黄河流域生态治理的法治化思考

田 凯

(河南警察学院，河南 郑州 450046)

2019年9月18日，习近平总书记在郑州主持召开黄河流域生态保护和高质量发展座谈会，首次提出黄河流域生态保护和高质量发展国家战略。在这次会议上，习近平总书记指出，千百年来，奔腾不息的黄河同长江一起，哺育着中华民族，孕育了中华文明[1]。保护黄河是事关中华民族伟大复兴的千秋大计。新中国成立后，中国共产党领导人民创造了长期经济发展和长期社会稳定的奇迹，同时也创造了当代治水奇迹。黄河治理伟大成就前所未有，伏秋大汛岁岁安澜的梦想变成现实，水生态环境治理也成效显著。但是，总书记又同时指出，黄河洪水风险依然存在，生态环境依然脆弱，水资源保障形势依然严峻，流域内经济社会发展质量也有待提高。这些实实在在的困难和问题不容忽视。2021年10月22日，习近平总书记再次考察黄河入海口并在山东济南主持召开深入推动黄河流域生态保护和高质量发展座谈会。在这次会议上，习近平总书记强调，要科学分析当前黄河流域生态保护和高质量发展形势，把握好推动黄河流域生态保护和高质量发展的重大课题，确保“十四五”时期黄河流域生态保护和高质量发展取得明显成效。

习近平总书记关于黄河流域生态治理的系列讲话精神为新时代黄河流域生态保护与高质量发展提供了根本遵循，中央有关部门、流域内地方政府和人民要认真学习和贯彻其核心要义。当然，学习和贯彻习近平总书记的治黄讲话精神，加强新时代黄河流域生态保护与高质量发展，离不开对黄河流域生态治理历史的审视与反思。

一、以遵循自然法则和制度建构为基本脉络的黄河流域生态治理是中华民族发展史的重要组成部分

黄河作为孕育中华文明的母亲河，在我国经济、文化、社会、文明发展史上具有重要地位，黄河流域也是我国的经济腹地和能源基地，构成了我国北方最重要的生态屏障，在我国经济社会发展和生态安全方面具有十分重要的地位[2]。但是，自古以来黄河也一直是一条桀骜难驯的忧患河。过去几千年的中华文明史一定意义上也可以说是一部黄河治水史。

(一)中国古代黄河流域生态治理的丰富实践

在中国古代早期，大禹治水尊重自然法则，变“堵”为“疏”，引黄入海，开科学治理黄河之先。秦汉时期，黄河治理上升为国家战略。西汉时期在黄河沿线各郡设有专门巡视河堤的官员，负责河堤修护，同时建章立制，确保河防安全。汉武帝元光年间“河决瓠[hù]子”是黄河史上的著名事件。此次黄河决堤造成黄河大改道，淹没十六郡，从决口到最后堵塞成功历经二十余年[3]。当时，汉武帝亲率臣民利用竹木草土科学填塞，成功完成了今河南濮阳段古黄河瓠[hù]子决堤堵口。这一事件在《史记·河渠书》和较晚的《汉书·沟洫志》中均有记载，其中反映出的中华民族面对自然灾害时不屈不挠的斗争精神和尊重规律治黄的科学态度经久流传。

秦汉以降，国家层面的黄河治理制度不断完善。后晋天福年间(936—942)，朝廷规定，在沿岸上等户中选取一人担任“堤长”，负责一定河段内堤防的修护管理，每个堤长任期一年，期满后再选他人轮换。同时，沿河州县刺史、府尹兼任河堤使，统领河防事务，随时养护堤岸。到了宋代，这种地方官员兼管本地河防的制度，随着河患的加深更为完善。宋太祖赵匡胤时期规定，黄河下游沿河诸州知州兼任本州河堤使，诸州通判或判官充任本州河堤判官。宋真宗(998—1022年在位)时进一步规定，知州、通判要每两月巡视一次所辖地段内的河堤，县令及其辅官要经常巡视堤防。沿河州县官吏，任期届满之后不能马上卸任移交，必须等汛期过后才能去职，以保证州县官吏自始至终恪尽职守，守好河堤。经过汛期考验，证明河堤坚固可靠，这才算政绩合格，否则就要受到相应处分。“岁修”制度也是在宋代完善起来的，每年对堤防的大规模整修，称为“岁修”。自乾德五年(967年)以后，每年春季的正月、二月、三月，是固定的修护施工季节。这一季节既是农闲，黄河水位又最低，征用民夫和施工都比较便利。

元朝末年，水利专家贾鲁重视自然法则，其以科学理念和制度建设为依托治理黄河的故事非常著名。据史书《欧阳玄至正河防记》记载，1344年(至正四年)，黄河决白茅堤、金堤，沿入会通运河，濒河州郡皆遭水患。元至正八年，贾鲁任行都水监，考察河道地形，上疏治河二策：一为修筑北堤以制横遗；二为疏塞并举，以复故道[4]。元至正十一年，元顺帝命贾鲁为工部尚书，总治河防。在治黄过程中，贾鲁重视现场勘查和自然法则，亲自踏勘黄河下游河道，掌握了第一手资料，并且在总结前人治河经验教训基础上，设计了疏塞并举、综合治理的方针，带领黄河下游民众艰苦奋斗，用短短七个月时间，结束了长达九年的黄河水患。以其名字命名的贾鲁河，作为疏通分流洪水的重要支流，至今仍然是河南郑州一带的重要水域。

明朝时期，首次设立总河官员，总理河道事务。当时还在总结前人经验基础上，订立了黄河治理的“四防二守”制度。四防即风防、雨防、昼防、夜防，也就是说在汛期大水时，不论风雨昼夜，都要严加防守。二守即官守和民守。官守是指在沿河设置管河机构，下有兵夫分段修守河堤。民守则是指组织临近河堤的百姓上堤守护。这一时期，水利专家潘季驯以“束水攻沙”之策治理黄河生态的事迹广为流传。潘季驯先后四次出任总理河道都御史，负责黄河及运河的河务。在长达27年的治河实践中，他在总结前人治河经验教训的基础上，发明了“束水冲沙法”。“束水攻沙”主要是根据洪旱季节不同采取不同的束水与分流之策。他还从全局出发提出了“黄淮合治”策略，取得明显成效。潘季驯的“治黄”思想和实践，对后世影响很大。

清朝时期，更加重视黄河治理，制度建设也更趋严密。清康熙帝把黄河治理作为毕生治国理政的中心工作之一，并将“河务、漕运”刻在宫廷的柱子上，时时提醒自己。同时设立省一级专门河务机构，在全国范围内调集人力物力，加强黄河河务治理。

(二)中国古代黄河流域生态治理的反思与启示

从治理黄河的历史来看，在新中国成立以前，黄河治理主要局限于黄河下游，主要任务是防御洪灾，同时兼顾航运和灌溉功能治理。在漫长的古代治黄史中，历朝历代中央政府大多设置有专门的治水机构，并建立治水力量，也曾经建章立制，试图将黄河治理制度化，这些尝试虽然没有从根本上彻底治理好黄河，但都为我们治理黄河积累了丰富的经验。可以说，一部黄河治理史，也是中华民族的苦难史和治国史，黄河生态治理史是中华民族发展史的重要组成部分。

当然，我们既要充分总结古人治黄经验，也要看到问题和不足，从中吸取教训。比如，历代黄河治理一般多以下游治理为主，对黄河泥沙源头的上中游地区治理重视程度往往不够。黄河上中游的黄土高原土质疏松，大量的黄土黄沙流入下游，淤塞河道，使河床不断升高，这是引发黄河水患的主要原因。“九曲黄河万里沙”生动诠释了黄河复杂难治的根源。河南开封的“城摞城”，就是被黄河泥沙掩埋的六座不同时期的开封古城，这些古迹既是千百年来黄河水患带给中华民族深重灾难的见证，也生动揭示了黄河洪水泛滥的主要原因。只有充分重视黄河上中游的生态保护，有效减少泥沙下泄，确保下游河清堰通，才不会决口。当然，古代生产力低下、科技不发达，不足以应对大自然的进攻也是黄河久治不愈的客观原因。同时，黄河生态治理是与国家经济社会发展密不可分的，是一个连续性的长期国策，必须有财力保障和制度保障。当然，还有很多方面的经验教训值得总结或反思。这就要求我们，必须依托黄河生态治理和高质量发展专家智库，汇聚各方面力量认真总结，以史为鉴，进而才能更好地推进黄河流域生态治理与高质量发展国家战略的顺利实施。

二、新中国成立后黄河流域生态法治建设的实践探索

善治国者，必善治水。新中国成立后，党中央和国务院高度重视黄河流域生态法治建设，出台了一系列政策、法规，有力指导了治黄实践。

(一)新中国成立后党和国家关于黄河流域生态治理的基本国策

1952年10月，毛泽东视察黄河，明确提出“要把黄河的事情办好”。根据中央部署，1955年召开的第一届全国人大二次会议审议并通过《关于根治黄河水害和开发黄河水利的综合规划的报告》。1983年召开的全国第二次环保工作会议将环境保护正式确定为基本国策，并纳入国民经济和社会发展计划。1988 年编制完成的《黄河水资源保护规划》是第一部国家层面的黄河保护规划。这些基础性工作是对黄河治理的重要顶层设计，也是开展黄河流域生态资源综合保护工作的有力科学依据。2011年，《中共中央国务院关于加快水利改革发展的决定》和《黄河流域主要河湖水生态保护与修复规划》出台。这两个文件的出台标志着黄河流域生态治理从单一水资源利用向综合治理的根本性改变。2019年下半年，习近平总书记在郑州主持召开黄河流域生态保护和高质量发展座谈会，首次提出黄河流域生态保护和高质量发展国家战略。2021年10月，中共中央、国务院印发《黄河流域生态保护和高质量发展规划纲要》[5]。作为纲领性文件，这部纲要是今后黄河流域生态保护和高质量发展的根本遵循。

中央的高度重视和一系列决策部署，为黄河流域生态治理奠定了坚实的基础。

(二)新中国成立后黄河流域生态治理的法律体系建设

在国家立法层面，在1949年人民政协通过的《中国人民政治协商会议共同纲领》中就明确规定，“应注意兴修水利，防洪防旱”(第三十四条)；“疏浚河流、推广水运”(第三十六条)。《中华人民共和国水法》《中华人民共和国防洪法》《中华人民共和国渔业法》《中华人民共和国环境保护法》《中华人民共和国水土保持法》《中华人民共和国森林法》《中华人民共和国城乡规划法》《中华人民共和国环境影响评价法》《中华人民共和国防沙治沙法》《中华人民共和国土壤污染防治法》《中华人民共和国水污染防治法》等一大批基本法律陆续出台实施。2021年10月，国务院常务会议对《中华人民共和国黄河保护法(草案)》进行审议并顺利通过，会议同时决定将《草案》提交全国人大常委会审议。在该《草案》中，对于加强生态保护和修复、水资源节约集约利用、污染防治等内容都作出了制度性安排，同时还设定了严格的法律责任。该法一旦出台，对于黄河生态治理及流域省份经济社会高质量发展意义重大。

在地方立法层面，沿黄各省也相继制定了数量不等的地方性黄河治理法规、规章。例如河南省制定有《河南省黄河防汛条例》(2016)、《河南省黄河工程管理条例》(1982制定、1994修订)、《河南省黄河河道管理办法》(2018)等富有地方特色的法规规章。

这些国家层面和地方层面的立法，为黄河流域生态治理奠定了坚实的立法基础。

(三)新中国成立后黄河流域生态治理的组织建设和机制建设

1946年，中国共产党领导的冀鲁豫解放区成立治河委员会(后改称冀鲁豫黄河水利委员会)。1949年，华北、华东和中原解放区联合成立更大范围的黄河水利委员会，专门负责黄河治理。新中国成立后，该机构划归水利部，一直到今天都在发挥着重要职能作用。除了黄河水利委员会外，国务院最新一轮机构改革后的生态环境部、自然资源部、文化和旅游部、农业农村部、住房和城乡建设部和公安部等部门也各有一部分涉及黄河流域生态保护的重要职能。以公安机关为例，最近的警务改革后，从公安部到地方各级公安机关，陆续成立了食品药品环境犯罪侦查部门，森林公安也在新一轮改革中转隶公安机关统一领导。在沿黄各省区，防范和打击黄河流域生态犯罪是这两支警察力量的重要职责。应该说，经过多年探索，我们已经初步搭建起了以中央政府为主体，以黄河流域地方政府为支撑的多部门齐抓共管的黄河治理组织体系，黄河流域生态治理有了较为充分的组织保障。

(四)河南省近年来黄河流域生态治理法治保障实践的基本情况与取得的成效

近年来，河南省高度重视黄河流域生态综合治理的法治保障建设。河南省委多次召开会议，就黄河流域生态保护与高质量发展进行深入研究，不断完善顶层设计。省人大和各沿黄地市人大将黄河流域生态治理纳入地方立法规划。2021年9月29日，河南省人大常委会审议通过《关于促进黄河流域生态保护和高质量发展的决定》。省政府及各职能部门联动配合，多策并举，围绕黄河流域生态治理采取了多项执法行动。2019年以来，河南省公安厅组建了食药环犯罪侦查部门，在全省组织开展了代号为“黄河行动”的打击整治行动，围绕保护黄河流域生态环境，构建专项打击整治体系、规范执法办案体系和沿黄社会治安立体防控体系。2020年上半年，河南省公安厅出台了《保护母亲河——为黄河流域生态保护高质量发展护航行动方案》，牵头开展了“雷霆5号”保护母亲河、服务高质量发展严打严治行动。在省政府支持同意下，在全国首家牵头成立了由多家职能部门组成的河南省黄河流域生态保护和高质量发展行政执法与刑事执法联动协作工作厅级联席会议制度，并健全完善了重大疑难案件会商研判和检法提前介入制度。截至2020年5月底，已侦办各类生态环境犯罪案件1643起。目前相关长效机制建设和执法制度建设正在不断完善中。河南省高级人民法院积极探索黄河流域环境资源案件由铁路法院集中管辖改革，并于2021年9月出台了《关于服务保障〈河南省黄河流域生态保护和高质量发展规划〉实施的意见》，发布了一批黄河流域环境资源案件典型案例。2020年9月1日以来，河南省两级铁路法院共受理环境资源案件870件。河南省人民检察院积极发挥环境公益诉讼检察和水行政执法检察监督作用，探索创新“河长+检察长”治河新模式。由河南省人民检察院与黄河水利委员会联合发起的“携手清四乱、保护母亲河”专项行动成效显著。通过各方努力，黄河生态治理取得显著成效。据统计，2012 年以后，黄河流域的水质不断向好，水资源生态保护及修复工作深入开展，重要生态敏感地区生态环境恶化趋势有效缓解，黄河未再出现断流现象。

三、新时代对黄河流域生态法治建设提出新要求

(一)人民群众对美好生活的新期待为黄河流域生态法治建设赋予了新内涵

中国共产党在十八大报告中提出建设中国特色社会主义，总体布局是“五位一体”。在“五位一体”总体布局中，经济建设是根本，政治建设是保障，文化建设是灵魂，社会建设是枢纽，生态建设是基础。黄河流经9个省区，跨越我国东中西部，流域面积79.5万平方公里，是中华文化的重要发祥地。目前，黄河以占全国2%的河川径流量养育了全国12%的人口，灌溉了全国15%的耕地，创造了约14%的国内生产总值，在我国经济社会发展和生态安全方面具有十分重要的地位。无论是经济建设、政治建设、文化建设，还是社会建设和生态建设，都与黄河治理密不可分。黄河流域在实现全面小康社会目标的进程中处于极为重要的历史文化坐标点和经济社会发展坐标点上，黄河流域生态治理更是国家生态建设的重要组成部分。党的十八大以来的十年实践证明，黄河流域的生态治理与高质量发展直接推动了中国共产党成立一百周年全面建成小康社会目标的顺利实现。随着中国特色社会主义建设事业的继续推进，在新的时代条件下，社会主要矛盾已经发生变化，由原来的人民日益增长的物质文化需要同落后的生产力发展水平之间的矛盾，在逐步实现小康后，转化为人民日益增长的美好生活需要同不平衡不充分发展之间的矛盾[6]。社会主要矛盾的变化源自生产力发展带来的人民生活条件的改善和生活需求的变化。解决了温饱问题后，又实现了小康生活，人民的生活需求更加高层次、更加多元化。对于良法善治、生态和谐、环境优美等更美好生活需求的向往逐渐成为人民群众的新期待。

新期待为黄河流域生态法治建设赋予了新内涵。一是必须充分认识到“黄河宁，天下平”的国家治理大局，高度重视，“把黄河的事情办好”。二是要科学谋划，做好顶层设计，把黄河治理作为一项综合工程来抓；要适应全面依法治国新要求，善于用法治思维实现新时代治黄目标，切忌感性思维和碎片化治理。三是要统筹好经济社会发展与生态保护的关系，切实关注流域内人民群众的民生诉求，将“绿水青山就是金山银山”的理念转化为立法表达，体现在依法治黄的具体举措上。

(二)国家治理现代化为黄河流域生态法治建设提供了新思维新视角

2013年11月召开的中共十八届三中全会审议并通过《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，首次在文件中提出推进国家治理体系和治理能力现代化的概念。国家治理现代化的政治前提和首要要义是毫不动摇地坚持中国共产党的领导。在中国共产党领导下，国家能够充分调动各方资源，集中力量办大事，做好黄河生态治理这一综合工程，确保黄河流域生态与经济社会的可持续发展。国家治理现代化的基本模式是法治模式，实现国家治理现代化，必须推进国家治理的制度化、程序化、法治化，在宪法范围内和法治轨道上推进国家治理体系和治理能力现代化。国家治理现代化的基本目标是共建共治共享，在黄河流域生态治理中，共建共治共享有着特别的意义。处理好政府履职和民生关切的关系，处理好中央和地方的关系，处理好流域内各地区之间的关系，处理好流域治理不同部门之间的关系等，都必须注重“共建共治共享”理念的贯彻落实。在国家和地方两个层面的黄河立法与政策制定中，必须以“共建共治共享”理念为重要遵循，实现各层面各领域利益协调一致。最终建立起的应该是党委统筹各方资源、政府职能部门齐抓共管、政治法治智治德治多策并用、防范打击利用综合发力的立体的黄河流域生态法治保障体系。

(三)“两个一百年”奋斗目标和中华民族伟大复兴中国梦为黄河流域生态法治建设注入新的动力，明确了新的任务

党的十五大报告首次提出“两个一百年”奋斗目标。党的十六大和十七大对此都做了进一步强调和安排。党的十八大对于全面建成小康社会和加快推进社会主义现代化建设进行了规划设计，再次强调了“两个一百年”奋斗目标。党的十九大在此基础上进一步提出，在实现中国共产党成立一百周年时全面建成小康社会目标基础上，将第二个百年奋斗目标分为两步走，即到2035年基本实现社会主义现代化，到21世纪中叶新中国成立一百周年时，把我国建设成为富强民主文明和谐美丽的社会主义现代化强国。2021年是中国共产党成立一百周年，在庆祝大会上，习近平总书记向全世界宣布，第一个百年奋斗目标顺利实现，全面小康社会已经建成，我们正在向着新中国成立一百周年时实现富强民主文明的社会主义现代化强国目标奋进，向着实现中华民族伟大复兴的中国梦奋进。阶段性胜利固然重要，但更高目标的实现才是我们的“诗和远方”。黄河自古就是中华民族的母亲河，是中华文化的主要发祥地之一，中华民族伟大复兴中国梦的物质文明和精神文明建设都离不开黄河的滋养，这就为黄河流域生态治理及其法治保障注入了新的动力，提出了新的任务要求。习近平总书记指出，在新的时代条件下，我们必须始终秉持“创新、协调、绿色、开放、共享”理念，以发展理念创新引领发展方式转变，以发展方式转变推动高质量发展和效益提升，让广大人民群众共享改革发展成果。在黄河流域生态法治建设中，同样要毫不动摇地贯彻“创新、协调、绿色、开放、共享”理念，并将这一理念体现在体制机制的立法构建和生态执法各个环节中，真正实现黄河流域生态环境保护与经济社会发展协调一致，实现流域高质量发展。

四、以习近平法治思想为引领，进一步加强黄河流域生态法治体系建设

(一)提高政治站位，学深悟透习近平法治思想，确保黄河流域生态法治体系建设扎实推进

习近平总书记指出，治理黄河，重在保护，要在治理。要坚持山水林田湖草综合治理、系统治理、源头治理，统筹推进各项工作，加强协同配合，推动黄河流域高质量发展。2020年1月3日，在中央财经委员会第六次会议上，习近平总书记发表重要讲话，再次强调，黄河流域必须下大气力进行大保护、大治理，走生态保护和高质量发展的路子，并对编制好黄河流域生态保护和高质量发展规划提出明确要求。习近平总书记关于黄河流域生态治理的重要讲话精神，与其新时代法治思想中的以人民为中心的思想和有效发挥法治固根本、稳预期、利长远的保障作用的思想相辅相成，浑然一体，为黄河流域生态法治建设提供了根本遵循。2021年10月22日，在山东省济南市主持召开深入推动黄河流域生态保护和高质量发展座谈会时，习近平总书记进一步分析指出，要坚持正确政绩观，准确把握保护和发展关系；要统筹发展和安全两件大事，提高风险防范和应对能力；要提高战略思维能力，把系统观念贯穿到生态保护和高质量发展全过程；要坚定走绿色低碳发展道路，推动流域经济发展质量变革、效率变革、动力变革。黄河流域生态治理相关职能部门、流域内省区及全社会都应当认真学习领会习近平新时代中国特色社会主义思想，特别是习近平法治思想的精神要义，以此引领黄河流域生态法治体系建设科学、务实、有序推进。

(二)在已有的立法成就基础上，加快推进《中华人民共和国黄河保护法》出台，为黄河流域生态治理提供更加坚实的基本法保障

如前所述，新中国成立后，经过多年努力，我国水利立法和黄河保护相关立法取得了较大成就，为多年来的黄河治理提供了重要保障。但是，随着经济社会发展，原有的立法已不足以支撑新的黄河流域生态保护与高质量发展国家战略的实施，加快推进《中华人民共和国黄河保护法》立法进程日益迫切。有了这样一部类似“黄河宪法”的基本法典作引领，黄河流域生态保护与高质量发展就有了充分保障，就能更加充分地调动各方资源发挥合力，产生综合效能。在这方面，《中华人民共和国长江保护法》已走在前列，该法已于2020年12月由全国人大常委会通过并于2021年3月实施。《中华人民共和国黄河保护法(草案)》在2021年国庆节后通过国务院常务会议的审议，2021年12月已提请全国人大常委会审议，立法进程应当进一步加快。《中华人民共和国黄河保护法》应充分体现“创新、协调、绿色、开放、共享”理念，充分体现以人民为中心的思想，明确中央和地方各级人民政府职能部门职责，充分调动社会各方参与的积极性，应贯彻防范、治理与综合利用相结合的原则，注重统筹已有的各方法律资源，为逐步建立起层次分明、各有侧重、相互配套的黄河流域生态法治体系提供基础性、整体性法治保障。

(三)沿黄省份应主动作为，结合区域生态保护实际需要，整合已有法律资源，制定各有特色的黄河流域生态保护地方法规、规章

以河南省为例，目前正在《河南省黄河防汛条例》《河南省黄河工程管理条例》《河南省黄河河道管理办法》等分散立法基础上，酝酿制定综合性的《河南省黄河保护条例》。相对于其他黄河流域省份，河南省有鲜明的自身特点。第一，河南省是农业大省和人口大省，是国家粮食主产区，黄河流域生态保护应当与发展农业水利有机结合在一起。在2019年9月18日的郑州座谈会上，习近平总书记特别强调，要推进水资源节约集约利用。要在总量控制的前提下，统筹好生态建设用水、经济发展用水和人民生活用水的关系，不能把水当作无限供给的资源[1]。要在以水定城、以水定地、以水定人和以水定产方面做好科学设计，把水资源管控作为最大的刚性约束要素，合理规划人口、城市和产业发展，不合理用水需求要坚决遏制，在节水产业和技术建设方面要大力推动，还要注重农业节水，逐步实现由粗放型向节约、集约型用水方式的转变。所以，我们制定黄河保护的地方条例时要有全局意识，做好统筹谋划，加强依法管理，把黄河生态治理和农业水利用水乃至城市用水有机结合起来考虑。第二，河南省是文化大省，沿黄地区地下文物丰富，历史文化古迹众多。习近平总书记指出，要推进黄河文化遗产的系统保护，守好老祖宗留给我们的宝贵遗产。要对黄河文化中的时代价值元素深入挖掘，讲好“黄河故事”，为实现中华民族伟大复兴的中国梦凝聚精神力量。因此，黄河流域生态保护必须与文化强省有机结合在一起。这对于河南省来讲，具有特别的意义。第三，河南省还是区域地理中心，属于东西地理过渡带和南北气候过渡带。黄河流域河南段包括山地、高原、丘陵、湿地、平原等，地形复杂，气候多样化，生态治理特别要兼顾这些复杂因素。第四，河南地处中原，是全国交通和物流枢纽中心地区，车辆、人员、信息等流通频繁，这些因素在促进河南经济社会发展的同时，也会给黄河流域生态保护带来特别的挑战。第五，作为后发展省份，河南省在中原崛起的进程中，必然带来工业大发展。从其他发达地区的发展经验看，工业快速发展会带来不同程度的环境污染和生态破坏，如何平衡好工业化进程中的发展利益与环境保护的关系，也必须未雨绸缪。所有这些因素虽然也在黄河流域其他省份不同程度地有所体现，但在河南更为突出。在制定地方性法规规章时，应当充分预判，划定刚性红线，形成应对预案，引领地方经济社会在充分保障黄河流域生态平衡的前提下实现高质量发展。

(四)应进一步加强黄河流域生态保护的法治宣传，营造黄河流域生态保护的良好法治氛围

作为中华民族的母亲河，黄河流域不但有着丰富的旅游文化资源，也有着深厚的法治文化资源。老子著《道德经》创自然法、孔子倡导以儒家礼法治国教民、商鞅城门立木、子产铸刑鼎、宋明吏治与廉政制度建设等历史内容，既是中华传统法治文化的重要内容，也是黄河文化不可或缺的组成部分。黄河流域生态保护和高质量发展离不开良好法治氛围的营造，离不开形式多样的法治文化宣传。当然，黄河流域生态法治体系建设是一个动态工程，需要党委政府和社会各界广泛参与，形成合力。新闻出版、广播电视、平面媒体等要大力加强黄河流域生态保护法治宣传。各地在建设黄河文化旅游带的过程中要有机融入黄河法治文化建设，形成综合效应。各级各类学校和培训机构要实时开展黄河流域生态保护法治课程进校园、进课堂，丰富地方法治文化教学内容，强化未成年人黄河流域生态保护法治意识，自觉抵制破坏黄河生态的不法现象。各类网络平台要加强对网络环境的净化管理，积极传播黄河流域生态保护法治正能量，坚决阻断黄河流域生态违法犯罪负面信息传播，营造良好网络生态环境。沿黄企业要增强环保意识，完善环保措施，提升环保技术能力，最大限度降低环境污染负面影响。只有全社会行动起来，营造良好的法治氛围，黄河生态治理才能真正实现绿水青山，宜居宜业，满足人民群众对美好生活的新期待。

(五)进一步完善黄河流域生态违法犯罪的打防体系建设，必要时组建专门的生态环境警察力量，最大限度降低黄河流域生态违法犯罪发生率

黄河流域生态治理经过多年的探索实践，已经有了很好的基础，例如在打击生态犯罪方面，公安机关开展的保护黄河专项行动就取得了显著成效。下一步应在进一步完善生态犯罪打防体系方面狠下功夫，特别是在生态犯罪防范长效机制建设方面，要加大投入财力物力人力，从源头上进行防范治理。2019年9月18日，习近平总书记在郑州座谈时提出，要完善流域管理体系，完善跨区域管理协调机制，完善河长制湖长制组织体系，加强流域内水生态环境保护修复联合防治、联合执法。流域内各级党委政府及职能部门要积极响应总书记和党中央号召，在黄河流域生态治理和高质量发展的改革创新上下功夫，确保国家战略切实落地实施。例如，在条件成熟时，参考借鉴俄罗斯、澳大利亚等国家的先进做法，整合现有的森林警察、环境犯罪侦查等警种以及环保部门有关职能资源，成立专门的生态环境警察力量，加大黄河流域生态环境犯罪的打防力度，为黄河流域生态治理和高质量发展提供坚实的法治保障。