量目标。目前，全国不含北京市、上海市，耕地保有量与永久基本农田保护面积及耕地数量单倒挂的省份有8 个、双倒挂的省份有11 个，湖南省为单倒挂省份。2022 年全国自然资源工作会议要求，规划期内要从恢复属性地类中补齐上轮规划目标减去“三调”现状耕地（湖南省缺口34.93 万hm2），再减去因政策变动、“三调”调查规则改变等因素后的缺口，补不齐的省份要进行必要的经济补偿，而因农民意愿不强、市县财政紧张等原因，这项工作落实极其困难。

2.2 耕地“非粮化”导致耕地流失速度较快

2009—2019 年，湖南省耕地净减少51.8 万hm2，共有32.87万hm2耕地净流向林地、草地、湿地等其他农用地。2021 年以来，通过采取“两个耕地占补平衡”、月清“三地两矿”等有效措施，湖南省耕地减少形势有所好转，但卫星监测发现平均每月仍有226.67 hm2左右耕地流失，其中坑塘水面占37%，农民占用耕地建房约8%。在大力实施乡村振兴的背景下，由于种粮比较效益低，农业结构调整成为新阶段农业发展的客观需要，然而农业结构调整的不断深入必然会使耕地“非农化”“非粮化”现象突出，从而导致耕地数量减少。

2.3 落实耕地占补平衡的压力日益加大

为保障经济社会发展，预计每年仍将需要依法批准占用一定数量的耕地，且必须通过土地开发、土地整理、土地复垦等方式进行提前补充[3]。但在严格生态保护的大背景下，耕地后备资源十分匮乏，且耕地后备资源与林地冲突严重，而湖南省70%以上的耕地开发又来源于林地，导致补充耕地项目的选址难以落地。同时，湖南省耕地后备资源的分布存在结构性、区域性不平衡，丘陵、低山丘岗地区以旱地开发为主，洞庭湖平原地区则具备水田开发条件和可旱改水资源，资源的分布不平衡使得难以在本行政区内落实耕地占补平衡。此外，受到补充耕地一旦被发现“非农化”“非粮化”则会扣减或冻结相应补充耕地指标，以及地方财政资金紧张等因素的影响，市县开垦补充耕地的意愿也越来越低，耕地占补平衡压力巨大。

2.4 乱占耕地和耕地撂荒问题较为突出

从自然资源督察和耕地动态监测情况来看，新增乱占耕地建房、乱占耕地挖湖造景、超标准建设绿化带、耕地转为林地园地等乱占耕地问题仍然较为突出。同时，由于外出务工人员剧增，农村劳动力锐减，种田比较效益低，农民种粮积极性不高，水利设施年久失修，耕地撂荒现象较为普遍。

2.5 耕地重金属污染治理任务仍然艰巨

近年来，湖南省有关部门开展了污染耕地调查工作，结果显示，湖南省耕地整体呈现安全利用类和严格管控类耕地占比大且集中连片分布的特征。虽然湖南省耕地重金属污染受到党中央、国务院高度重视，并已在长株潭开展耕地重金属污染治理试点，中央财政投入了资金实施重金属污染耕地的修复治理，并取得了一定成效。但由于耕地污染防治工作起步较晚，历史欠账较多，工业废渣、废水、农业化肥、农药、农村生活垃圾、畜禽粪便等多种因素污染耕地，污染耕地治理任务仍然艰巨。

3 存在的问题

3.1 耕地及永久基本农田严格保护与农业结构调整“非粮化”的矛盾

《自然资源部农业农村部关于加强和改进永久基本农田保护工作的通知》要求，应对耕地特别是永久基本农田上的农业生产活动严格规范，确保粮食种植规模稳定。而现代农业发展进程中，农业产业日趋多样化、精细化，以种植粮食作物为主的单一农业产业结构已经无法满足现代农业的发展需求；在经济效益推动下，农民自发调整种植结构的意愿也越来越强烈，一定程度上促使了耕地和永久基本农田“非粮化”与永久基本农田的保护初衷相背离[5]。

3.2 耕地保护部门间存在政策冲突

耕地资源是粮食安全的生命线，是国家粮食安全的重要保障和资源基础。自然资源部门和农业农村部门的耕地保护政策存在矛盾，主要体现在以下4 个方面。1）对于耕地的利用，自然资源部门以耕地“非农化”、永久基本农田“非粮化”为导向，而农业农村部门则以发展现代农业、优化农业结构为核心。2）对于高标准农田建设项目形成的新增粮食产能的核定，当前高标准农田建设项目的管理职能归属于农业农村部门，而高标项目的粮食产能指标则由自然资源部门认定。3）关于补充耕地的耕地质量等别评定，当前农业农村部门的耕地质量等级评价与自然资源部门的耕地质量等别评定的技术规程不一致，从而影响耕地占补平衡三项指标管理。4）关于设施农业用地，尤其是养殖用地，农业农村部门为鼓励发展生猪养殖，出台政策养殖用地按农用地管理，在不占用永久基本农田前提下，允许生猪养殖用地使用一般耕地，作为养殖用途不需耕地占补平衡，这与自然资源部门的耕地总量动态平衡的政策存在冲突。

3.3 严格保护耕地政策执行难度大

1）永久基本农田保护的刚性约束与经济社会高质量发展的用地需求不可避免存在冲突，导致永久基本农田保护难度日益增大，时刻面临着被城镇化发展与基础设施建设项目的侵占。2）补充耕地的后期管护难以持续到位，补充耕地质量难以得到持续保障。耕地开发虽然是自然资源部门的重要职责，但耕种主体却是当地农民，农民在耕种过程中会综合权衡比较收益，从而决定耕种作物的种类，当农民选择不种粮食作物时，新开耕地的后期管护便难以持续到位，耕地土壤熟化程度和肥力程度便受到影响，以此恶性循环，补充耕地的质量便难以得到持续保障。3）建设项目占用耕地的耕作层剥离再利用制度难以落实。由于建设项目占用耕地与补充耕地项目实施存在时空差异，耕作层剥离后若不及时利用，经历风吹日晒，耕作层土壤便会自然板结，严重影响耕作层质量，耕作层剥离再利用制度也难以落实到位。

4 对策建议

4.1 建立健全耕地保护长效机制

1）进一步强化党委政府主体责任。各级党委政府要树立保护耕地的意识，切实担负起主体责任，严格落实耕地保护党政同责要求，加强对耕地保护工作的组织领导。强化各级政府耕地保护责任目标考核，考核结果作为领导干部实绩、生态文明建设目标评价考核的重要内容。2）全面落实共同责任机制。建立完善并落实党委领导、政府负责、部门协同、公众参与、上下联动的共同责任机制。各级自然资源、发展改革、财政、水利、农业农村、林业等部门，在党委政府的统一领导下，按照职责分工，切实履职尽责，密切协同配合，形成耕地保护齐抓共管的强大合力。3）健全耕地保护奖补机制。建议省级财政安排专项补助资金，支持市、县政府建立耕地保护奖补制度，对承担耕地保护任务的农村集体经济组织和农户给予奖补。

4.2 源头管控，尽量不占或少占耕地

湖南省是全国粮食主产区之一，其耕地资源极为宝贵，而后备资源先天不足，在占补平衡上“开源”难度大，只能立足于“节流”。1）通过科学编制实施耕地保护专项规划，优化湖南省国土开发、保护、整治格局，专项规划应与国土空间总体规划相衔接。2）充分发挥规划的整体管控作用，全面推进各类建设集约化节约用地，优化项目选址，严格用地预审，实行新增建设用地计划与补充耕地能力挂钩，优先考虑利用荒地、劣地、山地和空地，严格控制建设占用耕地，尤其是优质耕地。

4.3 部门协调，落实补充耕地任务

耕地保护是各级政府的主体责任，需要政府组织、相关部门协调，共同做好耕地占补平衡工作。1）涉林地类开发。湖南省林地面积大，是耕地的3倍多，根据《湖南省统计年鉴2015》，2015 年湖南省森林覆盖率为59.57%，远高于国家“十三五”末全国森林覆盖率达到23.04%的要求。从湖南省实际情况出发，可考虑适当降低森林覆盖率，在不进行毁林开发破坏生态环境的前提下，进一步拓展耕地后备资源空间。2）“旱改水”和高标准农田建设。湖南省适宜“旱改水”资源主要位于水源及灌溉条件好的环洞庭湖区域，建议选择地势平坦、土壤肥力好、有充足水源的旱地，按照水田开发的要求进行高标准设计，采取增加工程投入、完善水利排灌设施，提高土地开发平整度，推广测土配方施肥技术等措施，提高新补充水田的质量，以满足湖南省今后“占水补水、补改结合”的需求。