基本公共服务中的公共价值：基于动态性特征的分析

陈建斌 幸倓远

(湘潭大学 公共管理学院，湖南 湘潭 411105)

“公共价值”是近几十年来学术界常常讨论的一个词语，与效率和经济等价值关注任务性目标不同，公共价值更多聚焦于政治过程、公平分配、弱势人群的待遇和社会凝聚力等非任务性目标。[1]最初，公共价值是容易被忽视以及让步于其他价值的那部分价值，但是随着社会的进步，各国政府在公共行政活动中逐渐将公共价值视为首要目标，而效率等价值更多的是服务于公共价值。[2]公共价值的创造和实现是基于政府、市场和公众三方主体之间的互动，政府提供基本公共服务的行为是其中一种互动方式，也是政府的基本职能之一。然而基本公共服务具有一定的动态性，当其范围发生变化时，基本公共服务中的公共价值将会受到什么影响？这些影响是正面的还是负面的？笔者先对基本公共服务中的公共价值进行辨析，再结合基本公共服务的动态性特征分析其范围变化对公共价值的影响。

一、基本公共服务及其动态性特征

(一)基本公共服务

对于公共服务的定义，不同流派的学者持有不同看法，主要分为以下两种：一是以结果为导向，主张公共服务是提供产品或服务。持有这种看法的学者认为公共服务指的是政府动用公共资源满足公众普遍需求而提供的产品或服务，这些产品或服务具有消费的非竞争性和非排他性。[3]二是以过程为导向，主张公共服务是政府履行职能的一种行为。这部分学者认为公共服务是政府从事公共行政过程中的重要行为方式，旨在提供公共物品和服务，从而满足公众需求和维护公共利益。[4]持有第一种观点的学者主要来自新公共管理理论流派，他们通过结合经济学中的相关概念来解释公共服务，认为公共服务是政府公共行政的产出，属于公共物品范畴。持有第二种观点的学者主要来自新公共服务和公共权力理论流派，视公共服务为政府公共行政的目的，强调政府扮演的角色不再是“划桨”或者“掌舵”，而是“服务”。

以上两种观点根据不同学科的相关理论对公共服务进行了解释，这有利于我们深入了解公共服务理论。通过整理和分析涉及以上两种观点的文献，不难发现，认知公共服务理论，必须把握以下几点：一是公共服务中的供需关系。公众属于需求方，政府属于供给方，政府根据公众需求来制定相关公共服务政策，进而通过直接或者合作生产的模式提供公共服务，达到满足公众需求的目的。二是公共服务供给中的主客体。公共服务中的供需关系决定了公共服务供给的客体是公众，主体是公共部门，随着市场机制的引入，慢慢形成政府主导、社会力量共同参与的多元主体。三是公共服务的范围和种类。公众需求种类繁多、层次不一，政府必须对公共服务的范围和种类进行界定。

根据以上几点可以将公共服务分为基本公共服务和非基本公共服务。基本公共服务面向所有公民，非基本公共服务可能是针对某一特殊领域的群体或者某一部分有特殊需求的群体，且获得非基本公共服务的公民都能享有基本公共服务。基本公共服务满足的是公众最为基本和迫切的需求，例如生存、看病、基本教育、就业和养老等，非基本公共服务满足的是更高层次、范围更小众的需求，例如高端养老社区、专业医疗机构和私立名牌学校。基本公共服务是所有公民都有权享有的国家最低标准下的公共服务，非基本公共服务并不能保证人人都能够获得，且标准不一。国务院印发的《“十三五”国家基本公共服务清单》包括公共教育、劳动就业创业、社会保险、医疗卫生、社会服务、住房保障、公共文化体育、残疾人服务等8个领域的81个项目。[5]保障和改善民生需要基本公共服务和非基本公共服务共同发挥作用。李克强总理在2019年政府工作报告中指出，既要推进城乡义务教育一体化发展和保障基本医疗卫生服务等基本公共服务，也需支持社会力量增加非基本公共服务供给，满足群众多层次、多样化需求。[6]

(二)基本公共服务的动态性特征

基本公共服务的范围不是一成不变的，会受到社会经济、公众需求和资源配置能力等因素的影响而有所变化，所以基本公共服务具有动态性。基本公共服务的动态性特征是指随着社会经济的发展，当基本公共服务中的某些问题得到解决后，非基本公共服务中达成共识的内容就会被纳入基本公共服务。[7]基本公共服务的动态变化实际上是基本公共服务范围扩展与非基本公共服务范围缩小的过程，将某些非基本公共服务纳入基本公共服务，意味着能得到更有力的财政支持与“兜底”责任。

基本公共服务动态性特征具有三个成因：社会经济发展、基本公共服务问题得到解决和对非基本公共服务的内容达成共识。第一，社会经济发展是基本公共服务动态变化的基础，也是主要的外部因素。经济总量、社会文明程度、制度建设、行政人员能力素质和社会力量等多方面的发展和提高，能够给基本公共服务的扩展提供相匹配的保障能力和水平。第二，基本公共服务问题得到解决是基本公共服务动态变化的前提条件。无论是罗尔斯的正义原则，还是马斯洛的需求理论都强调原则的次序问题，在次序中的任何原则都必须最大限度地得到满足，条件是在它之前的原则已经得到充分满足。基本公共服务的问题是公共服务体系中最为主要的问题，只有当基本公共服务中的问题得到解决后，其范围才会适当扩展。第三，对非基本公共服务的内容达成共识是基本公共服务动态变化的主要内因。基本公共服务的公共属性决定了只有公众普遍达成共识的需求才能以基本公共服务供给的方式得到满足，因此当非基本公共服务中的内容不仅仅是某一小部分人的特殊或者高层次需求，而是成为一种普遍需求时，这些内容才能被纳入基本公共服务范畴。

二、基本公共服务中的公共价值

(一)公共价值

“公共价值”一词作为学术术语最早出现在Moore的专著《创造公共价值：政府中的管理战略》中，其概念主要被界定为三方面：公共价值是公民对政府的期望、是公民偏好的反映、是一个价值集合。[8]虽然公共价值作为学术术语出现的时间不长，但是关于公共价值的研究和探讨却从未停止，经过数十年的发展，公共价值的定义得到了更加具体和全面的补充：公共价值不仅仅是公民对政府期望的集合、公民偏好的反映和价值集合，也是政府通过服务、法律规制和其他行为创造的价值，以及关于权利、义务和规范形成的共识。[9]我国学者胡敏中(2008)认为，公共价值是指同一客体或同类客体同时能满足不同主体甚至是公共民众(公众 、民众)需要所产生的效用和意义，其中，公共产品和公共服务即公共客体是公共价值存在的客观基础。[10]王学军(2020)强调公共价值可以从两个方面理解：一是以结果主导的公共价值，即政府提供了多少符合公众需求的公共服务和产品，二是以共识主导的公共价值，即强调共识和规范对公共行政的约束和对公共行政合法性的强化。[1]虽然不同学者对公共价值有各自的见解，但无论是从关注公众偏好、回应公众期望和满足公众需求出发，还是从政府必须约束自身行为和强化合法性出发，其最终目的都是实现公共价值创造。为了更好地理解公共价值的内涵，本文从以下几个维度分析公共价值。

从公共价值形成的过程来看，公共价值不是由公众偏好简单相加而成，而是关注集体偏好，是一个复杂的价值集合。这个价值集合之所以被称为公共价值，是因为它具有“公共性”，这种“公共性”源于两个方面：首先，根据哈贝马斯的商谈伦理，它是在政府和公众协商的情况下共同探索出来的结果，而不是由政府单方面进行定义，政府在整个过程中扮演的角色不仅是管理者，更是公共价值探索者之一。其次，这个价值集合中的内容必须符合公众的期望和需求，这些期望和需求是绝大多数公众之间的一种共识，例如健全教育体系和完善养老制度是公众对于生活质量提高的期望，增强国防军事力量是公众对于抵御外敌的期望。只有通过协商和达成共识的价值才具有“公共性”，才能够被称之为公共价值。

从公共价值实现的角度来看，公共价值不同于公共物品，它不仅是一种物质上的产出，还包含了更广泛意义上的结果，比如法治、秩序维护、产权保护机制、契约执行机制等，公共价值更多的是公众通过公共政策与服务所获得的一种效用，这种效用的重要来源之一就是服务，公共服务为公共价值的输出提供了渠道和载体，公民从公共服务的使用中获得的效用类似于在私人部门中通过购买商品而获得的效用。[11]公共管理者的重要使命就是探寻和回应公众真实的期望，从而提供和完善公共服务。

从公共价值治理的角度来看，政府处于公共价值共创的多元主体中的主导地位，负有最为直接的治理责任。政府治理公共价值的关键在于：一是公共价值必须成为政府制定和执行公共政策、从事公共服务过程中的主要目标，而非副产品。[12]政府在不同的利益关系和环境中面临着价值冲突，如何平衡各种价值成为重要任务。一方面，公共价值中的正直、程序正当、社会公平和社会责任感等内容是政府公共行政活动中的重要指导原则，也是分析政府工作能力的一个工具。另一方面，作为公民本位的重要体现，公共价值能够弥补政府过往将效率作为主要价值目标时导致的政府公信力降低问题。公共价值慢慢地被政府视为在面对价值冲突时应该维护的首要价值目标。政府对公共价值的重视本质上是对自身合法性和公共行政结果的关心。二是注重公众的价值表达，即公众意愿和需求、公众权力和利益诉求的表达。在多元主体共同创造和维护的公共价值中，无论是精英阶层还是基层民众，都是公共价值是否实现的最为直接的衡量者，不符合公众意愿、没有公众参与以及没有经过共同协商的公共政策和公共服务是毫无意义的。三是政府作为创造公共价值的重要主体，除了积极引导社会中的多元主体参与公共价值的探讨和追求，还需主动维护公共价值的实现，规避因参与主体多元化导致公共价值沦丧的风险。维护公共价值就必须对公共价值进行管理，公共价值管理不仅依靠政府内部以等级权威为基础的层级管理，也需要推行合理的网络治理，这依赖于政府与市场、公众、民间组织之间的互动和协调。

(二)基本公共服务中的公共价值

就公共服务而言，无论是传统的政府单一供给模式，还是20世纪末兴起的公共服务供给主体多元化的新模式，政府最终的目的都是提高公共服务质量、积极回应公众诉求。但是，由于时代背景不同，政府在历史不同时期对公共服务中公共价值的态度并不相同。

1.传统模式中的公共价值

在传统的“政治—行政二分法”和政府直接提供公共服务的背景下，作为政治意识的执行者，政府的公共服务行为旨在完成既定的政治目标，考评结果指向其实现与否与实现程度，政府工作人员的行为责任主要受到民选领袖的影响。[2]同时期，效率和经济处于公共行政指导思想的核心地位，即尽可能地利用已有的金钱实现更大的利益和尽可能少地使用纳税人的金钱去实现某一公共目标。[13]在这种情形下，行政人员的行为更多地出于对政治意识、组织权威、效率和经济的考虑，导致公共价值被忽略，担负实现公共价值使命的政府被框定于惯性化的行政业务中。

随着公共管理理论的发展，越来越多的学者对“政治—行政二分法”提出批判，Frederickson认为社会公平应成为公共行政的第三个支柱，行政官员不再是纯粹的政策执行者，他们必须致力于维护社会公平。[13]罗尔斯强调公平分配公民的基本权利和义务是社会制度遵循的首要价值。[13]因此，政府在强调效率和规则意识的基础上，开始考虑结果公平、过程公平、社会正义、弱势群体利益和少数群体意愿等价值，例如1993年提出的“效率优先，兼顾公平”原则。政府在从事公共服务活动的过程中，越来越注重政府职业道德、政府责任感和民主价值的培育，进而弥补公众需求回应不足和社会公平缺失。

2.市场模式中的公共价值

公共服务市场化之初，政府在公共服务领域引入市场机制，打破自身原有的垄断地位，政府的角色转变为“掌舵人”。随着公共服务中扮演的角色发生变化，以及公共选择和委托代理理论的盛行，政府对于“公共”的看法也在逐渐改变。政府在服务提供方面视公共为顾客，通过授予承包商一定的权力和利用承包商专业化供给的优势满足公众个性需求和偏好。正是通过对个体偏好的满足，政府以个人价值累加的方式达成了某种意义上的公共价值。

近年来，新公共服务理论抨击了公共价值就是个人价值总和的看法，使政府不再拘泥于传统公共行政和“公民是顾客”的视角，作为新公共服务代表人物，珍妮特提出政府服务于公民，而不是顾客；政府的角色不再是“掌舵人”，而是服务者；政府在公共服务中应当追求公共利益、重视公众，而不只是重视效率。[12]

因此可以得出，在基本公共服务领域中，公共价值体现为公众对美好生活的向往，对生存、就业、看病、教育和养老等基本需求的期望，而政府通过基本公共服务供给行为回应这部分向往和期望，提供符合公众基本需求的产品与服务。一方面，公众基本需求是公共价值中的核心内容。由于这部分需求覆盖面最广、最为基本和迫切、人人都有权获得，所以是公共服务体系中最优先得到保障的“基本”内容。另一方面，产品、服务以及供给行为是公共价值的载体。政府通过基本公共服务供给的方式满足公众基本需求、实现公共利益和强化自身合法性,表明其实现公共价值的决心。而供给行为的规范性、产品和服务的数量与质量成为衡量公共价值是否实现的最为直接的指标。

保障基本公共服务供给是实现公共价值的有效途径，这需要政府和社会力量以及公众共同作用。首先，公共财政体系是基本公共服务制度运行的主要成本承担者和公共价值创造的根基和保障。[13]没有坚实的公共财政基础、合理的转移支付制度和公平的财政补贴政策，基本公共服务供给就无法正常运转。其次，基本公共服务治理主体是维护和实现公共价值的关键因素，治理主体的自身素质、能力和水平决定了政府责任能否落实到位、公共价值的管理能否得到有效监督和公共价值的输出能否得到公正的评估。此外，基本公共服务供给行为以及产出同公众基本需求是否一致，成为衡量公共价值是否实现的重要指标。

三、基本公共服务动态性特征对公共价值的影响

基本公共服务范围的扩展绝不是一项短期的转变过程，而是一个循序渐进的社会工程。因为建设“服务型”政府和完善基本公共服务体系不仅需要社会物质财富和公共财政的支撑，而且需要培育政府组织人员与一般公民的公共精神，更需要政府与公民都树立以人为本、以社会为本的基本意识。[14]夯实这些基础和加强相关保障需要一定时间。并且，公共价值是一种长期的价值观，需要适当的时间范围，当一项活动仅基于短期和局部考量，就会发生公共价值失败现象。[15]只有当社会和经济得到发展、治理主体能力和素质有所提升、公众基本需求的变化与基本公共服务范围的扩展同步时，基本公共服务范围的变化才能得到保障，整个体系才能实现可持续发展，公共价值才能得到维护和实现，反之就会造成基本公共服务发展的脱节现象，进而对公共价值产生负面影响。

(一)对公共价值创造的根基和保障的影响——施加公共财政压力

首先，基本公共服务扩展会对公共财政施加压力。基本公共服务收支是各级政府财政预算的主要项目，以社会保障制度为例，社会保障收支由政府相关部门统一收取、发放和管理，当社会保障资金入不敷出时，政府需动用公共财政加以弥补。[16]公共财政能够有效改善社会保障收支失衡的状况，但是人口老龄化、疾病和自然灾害等因素导致社会保障范围不断扩展，使得公共财政面临着巨大压力。数据表明，到2010年，多数发达国家公共社会保障支出占总财政支出的比重已经超过或接近50%，成为各国主要的财政支出项目，而且这些国家社会保障收支具有刚性特征，各国社会保障支出的增速明显高于经济增长速度，各国面临着前所未有的财政压力。[17]国内，以普惠性学前教育为例，有学者提议将普惠性学前教育纳入基本公共服务范围，以此解决教育成本家庭分担比例过高造成的“入园贵”“入园难”等问题。普惠性学前教育的性质与选择性学前教育不同，属于非营利性质，主要资金来源以政府投入为主、受教育者合理分担、其他多种渠道筹措经费的投入机制，其中地方政府财政支出为主要构成部分。以2016年为例，中央和地方政府的财政支出比例分别为0.25%、99.75%，现阶段已经将普惠性学前教育纳入基本公共服务清单的有重庆市和山东省威海市。[18]然而这两个地区社会文明程度较高、经济发展高质且增速较快，属于较为发达地区。公共服务的发展必须与市场经济发展状况相契合，将普惠性学前教育纳入其基本公共服务清单意味着提高政府分担比例，对于较为落后的地区来说，缺乏强有力的地方财政基础作支撑，非但这些地方政府无力履行“兜底”责任，而且增加教育成本政府分担比例这一举措将对这些财政体系较为脆弱的地区造成打击，对原有的基本公共服务体系也将造成负面影响。

面对基本公共服务过度扩展造成的财政压力，中央政府主要以发行公债的形式进行缓解。[19]而财政压力在一定程度上能够刺激地方政府的经济增长，但是容易形成较为单一的经济发展模式。研究表明，在财政压力的激励下，有的地方政府主要以出让土地的形式获取财政性收入，有的偏向发展地方高税行业，从而激励地方经济增长。[19]各级政府的相关举措虽然能缓解部分财政压力，但是并没有形成一种良性发展，发行公债中的风险问题处理不当将会导致债务危机，2008年发达国家爆发的大面积债务危机就是因为信用环境宽松、政府行政成本过度增长以及政府高风险的借贷行为等原因造成的。同时，地方经济增长重心偏向房地产行业等高税行业，也降低了地方经济发展的多样性和可持续性。这些因基本公共服务过度扩展所带来的隐患动摇了公共价值创造的根基，必定会对基本公共服务的供给行为产生负面作用，从而降低产品与服务的数量和质量。当政府和市场无法提供达到公众预期的基本公共服务时，这种公共价值创造的过程将遭到质疑，需要及时做出调整。

(二)对公共价值治理的影响——治理主体面临新要求和挑战

其次，基本公共服务的扩展会对基本公共服务治理主体提出新要求和挑战。完善基本公共服务均等化制度已成为面向2035年的国家治理体系和治理能力现代化的远景战略中的重点。[20]在社会矛盾已转变为“人们日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾”这一时代背景下，完成这一目标既要巩固原有的基本公共服务制度，也要充分考虑公众需求变化导致的基本公共服务范围扩展问题。当今，我国政府试图打造“强政府、强社会”的基本公共服务治理局面，基本公共服务范围的扩展除了对以等级权威为基础的公共组织内部产生影响之外，还将对网格化治理中的多元主体产生影响。

一方面，政府治理能力和水平是决定基本公共服务质量的关键因素，而基本公共服务范围的适度扩展也能够倒逼政府做出改革，提升治理能力和水平。20世纪70年代，面临社会和经济飞速发展、公众需求增加导致公共服务范围不断扩展的局面，各国政府需要提供更加高效和高质量的公共服务，于是公共服务市场化理论应运而生。在公共服务供给中通过市场机制引入社会力量进行合作生产，这一举措充分激发了市场主体的活力和调动了公众参与的积极性，极大改善了公共服务供给不足和效能不高的境地，这是各国政府主动寻求变革的结果，也是公共服务范围扩展应对公共服务治理主体新要求和挑战所带来的结果。另一方面，治理主体能力和水平的提升是一个渐进的过程，如果基本公共服务范围过度的扩展，将使得部分能力和水平有所欠缺的治理主体不得不通过一些违法的手段和不正当的程序达到目的，进而将造成公共价值被忽视的局面。我国基本公共服务合同外包的主要模式为：独立关系竞争性招标的竞争模式、独立关系非竞争性招标的谈判模式和依赖关系非竞争性招标的体制内外包模式。[21]这三种模式中各有其局限性，当基本公共服务范围过度扩展时便给不法分子留有可乘之机：一是部分行政官员为了应对上级压力和捞取所谓的“政治资本”，不惜牺牲公共利益成全个人利益，将个人价值凌驾于公共价值之上，大搞低质量、高数量的政绩工程。二是范围过度扩展将造成基本公共服务市场难以管控，部分企业与政府人员存在私下的利益输送现象，通过违法违规的手段获得公共服务的承包商资格，提供低质低效的“豆腐渣”工程。这些负面作用将导致政府行为的合法性遭到质疑、政府和市场之间的合作关系出现裂痕以及基本公共服务的社会满意度下降。

(三)对公共价值核心内容的影响——公众基本需求得到满足和排挤

从事公共行政活动来实现主权者的公共利益和满足基本需求，是政府作为主权者的执行人行使行政权力和维护自身合法性的主要途径。那些顺应时代变化、与治理主体能力和水平相匹配的范围扩展能够及时有效地满足公众多样化的需求。政府通过健全基本公共服务各领域中的体系、建设基本公共服务基础设施、培养服务工作人员的能力和素质、加强与市场力量之间的合作以及鼓励社会公众参与监督管理等一系列积极措施，来应对基本公共服务范围的扩展。

但是，基本公共服务的范围扩展过大，会对基本公共服务中的公众基本需求造成损害。第一，基本公共服务的范围是在现有的服务和产品得到充分供给且全面享有的情况下进行扩展，也就是满足公众基本需求的任务必须完成，如果没有这个前提，这类范围的扩展毫无意义。同样以学前教育为例，现阶段，只有普惠性学前教育资助被国家纳入基本公共服务范畴，如果此时将普惠性学前教育纳入基本公共服务范围，那么必须保证普惠性学前教育资助已全面覆盖。但是数据表明，普惠性学前教育资助并未达到理想状态。以我国残疾儿童学前教育资助为例，2019年我国3-6岁的残疾儿童有13.59万，已经进入幼儿园的人数为5.86万，入园率只有43.12%，“残疾人事业专项彩票公益金助学项目(学前教育)”资助的残疾儿童人数较2013年的1万已经增长为1.5万，地方渠道筹措资助的残疾儿童7489人，受资助残疾儿童仅占残疾儿童在校数的38.38%。[22]这些数据表明我国残疾儿童目前在校人数少、比例低，虽然能够受到普惠性学前教育资助的人数在逐年上升，但是仍有很大一部分残疾儿童并未享受到照顾，所以普惠性学前教育资助并未完全到位，将普惠性学前教育纳入基本公共服务范围的时机尚未成熟。第二，基本公共服务解决的是公众最为基本和迫切的需求，将原本属于非基本公共服务中的公众需求纳入这个范围，必须是这部分需求亟待回应且在公众中已形成普遍共识。这个共识并不是只在具有这部分需求的公众中形成，而是必须成为绝大部分公众的需求。如果这个共识没有成为多数人的需求而又被纳入基本公共服务范围，就会违背维克赛尔的一致同意规则，[14]即基本公共服务面向所有公民，确保每个人的基本需求都能获得满足，当非基本公共服务中尚未成为所有公民需求的内容被纳入基本公共服务范围内时，这一类的范围扩展将是无效的，整个过程中对社会资源的使用将被视为浪费，其全部支出是不应该被承担的。这样的结果将会对公共价值具有破坏性倾向——个性化和高层次需求得到满足，而基本需求却得不到满足。在我国，义务教育、公共卫生、基本医疗和最低生活保障是基本公共服务中的“基本”，这些“基本”任务在现阶段尚未完全达标，如果此时将私立名牌学校、高端医疗保险和养老社区等纳入基本公共服务的范围，那么有限的社会资源会被分配给其他服务，当配套的财政资金被分流以及治理重点被调整，原有的“基本”任务就难以得到充分保障和支撑[23]，公众的基本需求就难以实现。

所以，基本公共服务范围的过度扩展将会对原有的制度造成破坏，对治理主体和满足公众基本需求的供给造成影响。而这种现象，即为了满足更高层次的需求和使某些人享受较大的利益就损害绝大部分人的生活前景，将被视为不正义的。因为每个人都希望保护他的利益，没有理由为达到一个较大满意的净余额就可以默认自己持久的损失。[14]

四、结语

目前，我国基本公共服务的发展呈现出“普惠化—均等化—优质化”的递进规律。[24]我国政府努力打造的是与社会经济发展相适应、与人民日益增长的需求相结合的基本公共服务，在加强巩固原有基本公共服务体系的基础上，适当扩展基本公共服务的范围。维护和实现基本公共服务中的公共价值，必须保证基本公共服务范围动态变化的过程“快且准”“高质且平稳”。“快且准”体现为范围变化必须及时，能够迅速察觉公众基本需求的变化，并且政府能够精准识别出哪些是应该在现阶段被纳入基本公共服务范围的项目。达到这一标准，一方面政府应鼓励公众价值表达，包括政府培养公众主动价值表达意识、降低公众价值表达成本和拓宽公众价值表达渠道；另一方面，政府和参与基本公共服务供给的社会主体应通过提升工作人员的能力和水平、提高产品与服务的质量、完善供给模式，来应对基本公共服务范围变化带来的挑战和问题。“高质且平稳”体现为范围变化必须以高质量的基本公共服务为保证，并且变化的过程是平稳和渐进的。在高质量发展的时代背景下，基本公共服务范围变化并不能一味追求扩展速度，必须以公众基本需求为核心、充足的公共财政为基础、高素质和高能力的治理主体为保障，在现有的基本公共服务得到有效供给的情况下，政府将已达成共识的非基本公共服务纳入基本公共服务。只有范围动态变化的过程遵循发展规律和符合时代背景，基本公共服务中的公共价值才能得到有力保障和实现。