政府购买公共体育服务法治化的治理路径

高 洁

（河南大学 体育学院，河南 开封 475000）

2020年中央全面依法治国工作会议首次将“坚持在法治轨道上推进国家治理体系和治理能力现代化”作为“十一个坚持”之一纳入“习近平法治思想”的理论体系，如何将理论及时地转化为政策层面的具体措施成为当前亟待解决的任务。法治化要与现代化相互协同，现代化也离不开法治化的有效保障。后疫情时代的背景下，人民对健康的需求不断提升，体育运动对于增进人民健康水平和身体素质、促进人的全面发展等方面有着不可替代的作用，使得体育与健康的联系更为紧密。政府创新公共体育服务供给形式，不断完善公共体育服务体系提升公共体育服务供给质量和效率。政府向社会力量购买公共体育服务在我国开展数年，虽然积累了一定的实践经验并取得了良好的效果，但伴随人民日益增的多层次多样化的体育生活需求，现阶段亟需解决政府购买公共体育服务相关法律的适用问题，保证实践活动开展有法可依。通过法治手段提升政府购买公共体育服务的治理能力，保障公共体育服务供给良性运转，实现政府购买公共体育服务的法治化，有利于协调政府购买公共体育服务所涉及的各方利益，缓解公共体育服务的供需矛盾，保障公众共享体育发展成果。

1 政府购买公共体育服务概念界定

政府购买公共体育服务是政府通过合作、合同外包、补助或凭单等方式，将原来直接提供的公共体育服务事项，交由体育经济组织或体育社会组织来完成并根据其提供体育服务的质量和数量来支付相应费用的一种运行模式［1］。虽然与过去政府垄断供给公共体育服务的模式相比，公共体育服务的供给模式产生了改变但其目标仍然是为提升公共体育服务的质量。

我国自20世纪末期引入政府购买公共服务机制，21世纪初期北京、上海等一线城市率先开展政府购买公共体育服务实践，直至2014年伴随我国经济的迅猛发展以及居民对体育的需求与健康的意识不断攀升，各地政府公共体育服务供给难以满足公众的基本体育需求，出现公共体育服务供给数量不足、形式单一、效率与质量低下的状况，自此各地纷纷引介政府购买公共体育服务这一新型的公共体育服务供给模式，主要涉及全民健身服务、赛事服务、体育社会指导员和教练员培训以及第三方绩效评估等5类购买内容［2］。与此同时，政府购买公共体育服务开展过程中存在的法治问题与困境逐渐显露。

2 政府购买公共体育服务立法现状

2.1 政府购买公共体育服务的法律法规

当前，对政府购买公共体育服务领域现行有效的三部法律《中华人民共和国体育法》《中华人民共和国政府采购法》和《中华人民共和国招标投标法》，上述3部法律随具权威性但关于政府购买公共服务的程序和规定阐述不详尽，对政府购买公共体育服务工作的开展实际效用欠缺。《中华人民共和国政府采购法》对政府实施购买的资金保障、规范政府购买市场秩序起到较大作用，但涉及到购买内容时针对政府自身购买的服务较多，对公共服务领域的问题阐述不足，致使政府购买公共体育服务领域的实践缺少顶层的法律性规范。政府购买公共体育服务的购买内容主要遵循《中华人民共和国政府采购法》，购买流程主要遵循《中华人民共和国招标投标法》，而《中华人民共和国体育法》几乎未提及关于政府购买公共体育服务的内容。2014年底发布的《政府购买服务管理办法（暂行）》，2019年国家体育总局发布《国家体育总局政府采购管理实施办法》进一步对国家体育总局及各级直属单位采购管理的运行、职权划分、监督检查等多方面内容进行了规范。包括《全民健身条例》在内的体育法律法规虽对政府购买体育公共服务作了原则性的规定［3］，但政府购买公共体育服务目录、购买主体的权利边界、承接主体的法律地位等众多关键性问题的界定依然不充分。

2.2 中央关于政府购买公共体育服务的政策性文件

政府购买公共体育服务工作的推进主要由《关于做好政府向社会力量购买公共文化服务工作的意见》《政府向社会力量购买公共文化服务指导性目录》作为依据，上述两部文件虽然对政府购买公共服务做出基本规定，但没有对购买服务的范围进行具体规范，同时作为政府公共体育服务领域的法律依据其法律权威性不足。2021年财政部制定了《中央本级政府购买服务指导性目录》将公共体育服务内容概括为体育组织服务和体育场馆服务［4］，国家为推动政府购买公共服务工作的顺利推进逐渐完善该领域的法律空缺和漏洞，但其中涉及政府购买公共体育服务部分概括过于宏观，对政府购买公共体育服务工作的开展可操作性较低。

2.3 各地政府购买公共体育服务立法

2014年常州市出台《常州市关于购买公共体育服务的实施办法（试行）》；2016年广东省印发《关于公布2016年政府购买公共体育服务项目的通知》；2018年青岛市颁布《关于青岛市进一步深化政府购买服务改革实施方案的通知》。江苏、广东、山东等众多地市为规范政府购买公共体育服务行为颁布地方性法规、文件，加快推进政府购买公共体育服务的法治化进程，各地区颁布的指导文件仅在本区域内有效，政策的普遍适用性较低。各地政府购买公共体育服务法治化进程及实践进展参差不一，相互借鉴、参考意义不大。同时，我国政府购买共体育服务尚处于探索和发展的阶段，多数地市政府购买公共体育服务领域的法规体系也处于完善与扩充的过程中。

纵观我国目前政府购买公共体育服务的相关法规政策和各地出台的指导性文件，缺乏一部对公共体育服务领域具有普遍适用性且专门性的法律，普遍存在着法律效力低、指导覆盖面小、购买程序缺失、监督机制缺失等问题。由于上述客观因素的存在，政府购买公共体育服务难以在法治化的轨道上进行，甚至违背了政府购买公共体育服务的初衷。公共体育服务虽然隶属于公共服务范畴，同时也具有体育的特殊性，其他公共服务领域的政策文件直接作为政府购买公共体育服务的实践无法发挥应有的法律效力和实际效用，对政府购买公共体育服务的行为约束力度不足。

3 政府购买公共体育服务的法治困境

政府购买公共体育服工作实现依法治理必须严格依照法律推进，国家正在积极完善相关法律法规并对政府购买公共体育服务的实践起到了非常重要的作用。事实上，现有的法律法规仍存有一些法律矛盾和漏洞，难以满足政府购买公共体育服务的现实需要。有必要在法律文件中对政府购买公共体育服务法律关系中的购买主体、承接主体、采购合同等法治问题给予进一步的阐述，使政府购买公共体育服务有法可依、依法治理。

3.1 政府购买公共体育服务购买内容的法治困境

3.1.1 政府购买公共体育服务范围边界不清晰

政府购买公共体育服务最早作为基本公共服务列入政府购买公共服务指导目录，2014年颁布的《政府购买服务管理办法（暂行）》，明确了政府购买公共体育服务的法律地位。但由于其涉及到政府购买公共体育服务的内容较少，没有详细说明哪些公共体育服务应该由政府直接向社会提供，哪些公共体育服务可以从市场上购买［5］。对购买范围边界及购买主体的职能划分不严谨，容易导致购买成本增加和无效购买的风险，也无形中动摇了受益主体的风险。

3.1.2 政府购买公共体育服务目录编制不科学

公共体育服务涉及类目、内容繁多，范围广泛、受益群体繁杂加之政策的缺失，各界对公共体育服务的分类尚未达成基本统一。从各地政府购买公共体育服务的实践来看，普遍存在购买内容碎片化的现象。此类现象出现追根溯源是由于顶层设计的缺失，购买内容未形成系统致使各级行政部门在选择公共体育服务购买内容时盲目购买、无章可循。因此，亟需出台对政府购买公共体育服务开展具有普遍适用的法律文件，对政府购买公共体育服务的购买目录进行科学合理的划定，提升购买内容的实用性，指导政府购买公共体育服务实践。

3.2 政府购买公共体育服务购买主体面临的法治困境

我国政府购买公共体育服务主要由各级体育主管部门机关、各级具有行政管理职能的体育事业单位等作为购买主体［6］，在实施购买过程中政府由传统公共体育服务的提供者转变为购买者和监管者，实现体育行政部门的职能转变需要法律作为依托。

3.2.1 购买主体职权边界不明确，实施流程不规范

通过市场竞争降低公共体育服务的供给成本、促进市场公平交易、提升公共体育服务的质量和效率是政府购买公共体育服务实践的初衷。当前，各界普遍认为竞争性购买是政府购买公共体育服务的最佳购买方式，但在实际运行中主要以定向购买、直接委托的形式选择承接主体［7］。一方面，基于政府的财力状况选择购买公共体育服务的模式主要由购买主体决定，购买主体有较大的自由选择空间，购买主体的职权边界等问题的制度保障存在缺失，需对购买公共体育服务的执行流程做出进步规范，例如项目申请、合同订立、合同履行、评估等环节，保证购买程序的规范、透明。另一方面，虽然各地市密集出台了关于政府购买公共服务的指导意见并对政府购买公共服务的实施流程基于规范，但落实到购买公共体育服务领域是相关条文关于执行程序、购买主体的职权边界等问题界定略显粗犷，实践中操作性较低随意性较大，对实施购买官员的约束力度不足，逐渐偏离公平、公正、公开的购买原则。

3.2.2 购买主体监督机制不健全

目前，我国政府部门作为购买公共体育服务的监管者，政府官员的业务能力薄弱，购买经验、监督经验不足，再加之缺少详尽的监督评估机制，对政府购买公共体育服务的过程实施全面监管难免力不从心。从各地购买公共体育服务的案例可以看出，政府对周期较短且范围较小的购买服务可有效监督，但对周期较长涉及范围较广的购买监督存在不同程度的缺失，同时缺少第三方机构的监督与评估。由于以上种种原因，容易使承接主体在合同履行阶段出现披露，使购买主体的风险增大。

随着政府购买公共体育服务的购买范围逐渐扩大，资金额度也越来越高，政府的权力边界不清晰，选择承接主体的标准不明确，故而在选择购买方式和承接主体时有较大的自由裁量空间，使出现腐败的风险越来越高。同时，容易造成公共资源的倾斜，增加承接主体对公共体育服务市场垄断的风险，不利于各类承接主体的协同发展。对政府而言，由于缺乏购买方式、购买资金、权力边界、监督机制等相关的制度保障，容易造成执行人员懒散的工作态度和寻租行为的出现。由于购买主体由于自身存在诸多薄弱环节未得到及时纠正，阻碍承接主体的发展以及向社会公众提供公共体育服务内容的多元性，无形增加了社会公众享有体育发展成果的风险，也势必违背政府购买公共体育服务的初衷。

3.3 政府购买公共体育服务承接主体面临的法治困境

承接主体是在《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》《政府购买服务管理办法（暂行）》等文件中提出的概念，主要指承接政府公共服务的各类社会力量，在政府购买公共体育服务领域主要由社会体育组织（体育社团、体育基金会、体育民办非企业单位）、体育事业单位及企业作为公共体育服务的承接主体［8］。但由于我国政府购买公共体育服务尚处于发展阶段，承接主体随突破单一化但主要还是由社会体育组织承接公共体育服务其他组织少有参与，因此本文着重对社会体育组织面临的法治困境进行阐述。

3.3.1 社会体育组织自身发展滞后，监管机制缺失

政府购买公共体育服务的模式虽然促进了社会体育组织的壮大，但仍然呈现出社会体育组织供给能力不足，专业能力较差、资金不足的现象。基于各地开展政府购买公共体育服务的案例来看，一方面，多数社会体育组织是从体育局等政府直属机关分离出来的与政府存在依附关系，依赖政府财政供养缺少独立性，此类社会体育组织改革不彻底、法律地位不明确可能会导致公共体育服务市场的虚假竞争。另一方面，社会体育组织多数为非营利性的，自身发展源动力不足，难以形成有效竞争。此时，政府缺少对于社会体育组织完善的监管机制，紧靠社会体育组织自我监督、自驱发展，公共体育服务的供给质量难以保证。

3.3.2 承接主体分类繁杂，准入资质不合理

现阶段，政府购买公共体育服务的承接主体类别划分尚未达成基本一致，在政策文件中对承接主体的表述较为宏观，分类存在争议的同时缺少对承接主体的准入条件规制。虽然，各地为践行政府够买公共体育服务工作密集颁布各类政策文件，其中关于承接主体准入资质的规定五花八门，对购买工作的指导意义薄弱。承接主体准入资质过高会阻碍社会体育组织的发展，过低会影响公共体育服务的供给质量，也不利于政府与承接主体建立良好的合作关系。

政府购买公共体育服务承接主体主要面临分类不清晰、准入条件不科学、承接主体自身能力不足、管理机制缺失等问题。现有法律随对承接主体和准入条件做出了一定的调整但仍然过于笼统，对于政府购买公共体育服务的指导性较低［9］。

3.4 政府购买公共体育服务合同治理面临的法治困境

政府购买公共体育服务主要是通过平等建立合同契约的方式向社会力量购买公共体育服务，这种市场交易行为最终以合同契约的形式呈现。政府购买公共体育服务合同是购买主体与承接主体之间具有法律效力的担保和承诺，也是政府购买公共体育服务的重要组成部分［10］。目前，我国政府购买公共体育服务合同性质等问题仍存有争议，相关立法工作滞后。

3.4.1 合同订立与履行程序不规范

政府购买公共体育服务的合同订立过程需经过要约和承诺过程［11］，通常，政府与承接主体需在合同订立前对提供服务的质量、标准、费用、违约责任等进行规定，而现行政策文件中关于合同订立程序存在缺失无法保障承接主体合同履行阶段有章可循。一方面，随着政府购买公共体育服务范围的逐步拓宽，政府越来越多地依赖于与承接主体签订的合同，政府在合同关系中占据主导地位，呈现出购买主体与承接主体法律地位不平等的现象。另一方面，政府购买公共体育服务定价和服务质量标准的不明确，使合同订立随意，承接主体的合同履行状况，直接影响政府购买公共体育服务项目的成败，合同履行阶段程序规范对于供给质量有着重要的决定作用，缺少规范的操作流程容易引发供给质量低下购买成本高昂的风险［12］。

然而，政府购买公共体育服务合同中购买主体与承接主体之间的权利分配，直接影响到政府购买合同的履行、监管以及公共体育服务的供给质量。

3.4.2 合同监管机制缺失，监督形式单一

合同的监管机制是由各级权利部门制定的，需要建立在依法推进工作的基础上，对采购合同的监督是政府购买公共体育服务质量和效益的重要保障。目前，我国政府购买公共体育服务合同监管机制的定立尚未发展成熟，政府购买公共体育服务主要由政府作为合同的监管者对承接主体实施监管，第三方机构的监督与评估弱化、公众监督困难。因此，合同监管机制缺失、监督方式单一、政府部门监管能力薄弱等问题的存在，无法对承接主体形成有效约束，势必会影响公共体育服务的供给质量增加政府购买的风险。

4 政府购买公共体育服务法治化路径

公民的基本公共体育需求随我国经济社会的发展不断提升，公共体育服务供给不平衡不充分的问题依然存在，实现公共体育服务基本均等化，立法工作要树立“以人民为中心”的根本价值取向［13］。体育行政部门实现职能转变需要法律法规作为依托，将政府购买公共体育服务的范围、购买主体、承接主体的法治困境通过法律法规进行全面规范，尽快出台政府购买公共体育服务的专门性法律［14］，推动政府购买公共体育服务发展，实现体育事业有法可依、依法治体。

4.1 界定政府购买公共体育服务范围及标准，完善购买目录

扩大和完善政府购买公共体育服务的范围及标准，要明确哪些公共体育服务内容应有政府部门直接向公众提供，哪些公共体育服务可以通过市场进行购买，公共体育服务的购买目录既不能随意确定，也不能无限拓宽。因此，政府及相关管理部门有必要依据实践情况尽快完善公共体育服务的购买目录，使购买范围保持相对稳定，各级体育行政部门再因地制宜地选择购买项目，确保政府购买公共体育服务的有效性。目前，我国在政府购买公共体育服务领域缺乏顶层设计，虽然全国众多省市的政府部门依据《政府采购法》等相关文件的规定出台了更为具体的实施意见、指导意见和购买目录，但由于缺乏法律权威性，政府购买公共体育服务的操作仍存在较大的随意性。应尽早根据各地出台的具体实施细则、公众对公共体育服务的需求、借鉴国内外先进经验并结合政府财政状况，积极探索政府购买公共体育服务的范围及标准，科学合理地编制政府购买公共体育服务的目录，加快推进该领域的立法工作。

4.2 规范购买程序，降低购买主体潜在风险

各级体育行政部门由原来公共体育服务的供给者转变为监管者，与各类承接主体成为法律契约关系［15］，转变过去的行政管理方式，用法治的方式保证政府购买公共体育服务的健康发展。明确政府在供给公共体育服务过程的规范和责任，通过健全有效的政策措施对购买程序进行规范［16］。政府向社会力量购买公共体育服务只有在法律程序下进行，才能使购买过程的操作更加公平，因此，要在法律框架内签订政府购买公共体育服务的合同，规范政府购买公共体育服务的程序［17］，需从立法角度明确政府责任清单并加强责任追究制度，通过法律性文件的权威性强化监督部门对购买公共体育服务的监管力度也有助于提升购买部门、官员的思想认知，规避购买主体存在的权利寻租风险。具体而言，需通过高层级的政策对政府购买公共体育服务的形式、程序、监督机制、评估标准等进行规范。

4.3 明确社会组织法律地位，消减承接主体潜在风险

对于承接主体而言，对供给行为约束制度的缺失势必会影响公共体育服务的供给质量，仅依靠承接主体自我约束来保证公共体育服务的供给质量几乎不现实，需依据公共体育服务领域的各类承接主体的具体情况出台相关政策性文件对其实施分类监管。我国社会体育组织仍处于发展阶段，存在供给服务类别、区域发展不均衡的现象，政府在政策制定过程中要兼顾各类社会体育组织的发展［18］，结合当前的社会经济发展状况和公共体育服务领域的关键问题，对承接主体进行科学划分，并针对各类承接主体制定具体发展与监管的实施细则。另一方面，避免由于社会体育自身供给能力不足造成的供给质量低下且资源集中在少数承接主体的手中而形成公共体育服务供给市场垄断的情况。从政策法律上有意识地向社会体育组织倾斜，通过法规明确社会体育组织的主体地位，赋予社会体育组织更多的自主权，在建立社会体育组织自治机制的同时，明确社会体育组织应享有的权利和应承担的责任，以及社会体育组织的法律权利和法律资质，适度拓展社会体育组织发展的法律空间、准入资格等法律政策环境［19］，为其创造独立发展的条件，促进公共体育服市场的良性竞争。

4.4 加强合同签订与实施过程监督，避免合同履行风险

从政府购买公共体育服务内容的确定，到购买合同的签订，再到合同履行阶段，都要严格遵照法律程序要求并购买信息进行公开。同时，合同治理作为法治的精髓，也贯穿于政府购买公共体育服务的过程中，直接影响着政府购买公共体育服务的结果。关于政府购买公共体育服务合同性质属于公法权利还是私法权利的争议已存在多年，由合同性质导致的购买主体与承接主体法律地位不平等的问题得到解决还在于探索新的合同订立与执行的路径，针对各类购买形式和实践情况对购买合同做出严格规范。基于此应尽快对《政府采购法》等相关法律性文件中所涉及到的合同缺陷、漏洞进一步明确，创新合同监管的体制机制，通过法治路径使双方主体地位、关系更加公平。在此基础上，提升职能部门的合同监督能力，对承接主体提供公共体育服务的质量及合同履行阶段的行为实施全面监督，针对购买公共体育服务的类型和能容，丰富合同监管途径和方式，引入第三方机构实施评估，构建合同监管与评估的量化指标，防范合同订立、履行、监督等环节的风险。

5 结语

政府体育行政部创新公共体育服务的供给模式，加快体育行政部门的职能转变，丰富了公共体育服务的质量、内容。但目前政府购买公共体育服务作为新领域在法律制度上还存有空缺和冲突，对此还应借鉴国内外相关领域的成功经验并对我国各地区颁布的指导性文件进行优化。树立“以人民为中心”的根本价理念，在现行法律法规及政策文件中存在争议的条文进行修订并对政府购买公共体育服务出台专门性法律，加快体育事业法治建设的进程，确保到2035年基本建成“法治国家、法治政府、法治社会”。