滨州市农机合作社开展土地托管，推进适度规模化经营情况调研报告

张美芳

（滨州市农业农村局，山东滨州 256600）

1 主要做法

1.1 充分保障农民合法权益

一是不改变农民土地经营权。对于种什么、怎么种，一般都由农民决定。如果合作社需要统一种植品种的，将在事前与农民协商，或在委托管理协议中作出明确规定，最大程度地保障农民的权益。二是尽可能让利于民。农民所负担的作业服务费和部分生产资料费均应低于市场价格，保证农民利益。三是与农民签订托管服务协议。通过协议，明确双方权利义务。并提供回购服务，保证农产品的销路问题。如，阳信县开源农机合作社，开展供种、耕作、播种、施肥、农药、植保、收获、烘干、销售等全程托管服务，近两年来累计托管土地超4 533.33 hm2，他们提供的生产资料质量好价格低，作业价格也比单机低25%以上，可为农民每年节省260～280元/667m2。

1.2 不断拓展托管服务内容

据调查，为了满足农民需求，许多合作社都会不断增加或调整服务内容。除为农户提供一般农作物的耕作、播种、植保、收获等服务外，大多数合作社还增加了种子、化肥、农药等农资供应，有的还帮助农户销售农产品或回购农产品。如，邹平市孙镇全泉农机合作社除为农民提供耕种收管服务外，还增加了粮食烘干等服务，受到农民欢迎。另外，几乎所有农机合作社都会免费向农民提供技术指导、培训，帮助农民提高田间管理水平。

1.3 探索创新托管服务模式

许多合作社针对农业生产的特殊性和农民需求的新变化从而不断探索创新托管服务模式。从托管服务的农作物看，覆盖面比较广。如，小麦、玉米、水稻、棉花，也有亚麻、黑麦草等；从托管服务的生产环节看，主要有全托管、半托管两种。全托管模式将是未来农业发展的主要趋势。这种模式能够有效解决“谁来种田”的问题，解决农业生产成本效益问题，解决农产品市场竞争力问题，就是合作社向农民提供包括种子、农药、化肥农资供应到耕地、播种、施肥、植保、收获、粮食烘干、销售等“一条龙”服务，如：博兴县众博农机合作社对12个村的农户提供全托管服务，托管面积达到0.13万hm2。半托管模式环节少，操作简单，农民宜于接受。是合作社根据农户需要，向农户提供耕、种、管、收等某个或多个环节的服务，如：无棣县国丰农机合作社为6个村346.67多hm2土地实行环节托管，提供小麦收获、玉米播种。玉米收获、土地旋耕、小麦播种五个环节农机作业服务。

据调查，不论是全托管还是半托管，双方协议都明确规定，合作社或合作社合作的第三方没有按照约定提供服务，造成农户经济损失的，由合作社或合作社协调赔偿农户损失；双方发生纠纷，可请求政府有关部门协调解决，也可通过司法途径解决。

1.4 努力开拓托管服务市场

从调查情况看，目前，我市农机合作社开展的土地托管主要有三种模式：一种模式是“合作社+专业户”，主要是与种粮大户合作。对合作社来说，这种模式不仅签约成本比较低，而且服务对象也相对稳定，是大多数合作社采取的服务模式。如阳信开源农机合作社与种粮大户丁建全合作，对其流转的66.67 hm2土地进行全程托管。第二种模式是“合作社+中间人+农民”模式。这里的“中间人”可能是村“两委”成员，也可能是各种能人等。这种模式也有利于降低签约成本、管理成本，主要适用于刚刚起步或需要拓展服务市场的合作社，特别是在暂时没有合适的合作伙伴如种粮专业户、农业企业等的情况下，常常采取这种合作模式。如邹平县码头镇宏伟农机合作社托管的新张桥村、西孙家村2个村73.33 hm2土地的小麦、玉米的作业服务，就是通过村委协调促成的。第三种模式是“合作社+农业企业”，由于农业企业需要托管服务的作业量一般比较大，所以这种模式主要适用于规模较大、实力较强的合作社。如邹平县孙镇全泉农机合作社为山东省恩贝公司、邹平县凯信农林植（殖）业有限公司、滨州市中裕集团、邹平县长丰农牧业公司等提供托管服务，订单作业面积达0.45万hm2。

2 初步成效

2.1 满足农民需求，降低生产成本，提高农民收入

对于农民来说，实现了“三低一高”。一是劳动成本降低。耕、种、管、收等交给合作社后，大大减少了劳动用工。二是投入成本降低。农民在合作社购买种子化肥农药等生产资料享受批发价，低于市场价10%以上，单是集中采购农资一项，就省50～60元/667m2。三是生产成本降低。一年种植小麦、玉米两季，比农户零星雇用机械耕种收作业服务费降低25%，就节省费用150元/667m2左右。合作社专业服务队集中连片除草、防虫、防病，减少了农药的浪费。同时，统一除草、防虫、防病，规范使用农药，农资用量也降低。以博兴明博农机专业合作社农作物“飞防”为例，一瓶杀红蜘蛛的药原本能打0.33 hm2地，农民自己只能打一亩。四是土地收入提高。土地托管后，通过科学种田和先进农机的应用土地利用率大大提高，且耕地产量提高5%～10%/667m2，农民收入有了较大提高。据调查，我市大部分土地流转农户收益在600元/667m2，个人经营农户收益在900元/667m2，土地托管农户收益在1200元/667m2。

2.2 扩大作业规模，降低服务成本，提高合作社收入

对于合作社来说，实现了“三高一低”。一是作业收入增高。随着托管面积不断扩大，服务费用收入也不断增加。无棣县景国农机合作社农机作业面积达0.67万hm2，年作业服务收入400多万元，盈余达100多万元。二是机械利用增高。土地托管的区域确定性，解决了“机械游击战”的问题，大大提高了机械利用率。同时，也有利于计划性的配套耕种收管各环节机具，减少了购买机械的盲目性。邹平县全泉农机合作社土地托管面积达0.2万hm2，每台机车年平均纯收入达3万多元。三是生产效益增高。通过统购统销方式，以出厂价大批量购入农资，以低于市场价的价格销售给农户，赚取农资差价；或者以高于最低收购价的价格从农户手中收购粮食后，因其粮食储量大、议价能力强而适当加价出售给粮食加工企业，赚取粮食差价。通过与粮食加工企业合作，合作社粮食销售价格可提高10%左右。四是服务成本降低。通过农资集中采购、机械化规模作业、合同化订单作业，全部生产服务成本可降低25%。

2.3 实现规模经营，促进标准种植，打造优质农产品品牌

通过开展土地托管，变一家一户分散零星的土地为统一种植规划、统一作业服务，改变了过去“家家地不多，户户各自干”、分散种植品种不统一、田间管理水平差异大等问题，解决了一家一户办不了、办不好或办起来不划算的事，很好地把家庭联产承包“分”的优势与土地规模经营“统”的功能有机结合起来。不仅提高了各方面效率、降低了综合成本，还有利于提高田间管理水平、促进标准化生产、减少面源污染、保证农产品品质，大大增强农产品市场竞争力，以优质作业和服务质量，赢得市场和农户，以品牌化的打造和优质优良的产品获得更大效益。如：惠民县鑫诚农机专业合作社，分别与麻店镇街北赵村、堤口刘村、五排村、周家村、班家村等签订作业合同，订单作业面积约1 333.33 hm2，在土地托管规模经营、增强社会化服务能力、加快推进农业生产方式转变方面进行了有益探索，以诚信、实力、服务、产品质量赢得了群众认可，树立起良好品牌形象。

3 存在的问题

一是思想认识不到位。土地托管作为一项新生的事物，农民对其认识还需要一个过程，各级政府、农业农村部门对如何发展现代农业的看法还不统一，对开展农村土地托管重要意义的认识还不到位，相关宣传和政策推动还没有及时跟上。调查发现，不少干部特别是基层干部对土地托管还不够了解，对拥有农机的合作组织在土地托管中的作用认识也不到位，没有认识到土地托管是解决目前我市农业发展面临的突出问题的最可行、最现实的突破口，也没有认识到开展土地托管对于发展现代农业、深化土地经营制度改革的重大意义。

二是组织推动不力。有的合作社负责人反映，在刚刚开展土地托管的时候，各级政府特别是乡村组织的推动非常必要，如果合作社挨家挨户谈托管、签合同成本太高，谁也不愿去做。如果乡镇政府、村两委出面组织协调，托管工作就会顺利很多。从调查情况看，不少基层干部，特别是村干部对土地托管工作的支持还不够，这也是不少地方土地托管推进缓慢的一个重要原因。

三是政策措施不配套。通过与合作社负责人座谈了解，他们反映比较集中的问题，主要是土地和资金问题。多数合作社负责人都提出，随着土地托管规模的扩大，合作社的设施用地、机具用地、产品加工和仓储用地需求越来越大，用地难问题已成为制约发展的重要瓶颈。如邹平宏伟农机专业合作社发展势头很好，却苦于没有必要的设施用地而难以扩大服务规模，目前。只能露天摆放农机具，对大型农机具的损害也非常大。同时，合作社融资难的问题也非常突出。由于土地托管具有投入大、周期长、见效慢的特点，且农业用地难以通过抵押方式取得商业银行贷款，贷款难的问题普遍存在，因资金短缺无法扩大经营，急需大额贷款配套政策落地实施，解决合作社的大额资金需求问题。

四是托管行为不规范。调研发现，一些合作社与农户签订的托管协议不规范，有的对服务的内容、质量、地块、纠纷处理等没有做出明确约定，一旦发生纠纷，处理起来比较麻烦。同时，对土地托管的监督管理机制也没有建立起来，大多数地方还没有专门的农村产权交易市场，对土地托管等交易行为缺乏有效的监管和服务。

5 对策及建议

5.1 进一步提高思想认识

土地托管是贯彻落实中央关于农村土地“三权分置”改革精神的重要载体和抓手，也是推进现代农业发展的一种新型经营形式，更是新时期农业转型发展的一个重要方向，对于破解我市农业发展困境、增强市场竞争力、增加农民收入，特别是深化农村土地经营制度的改革，尽快转变农业发展方式来说至关重要，也切实可行。因此，各级党委政府要进一步提高思想认识，把土地托管列入全面深化改革的重要内容，先易后难、由点及面，让土地托管尽快在全市落地生根、开花结果，让更多的农民群众享受到土地托管的好处。要进一步加强对土地托管工作的宣传。充分利用各类新闻媒体，大力宣传土地托管的新政策、新成效，特别是我市涌现的好典型，让各类经营主体、农民看到榜样的力量，积极参与土地托管。

5.2 进一步加强组织领导

土地托管涉及农村土地制度、涉及千家万户切身利益、涉及农村改革发展稳定，起步阶段工作量比较大。建议尽快建立健全土地托管工作组织领导体系和工作体系，成立推进土地托管工作领导小组，负责对全市土地托管工作进行总体设计、统筹协调、整体推进和督促检查。领导小组下设办公室，负责协调有关部门落实领导小组部署，搞好情况调度、调查研究、督查检查、协调联络等。各县区、乡镇也要建立相关领导体系和工作体系，尽快在全市形成党政推动、部门协作，市、县、乡、村四级联动的工作机制，确保全市土地托管工作顺利推进。

5.3 进一步完善相关政策

建议根据本市实际，借鉴外地先进经验，出台推进土地托管工作的一揽子政策措施，支持农机合作社等各类新型经营主体参与土地托管。一是加大财政支持。建议市里采取以奖代补形式，对全托管土地33.33 hm2以上的经营主体，给予一定的奖励补助，并列入明年市级财政预算。二是明确用地政策。进一步调整和明确有关建设用地或农业用地政策，对开展土地托管的拥有农机的达到一定规模的合作组织等经营主体给予支持。三是制定贴息贷款政策，设立融资专项补贴资金，对开展土地托管的农机合作社等经营主体适当补贴。协调金融保险机构创新服务产品和服务方式，向拥有农机的符合条件的经营主体，提供融资服务。四是在涉农项目的分配上，有关部门要向有土地托管经验的经营主体倾斜，促其进一步发展壮大。

5.4 进一步有序持续推进

一是培育一批土地托管示范组织，充分发挥示范引导作用，辐射带动周边地区，实现整村或整乡推进。二是建议每个农业乡镇，选5～10个村开展试点，尽快形成可复制可推广的做法和经验，逐步在全市推开。三是健全制度，加强监管。探索建立土地托管登记备案制度，指导农民与经营主体建立合法稳定规范的托管关系。土地流转、托管起步比较早、发展比较好的县区要尽快建立农村产权交易市场，为参与土地流转、托管的各类经营主体搭建依法、有序、高效交易的平台，促进土地托管服务规范运作、健康发展。