论新时代体教融合的结构功能、引领动力与协同治理

朱东明，张 晓，吴秋林，秦 钢

（1.南昌职业大学 体育学院，江西 南昌 330500；2.江西信息应用职业技术学院 体育学院，江西 南昌 330043）

2020年8月，国家体育总局、教育部联合印发了《关于深化体教融合促进青少年健康发展的意见》（以下简称《意见》）［1］，细致归纳了新时代我国体教融合的发展方向，开拓了中国体教融合理论与实践相结合的新视野，在国内学术界引起了广泛关注和热烈讨论［2］。如果说体育回归教育序列是新时代体教融合的基础，那么实现“以体育人”则是体教融合的旨归。国内不少学者主张体育回归教育的家庭，从制度机制上进行整合，认为“体育回归教育是体教融合的必然趋势，是把青少年文化学习和体育锻炼有机结合，在体育教育、体质健康、学校体育竞赛、中高考体育测试、竞技后备人才培养等领域实现融合的创新模式”；提出了基于利益视角从“融合的导向、理念、机制、资源”等维度整体推进体教融合［1，3］。从已有的文献研究分析，面对错综复杂的体教融合的新局势，《意见》的发布向体育界和教育界发出了强烈的信号，如何更深层次地整合体教两大部门资源，分化原有的利益纠缠，形成长效的融合措施等问题需要一个协同治理研究体系。

从《意见》颁布的37条体教融合实施细则中发现，共有14条体教融合措施覆盖了学校体育、青少年体育赛事、体育传统特色学校和高校高水平运动队及社会体育组织4个方面。但同时《意见》也细化了体教融合中体育和教育部门的职能范畴，即明确了体育部门与教育部门的职能边界。譬如，“表一”中的第11条明确指出：青少年体育赛事进行合并，由全国青年运动会和全国学生运动会，改称全国学生（青年）运动会，由教育部牵头、体育总局配合的职能定位，透露出了建立以学校为主体的高水平赛事体系，要求体育部门从赛事级别、学生运动等级等方面予以认定的协同支持的总体发展趋势，避免赛事重叠、参赛秩序乱象等情况发展。同时《意见》针对优秀体育传统特色学校建立高水平运动队融合措施也进行明确职能分工，要求教育部门支持，给予相应政策支撑；体育部门对青少年各类集训活动进行开放，接纳在校学生在课余时间参加，推动社会公共体育场馆免费或低收费向学生开放，促进学校体育水平提高。旨在进一步整合优势体育资源，取长补短与衔接青少年体育发展空间，弥补青少年课外体育发展的局限。因此，本文以《意见》为主要研究参照，聚焦体教融合中体育部门与教育部门经常面临的结构功能、引领动力面的薄弱学术问题展开探讨，试图构建新时代体教融合的协同治理体系，为助力体育强国建设提供理论参考。

1 体教融合的结构功能

1.1 结构功能阐释

结构功能是以结构、功能以及二者之间的关系为出发点，认为社会系统也和生物生命系统一样由各个器官子系统构成，并发挥其各自的功能从而维持整个系统的稳定［4］。换言之，体教融合在具体的推进过程中需系统地梳理体教融合中的“体”与“教”的结构功能，为推动体教融合的协同治理创新夯实基础。依据《意见》实施的八大板块内容进行归纳整理，目前共有20项主要内容构成，其中学校体育方面占据4项，传统特色学校与高水平运动队建设、社会体育组织、体育政策保障各占3项，除了联合督导机制外，其余均以2项构成。继而体教融合一方面逐步形成了以学校体育工作改革为平台，规范社会体育组织，整合与细化传统特色体育学校的资源来筹备高水平队伍建设对接省市或国家大型体育赛事的改革路径；另一方面则从合并青少年体育赛事，深化对体育运动学校改革，打造融合共享的体育教师教练员的人力资源体系进行逐步推进与优化，通过体育政策保障引领实施，建立联合督导的协同治理步骤，进一步压实各部门在推进体教融合的责任。

1.2 协同实施路径

依据《意见》实施的八大结构与20条主要内容构成新时代体教融合的结构功能，在具体放入协同实施过程中并非易事。长期以来“体育与教育系统各自为政的割裂状况，固化了部门利益，从制度源头设置了重重障碍，降低了资源配置效率［5］。究其根本原因，在于体育和教育系统的内部利益难以调和，体育部门一直视教育部门为协作单位亟待打破体教分离的状态［6］。因而在体教融合需要“破除部门利益边界，整合体育与教育资源，重建高效发展的体制机制”［5］才是协同实施路径过程中的关键。1）体育部门在学校体育工作改革中从优秀教练员、裁判员输送、青少年竞训体系资源等部门固有的体育资源给与学校体育支持，积极向学校体育领域“促开共享”。2）在青少年体育赛事融合方面需根据“一体化设计、一体化推进”的原则［7］，体教融合后的青少年体育赛事体系的建立应由体育部门和教育部门共同负责整合体育部门与教育部门各自的赛事体系资源［8］，两部门以构建全国学生（青年）运动会为起点与促进青少年身心健康出发，从组别设置、年龄分组、项目设置、赛事数量及疫情防控等方面携手推进。3）传统特色学校与高水平运动队建设方面，体育部门继续发挥在科学训练、体育训练指导等优势之外，教育部门还需在运动员升学、学分学籍管理、文化教育、场地设施供给等方面积极“促开”，大力支持，着实解决日趋凸显的“学训矛盾”问题。4）在深化体育运动学校改革方面，鉴于青少年业余训练周期较长、工作时间较长、教练员地位不高等特点，应构建体校教练员、文化教师等从业人员职称上升通道，提升其薪资待遇等；同时“体”“教”两部门建立符合儿童、青少年选材、训练和参赛的文化教育体系，研制符合体校教学的教材和教程，因地制宜地实施体校运动员文化教学，鼓励体校与优质资源学校进行融合，而并非直接合并而导致教育部门的不适应和不重视现象［9］。5）社会体育组织方面，一定要聚焦体教融合的实际需求为核心，“体”“教”两部门坚决贯彻国家实行“放、管、服”改革治理精神，在体育赛事、行政审批、公共服务税收管理等方面向社会体育组织“促开”，在体育赛事监管、体育执法等方面则要“聚能”，达成共识、形成合力，同时制定出合作治理清单，为社会体育组织融入新时代体教融合发挥关键作用。6）构建融合共享的体育教师、教练员发展体系，一方面，“体”“教”两部门在教练员、教师使用方面达成共享服务意识，鼓励教师、教练员到学校、企业等单位兼课来提高收入；另一方面要深入贯彻《学校体育美育兼职教师管理办法》，在职称评定、薪资待遇、职务晋升、研学培训等方面出台具体的评定标准及管理办法。7）构建“一体化”的体育政策保障体系，新时代体教融合能否落地生根，关键在于构建一套政策、评估、监督、整改等为主体的“大保障”体系［3］。因而“大保障”体系始终对标体育融合的目标、理念、措施等方面提供相适应的保障措施；同时还需在体教融合的相关政策、评价、监督等各个方面设立专门性制度，尤其要建立体教融合的激励保障机制，从而提升各级主体的工作积极性。8）构建联动的体育组织形式与建立常态化的督导机制。体教融合是一个长期性、复杂性及多变性的整体推动计划，涉及到教育、民政、财政、人力资源等部门的共同参与，在具体实施过程中，各部门需以实现“体教融合”为重要战略目标纳入到各部门考核评价体系，联动推进；借《意见》成立体育工作部际联席会议制度的契机，强化体教融合中的协同治理、优化资源，建立任务分摊、责任到户、落实到岗的组织实施机制，也将以联合督导机制强化政策的落实力度、效果和质量［9］。

2 体教融合的引领动力

新时代体教融合在复杂的环境中推进是一个持续漫长的过程，因而需要稳定的引领动力源进行持续推进。之前囿于体教部门之间的利益分化，推进体教融合方式、力度及所取得效果也有所差别。如果当前的体教融合是希望“在中低级水平的运动训练与竞赛部分或全部转移到教育系统，而高水平的运动员训练竞赛依然留在体育系统内发展”的分段式、部分式的体教结合方式［10］来作为现阶段融合目标，那么在体教融合进程中谁能扮演持续推进的动力源呢？而这些引领动力源既要能符合体教两部门的引领需要外，关键还要能平衡二者之间的利益，最终实现由分化转向融合。本文在重点阅读、整理体教融合相关文献之后认为：发展理念、“两长”（校长与家长）及高校3个可作为新时代体教融合引领动力源。

2.1 构建融合发展理念，打破体教固有利益藩篱

没有理念，就没有发展方向，没有发展方向就失去了前进目标，没有前进的目标也就没有了前进的动力［11］。因此，贯彻融合发展理念应纳入到学校体育教育体系中，以“树立健康第一”的理念和“增强学生体质”的目标，并为培养德智体美劳全面发展的社会主义建设者和接班人提供坚实和可靠的政策保障［12］。围绕这一目标，体育与教育两大领域在“创新、协调、绿色、开放、共享”新发展格局指引下，以“融合发展”实现理念创新［13］。共同聚焦青少年体育素养为融合起点，打破教育部门仅局限于学校体育教育，体育部门只为培养金牌运动员为目标的固有利益藩篱。在融合教育体育双方资源优势的基础上，对准薄弱点重点发力，着力解决制约学校和青少年体育发展的体制机制障碍［14］。

2.2 强化“两长”力量，疏通升学通道

青少年是体教融合中最大的参与群体，应在学校接受教育，校长则是主要负责人。而家长作为青少年监管的第一责任人在引领青少年参与体育锻炼具有不可替代的引导作用。同样体育部门组织青少年参与与竞赛也离不开“两长”的支持。但“两长”目前最关切的是青少年升学问题。换言之，体教融合推进需要疏通升学通道，解决“两长”长期担忧的问题，有利于“两长”纳入到体教融合中的重要引领动力源，如此一来“两长”所带来的不仅只是同意青少年从事体育锻炼、训练工作，而在思想观念上、经济支持、政策保障等方面释放出更多的推进力量。当然，除了疏通升学通道外，还需解决学训矛盾、参赛资格、运动员等级认定等方面制定相应的规章制度进行配套，彻底解决“两长”的顾虑。

2.3 提升高校引擎动力，贯彻落实“强基计划”

高校作为国民教育的顶端，集结了科研、场地设施、社会服务、人才培养等一系列的优势，这与体教融合推进中需要的各方支持相契合。2020年1月教育部发布《关于在部分高校开展基础学科招生改革试点工作的意见》决定自2020年起，在部分高校开展基础学科招生改革试点，也称“强基计划”，落地社会呼吁推行综合素质教育，体育也自然成为“强基计划”重要一环。而高校利用自身资源优势可承接政府、市场、社会、家庭等体育服务职能，从而实现体育资源汇聚、整合、优化，沟通政府、市场、社会、家庭的纽带与桥梁，是体教融合的重要引领动力，更是新时代体育融合重要推进方式。

3 体教融合的协同治理

3.1 体教融合协同治理体系框架

协同治理是指多元主体间通过协调合作，形成相互依存、共同行动、共担风险大的局面；产生合理、有序的治理结构，以促进公共利益的势下实现［15］。但关于体教融合协同治理体系框架的构建、治理路径的推进方面未能进行深入探讨，无法准确概述新时代体教融合的协同推进中涉及面广、推进过程曲折、决策难度大、各因素相互交叉等实际问题。基于此，本文对新时代体教融合的协同治理的框架体系构建、推进路径、协同监管等现实理论问题进行阐释。依据协同治理应有的4个关键要素：1）治理主体上实现多元化，2）推进过程中注重各部门的协同性，3）关注内外部环境变化的动态性，4）治理主体之间的有序性，尝试提出了在良好的外部环境基础上“一个共识、三个引擎、两个协同”的共生协同治理路径，由此构建新时代体教融合的协同治理体系（图1）。

图1 体教融合中的协同治理体系［16］

3.2 体教融合协同治理体系框架阐释

3.2.1 凝聚动因共识，共筑融合体系

体教两部门由之前的割裂走向融合，不再是部门之间的体育资源互换与共享，而是要结构功能、引领动力等多维度进行科学化、协同化的顶层设计，是涉及多部门整体推进的大工程。动因共识主要聚焦各部门在推进体教融合中能做什么，怎么做、又该如何做的问题。而妥善解决上述问题的关键就是要建立一个凝聚体教融合动因共识。即体教融合中各部门需要一个详细的责任合作目标清单，从领导力、动机及依赖性3个动因，如哪个部门可以扮演体教融合的引领角色、各部门参与动机及相互依赖是什么。依据《意见》实施的文件精神，体教两部门作为融合治理的主体，应当在具体的融合实践过程中扮演领导角色，两部门需从融合的理念、目标、职能、措施、制度等方面需要进行引领来提升领导力。在参与动机方面则依据国家构建体育强国建设参与目标，聚焦促进青少年体育素养来构建各部门参与共识，从政策、财政、保障等国家资源配置，催生各部门参与体教融合动机。在路径依赖方面可在相关体育政策执行、体育资源配置、体育公共服务购买实施阶段，一方面可通过清晰的职责划分、集合各行动者的特长和资源，提高执行效率和提高执行质量［16］，为体教融合实质性推进夯实基础；另一方面则从体教融合实施阶段各个环节的资源配置功能要素，勾勒出各部门相互依赖路径。协同各方之间存在着相互依赖性，意味着各参与方必须认识到仅仅依靠自己的力量是无法实现某一目标的，而且其他参与方也面临着和自己一样的问题［16］。故凝聚动因共识，共筑融合体系一定在建立互信共赢的基础上。

3.2.2 构建协同引擎，高质量推进体教融合

体教融合协同引擎是协同行为的助动力，包括有效参与、思想共识和协同能力3个因素；协同行为是协同治理中各参与方为实现协同目标所实施行为的总称［16］。Lukensmeyer等［17］认为协同治理体系中由不同的利益方组成，难免因利益纠缠成为推进羁绊，因而强调协同中的部门有效参与。体教融合协同治理的顶层设计应建立多部门的有效参与机制，一方面可发挥不同部门之间的优势为体教融合助力；另一方面通过参与赋予职能角色，能更好地达成融合目标共识，继而有效平衡多部门利益，使最终多部门的利益分化转向融合聚焦，形成合力。其次，思想共识主要是构建互信的基础，它是体教两部门作为引领角色的实施基础，也是其它参与部门共同参与及形成路径依赖的中重要前提。譬如，思想的融合方面，需要体育和教育两部门提高对学校体育的认识，把体教融合真正作为夯实青少年健康发展的基础［18］。当然，体教融合的思想共识需要以互任互信为起始点，以共同目标为出发点，以平衡各方面着力点协同推进。最后，强化体教融合协同能力，主要考虑到体教融合并非通过单一部门实施，而是各部门意识到自身的优劣势通过协同能力完成目标，实现“1+1＞2”的效果”。当然，协同能力并不是在具有较高自主性且利益诉求各异的协同各方聚在一起之后就自然生成的［16］。研究认为协同能力主要是体教融合推进中各部门的职能角色、结构功能、制度机制及引领动力等方面协同作用的结果。综上，有效参与、思想共识和协同能力是构建协同引擎，高质量推进体教融合的关键，也将是推进国家治理体系及治理能力现代化的重要手段。

3.2.3 两个“协同”联动推进，优化体教融合治理体系

两个“协同”主要是以3个引擎动力构建的协同行为和以协同行为整体推进中产生的协同后果。换言之，协同后果是协同行为的反馈结果。体教融合推进中不可能始终按照既定目标实施，总会因各种外部环境因素的动态变化偏离既定目标，也会因各部门利益变化产生争执，导致无法形成合力共同推进等。事实上“两个“协同”联动推进”，一方面可以检验体教融合推进中：厘定各部门职能、角色定位及实施措施的合理性，从而能更深层次的分析体教融合中的结构功能、制度机制存在的缺陷来进一步调整引领动力；另一方面依据协同后果则可以从整体上把握新时代我国体教融合推进中所存在的问题，为后续体教融合的顶层设计、政策制定、体育资源配置等优化提供参照。另外，“协同”后果可作为体教融合中的一个短、中期或长期、阶段性、宏观性的成果验收，能更加具体清晰地了解体教融合的现状及存在的问题，也可以作为国家、省市（地区）评优评先的及体教融合评估方案的参照依据；推动实施问责制度能及时矫正部门之间相互推诿扯皮，促进体教融合治理体系的优化。

3.3 体教融合协同治理体系实施路径

3.3.1 完善协同治理的法规制度，推动体教融合发展建设

法规制度建设作为国家治理体系及治理能力现代化目标一个重要治理目标，是规范政府行为、市场配置、部门合作等一系列的重要保障。新时代体教融合发展建设，必须以完善协同治理的法规制度为基础。一是以《体育法》修订为契机，以明确体育行政机关的法定职权范围、具体职能事项、体育管理权限及具体职责落实，使之真正符合“权力法定、授权明确、权责一致”的立法要求［19］。贯彻《意见》实施方案，如学校体育工作方面以修订《学校体育工作条例》制度规范，推动学校体育融入体教融合建设。二是要以青少年体育工作部际联席会议制为起点，从职能定位、结构功能、制度机制及引领动力等方面构建体教融合的推进制度，强化各部门参与推进体教融合的工作职责，规范协同能力及协同行为。三是要以协同治理带来的组织边界的变化，合理或及时更新制定法规制度，在体教融合的协同治理体系中，政府、市场、社会和公民处于相互依赖的协同网络之中，并不断寻求联系和互动［20］。基于复杂的外部环境形势下，由于协同组织边界的变化，意味着相关行为体的职能、权力及其行使方式、自主性等方面的变化，这对各行为体的能力提出了严峻的挑战［21］。这样要求体教融合的法规制度建立及时更新制定，规避由于协同治理所带的体教等部门存在职能、角色模糊的问题。

3.3.2 优化协同治理的权责体系，建立体教融合合作清单

协同治理的权责体系是关于各子系统权利、职责明确的界定，包括保障机制、制度机制和动力机制，是取得协同效应的前提之一。然而，在具体的体教融合推进过程中，各部门责权体系的厘定与建立需要制度规约。体教融合的制度规约作为制度变革路径的方向性约束力量，宏观政策架构与顶层体系设计是建构协同治理体系的必要条件，其中最为根本的便是实现治理机制与具体实践机制的深度互嵌，这需要我们充分激发存量制度中的潜在协同效能［22］。一是要进一步优化体教融合的结构功能，增强体教两部门的体育一线人员（教师、教练员）责任意识，通过赋予职能方式，鼓励他们积极参与体教融合的建设，发挥个人资源优势；以能动主体引导具体实践机制，从而实现与治理机制的互嵌互助。二是建立互有弹性的制度机制，考虑到体教协同治理的效果就是不同部门的利益、角色甚至职能因协同随时发生动态变化，避免完全按照僵化任务分配制度推进，造成多数部门在体教融合过程中不敢作为，形成被动参与“不出事”的工作逻辑。解决此问题的关键之一就是互有弹性的制度机制，从思想共识、有效参与及协同能力方面进行优化设计来推进体教融合。三是采用激励制度，不仅可以激发各部门参与推进体教融合的积极性，实行由“被动”到“主动”参与；还能实质性地落实推进体教融合部门的合作清单制度，进一步固化各部门的依赖路径，确保体教融合长效持久推进。

3.3.3 加强协同治理的资源保障，引领体教融合联动推进

《意见》主要从疏通升学通道、赛事引领与宣传及场地设施供给3个方面提供政策保障，反映了目前体教融合推进中需要迫切解决的问题。但在协同治理体系中，体教融合推进系统从无序状态转变为具有一定结构的有序状态，或者从一种有序状态转变为新的有序状态，首要的条件是从外部环境获得能量流和物质流［23］。换言之，构建良好的外部环境是体教融合协同治理的重要前提，而合理科学资源保障则是推进体教融合的关键之匙。具体而言，一是在体育场地资源保障方面，除了国家加大投入之外，还要向市场、社会、学校及家庭寻求合作支持，拓展体育资源；而在体育资源配置中以市场配置方式为主，行政配置为辅。二是体育公共服务资源方面，鼓励政府购买服务、创新场馆运营、统筹地方资源等创新方式，吸引各类社会体育组织进入体教融合事业，采取“谁服务谁受益”原则，促进各利益主体在主动融合、自觉融合、能动融合、创造融合中扩大资源来源、拓展资源供给主体［13］。三是财政与人力资源保障方面，采用善治的方式是确保公共利益最大化的社会管理过程，政府主动将社会体育组织、体育市场及私人部门资源引入管理体系。核心是强调政府、市场和公民社会三者的和谐发展，转变过往强调政府控制、支配和干预在财政与人力资源方面的配置，而是基于政府与社会的合作，强调自上而下的管理与自下而上的参与相结合，能最大化将社会体育组织、私人部门及公民的财政与人力资源有效的投入体教融合；从而国家能以最少的社会资源获得最大限度的公共利益［24］，满足体教融合中多部门的利益需求，实现政府、市场与公民社会三者的和谐发展，引领体教融合联动推进。

3.3.4 搭建协同治理的信息平台，规范体教融合有序发展

在持续的协同推进中，多部门推进体教融合需要一个对话协商的沟通平台。然而，在进入信息化时代的今天，庞大的信息资源库变得易得、易信，导致信息资源变得鱼龙混杂。多部门在获得信息的准确性方面都极为有限，产生了体教等多部门职能“碎片化”结果，造成了多部门之间由互信互任转为相互猜忌、相互隔离，导致体教中的融合转向分化，又重新回到了体教分离的老路上。因此，以青少年工作部际联席会议制度，搭建协同治理的信息平台，强化各部门、政府的主导作用及主体职责。其次，依据《意见》八大板块内容，可分别建立学校体育信息平台、青少年体育竞赛平台等，同时设立体育信息职权管理部门，加大监管，推进正常的体育信息交流。最后，设立体育协同治理信息反馈平台，除不同部门构建体育信息平台外，还需成立一个协同联动的体教融合信息发展平台，一方面能全面掌握不同参与部门之间的推进状况，另一方面还能依据信息数据诊断现阶段出现的问题，并及时做出调整与修正，规范体教融合有序发展。当然，协同治理的信息平台的搭建除了各部门共同努力、形成合力之外，还需建立公开透明、合理科学的体教融合信息平台处理机制，使信息平台不仅作为连接不同门参与体教融合的纽带，还能承担国家了解体教融合具体信息的有力“窗口”。

4 结束语

新时代体教融合协同治理研究是近些年来学术界比较关注的一个热议话题，本文仅从结构功能、引领动力协同治理尝试探讨，针对性地提出了实施路径。并以此为逻辑基础，勾勒出了体教融合的协同治理框架体系；同时依据框架体系阐述了运行机制；从法规制度、权责体系、资源保障及信息平台的治理维度提出了体教融合协同治理体系的实施路径。然而，体教融合协同治理体系处于不断变化运行的过程中，需要分阶段、分目标、针对性进行梳理，还需学者们长期追踪调查。囿于本人学术水平及研究视角的局限，本篇拙文难免挂一漏万，旨在为后续作者抛砖引玉，提供良好的学术研究视角借鉴。