“枫桥经验”下社区警务整合机制建设研究

卢国显

(中国人民公安大学， 北京 100038)

在当前社会快速转型期，我国正经历着百年不遇之大变局。在这一个重要的历史时期，伴随社会转型带来的社会失范和解组现象将不可避免。在新中国成立以来的不同历史时期，公安机关在社会治理机制建设中一直发挥着不可替代的整合功能。然而，在社会整合和行政整合都不足的情况下，公安机关的社区警务改革却起到了行政整合启动社区整合的功能。尽管如此，在总体整合机制失衡的情况下，基层公安机关的警务整合建设，也必然出现整合效果不足的问题。因此，对于基层公安机关社区警务整合实践的总结，对于提升基层警务整合水平和社会稳定程度意义重大。

一、社会整合机制的含义及其主要理论视角

社会整合，又称为社会团结，是相对于全国政治性整合的国家—社会模式中的社会整合。社会整合是将不同社会元素、部分结合成为一个协调统一社会整体的过程与结果。自从社会学家斯宾塞提出社会整合概念之后，社会整合理论开始探讨宏观社会结构内部、各个部分或要素之间联系和协调运作的理论和方式。随后，理论视角出现中观、微观两个层面，分别研究个人、组织、社区如何成为社会系统的一部分。社会整合理论的核心命题始终在于社会日趋分化、多元化以及社会冲突日趋增强的背景下，如何提高社会凝聚力和向心力，增强社会的同一性。社会整合的内容包括整合理念、整合主体、整合客体、整合方式和整合结果等五个要素。

西方社会学家关于社会整合机制建设的理论大致如下：

(一)迪尔凯姆的社会团结

社会整合借由社会团结来实现。社会团结分为机械团结与有机团结。前者指借由人与人之间道德价值、宗教信仰的同质性而实现社会整合；后者指尽管社会成员异质性增强，但在经济生活中因社会分工而相互依赖、密不可分，最终形成无法割裂的纽带。

(二)帕森斯的系统整合

广义社会系统分为经济、政治、社会、文化四个子系统，并认为每个系统都发挥相应的适应功能、目标达成功能、整合功能、模式维持功能。子系统相互协调，功能相互配合，均衡发展，有效运作，就能促成广义的社会整合。

(三)卢曼的制度整合

法律等规章制度对复杂社会具有调节行为和解决冲突两种正功能。制度为社会个体提供价值规范，具有前瞻性导向与整合作用；同时法律等制度需要不断发展完善。整体上，法律、法规等制度要素对于社会整合具有积极作用。

(四)吉登斯的“共同在场”整合

现代社会整合的最大挑战在于“脱域机制”，需要借由“共同在场”的重建，实现“去脱域化”来促成共同体的维持。“脱域机制”的发展使得社会行动从地域化情境中抽离出来，并跨越广阔时间与空间距离去重新组织社会关系。建立“共同在场”机制，才能维持群体之间的信任，防止缺失带来系统整合的负面影响。

(五)哈贝马斯的沟通整合

社会行动模式分为交往行为和策略行为。前者以促进理解，达至情感交流为目的；后者遵循目的理性，通过各种策略应用以实现目标，易导致“扭曲的交往”。避免“扭曲的交往”，开展有效的交往行为，双方才能达成同一共识与合法的秩序。以双向理解为目的的沟通交往行为，在对话沟通和理解中建立新的社会关系，有助于达到同一共识以及合理的规范结构，进而有利于社会与个体的联结，维护社会稳定，促进社会整合[1]。

迪尔凯姆的整合理论有两个不同的整合系统，一个是传统社会的血缘关系纽带，另一个是现代社会的分工需要。帕森斯的社会系统理论将功能作为社会整合的纽带，卢曼强调了制度在社会系统中维持团结的特色功能。吉登斯注重“共同在场”的接触感，哈贝马斯更加关注微观层次中交往行为的整合价值。不同的社会类型的整合纽带是不同的。

所谓警务整合，就是以公安机关作为主体，运用公安机关社区执法者的身份动员、组织社区组织和个人构建社区组织体系，为社区群众提供服务和维护治安秩序的警务工作。

二、社会整合问题的主要研究现状

社会整合和组织化问题始终是我国学者关注的主要问题。新中国成立之前，毛泽东等老一辈无产阶级革命家都非常关心中国的社会整合问题，并进行了理论与实践相结合的社会主义建设。改革开放以来，社会整合问题又成为学者们率先关注的重要议题。

较早的时候，孙立平(2009年)指出，社会整合一般是通过两个层次实现的，一是全国层次上的政治整合，二是地方层次上的社会整合。前者的目的主要是确保民族国家的主权，实施行政控制与管理，以行政和法律的手段建立和维持社会秩序；后者主要是以民间的、非政治性的手段在社区层次上发挥作用，以维持基本的社会活动秩序，使承担不同功能的角色、组织、制度能建立起和谐与配合的关系。在中国传统社会中，整合机制的突出特点之一是社会整合较强，而政治整合较弱。1949年以后中国整合模式的突出特征之一是政治整合极为强有力。即使是在基层社会中，其整合也主要是以行政性整合手段实现的，以政治整合替代社会整合为特征。由于民间性的社会整合实际上不存在，结果使政治整合的负担大为加重。由于资源全面垄断和总体性组织系统的变化，行政整合弱化，社会需要新的整合机制[2]。

新世纪以来，随着改革开放程度的不断深化，我国社会经历了前所未有的快速转型。而社会整合机制的转型依然成为学者们关注的重要问题。程美东(2004年)指出，改革开放以来，中国的社会整合体系发生了巨大的变化，行政整合功能不断趋于弱化，经济、法律整合功能日益增强；单位的整合功能不断减弱，社区的整合功能逐渐加强；国家的整合力量渐渐削弱，民间整合力量正在兴起[3]。刘惠(2008年)指出，我国的社会整合基本上是从单位整合向社区整合模式转变的。目前的社会整合存在制度整合、利益整合和认同整合困境。建议通过制度创新、社区建设和社区服务，提高利益整合和认同整合水平[4]。涂小雨(2009年)从价值共享、利益协调、制度创新、组织建设“四位一体”的角度，分析了转型期中国共产党的社会整合机制的演化[5]。王晓荣、李斌(2010年)指出，中华人民共和国成立以来，我国的整合形式包括三种：建国初期的革命化高速整合、政社合一的动员型高度整合、改革开放以来以制度重建为核心的释放性整合等整合模式。该研究提出了新时代社会整合方式为土地制度变迁、基层民主发展和农民组织化建设等[6]。

最近，随着扶贫攻坚、扫黑除恶和乡村振兴战略的相继实施，城乡社区建设中存在的社会整合弱化问题和党建引领社会建设成为学者们关注的热点问题。陈晓岚(2020年)的研究指出，党的组织建设、整合载体搭建和吸纳动员群众是党实现社会整合的三条主线，贯穿于革命、建设和改革全过程。党的十九届四中全会提出建设“人人有责、人人尽责、人人享有”的社会治理共同体，对社会治理新格局进行了深化。党的十九届五中全会在全面建设社会主义现代化国家的新起点上，再次强调“完善共建共治共享的社会治理制度”。在社会治理中通过党的组织、资源、动员优势重新调整与社会的联结模式。新时代以“织密组织纽带、整合治理资源、强化基层认同、引领动力制度化”在社会治理框架中实现社会整合[7]。赵黎(2020年)提出了“政党整合型社会治理”的概念，并指出，组织嵌入机制主要意味着治理体系的组织化和网络化，实现社会整合和社会动员[8]。刘缄、刘倪(2020年)指出，我国城市基层治理形成了以党建引领为核心，以政府主导、社会参与、法治、技术为要素，整合城市基层治理资源的运行逻辑。这种城市基层治理机制以问题为导向、以人民为中心，打通服务群众“最后一公里”，形成共建共治共享的合力[9]。纪芳(2020年)指出，村庄社会整合有四个机制：基于血缘地缘关系形成的宗族结构，为村民提供情感认同与价值规范；以集体经济为表现形式的经济基础，强化村庄治理的公共性与村民的利益关联；以公共生活为载体的媒介机制，为村民提供价值再生产空间，形塑互助合作的阶层关系；以村规民约为主要形式的制度基础，通过对个体的行为约束维护村庄公共秩序[10]。可见，近年来关于社会整合的研究成果对于制度整合、技术整合、利益和经济整合、文化与心理整合的专门研究还比较少。

从当前学术界对社会整合的主要观点看，我国的社会整合在不同的阶段具有不同的特点。中华人民共和国成立初期的社会整合主要采取政治整合和行政整合手段；改革开放以后，总体性社会整合方式逐渐分化出利益多元的社会结构，行政整合难度加大，社会整合建设滞后。城乡社会整合呈现弱化现象，社会越轨和矛盾纠纷增多。当前形势下，通过党建引领加强了社区党组织整合之后，社区组织化程度不断提高，但利益、技术、社区文化与心理等方面的整合需要加强，社会整合体系需要进一步完善。“枫桥经验”是由社区警务整合向社会整合过渡的典型作法。在落实中央治理思想、公安部公安工作会议精神和学习“枫桥经验”指示精神的形势下，各地社区警务治理能力不断提升，但依然存在一定差距，需要在以后的工作中予以完善。

当前针对社区民警警务整合机制建设的研究还不多见，本文仅从社会整合机制建设的角度出发，粗浅探讨公安机关的社区警务整合机制建设的经验和薄弱环节，并据此提出进一步提升警务整合水平的政策建议。

三、当前社区民警警务整合机制建设的特征

从社会整合的五个构成要素看，基层公安机关的社会整合机制建设主要体现为社区民警的社区工作。社区警务整合机制建设工作具有如下几个方面的特征：

(一)在整合理念上，以落实新时代治理理念和“枫桥经验”为特色

全国各地公安机关深化十九大以来的党的执政思想，树立为人民服务的理念，积极落实“共建共享共治”思想、人类命运共同体和源头治理、系统治理等治理思想。尤其是近年来，公安机关进一步在全国推广“枫桥经验”，全国各地涌现出众多的“枫桥”式派出所，多元参与社区矛盾纠纷解决的机制不断得到普及。同时，在公安机关内部不断学习马克思主义，提高政治理论素质，保持警务理念与党中央治理思想相一致。

(二)基层公安机关内部整合不断加强

公安机关为了适应形势需要，不断提高服务社区水平，一直在尝试进行内部组织系统的创新。如北京海淀派出所的“两队一室”改革[11]，黑龙江龙华路派出所的“两队一室”、战区机制、社区警组机制[12]，四川雅安市公安局雨城区分局河北派出所专职化社区警务队的改革，都是通过一系列的公安机关内部组织体系的改革，实现了警务组织的社区化和警务力量的下沉。

(三)党建引领下社区警务整合不断加强

在社区自治力量不足、社区治理不足的情况下，全国各地的社区民警构建了各具特色的以党建引领的社区整合系统。大多数社区民警通过党建促进社区警务整合工作开展的做法，建立了党建引领的社区整合体系。如，哈尔滨东莱街派出所的调解联盟、志愿巡逻队[13]，四川雅安市公安局雨城区分局河北派出所的“十户联防互助组”，大连市哈尔滨路派出所“企业平安之家”[14]，南京夫子庙多元共治整合机制建设[15]等。还有一些社区民警依靠个人人格魅力和部门影响，组建了形式各异的社区警务整合组织，如各地“警格”组织的创新，为公安民警开展社区警务工作提供了很大的便利。

(四)文化整合对警察队伍内部整合发挥重要作用

文化整合包括警营文化整合和社区文化整合。当前社区警务文化整合主要是警营文化的整合。很多优秀的公安派出所在开展社区整合机制建设的过程中，率先开展警营内部文化建设。通过派出所心理咨询室、派出所宣传栏、图书馆、党建工作室的建设，不断提高公安民警的政治素质、文化素质、法律素质，进一步缩小警民之间的距离，为社区整合的有效开展提供了前提条件。如北京市朝阳门派出所的警营文化建设[16]。此外，很多社区民警在辖区开展的社区教育活动，也通过文化教育的手段提高辖区居民的整合意识和整合水平。如山东威海的“阮警说防范讲堂”、哈尔滨东莱街派出所的“平安大讲堂”等。

(五)技术整合是社区警务整合的重要形式

技术整合是社会整合的重要手段，如哈尔滨东莱街派出所的户户通微信群建设[13]。社区民警在整合社区力量、实施社区警务的过程中，充分发挥了先进警务技术的作用，通过智治手段，提升了社区整合的效果，社区街面犯罪率大幅度下降。

(六)制度整合

社区民警通过村规民约建设，通过非正式制度建设的途径，实现了社区治理水平的提升。如海南省石山派出所社区民警与村民共建村规民约、贵州省锦屏县公安局隆里派出所社区民警的“合约管理”整合模式等。

在推行乡政村治和城市去单位制、实施社区制改革以来，作为政府重要治理部门的公安机关在整合社区力量、维持社区稳定方面一直发挥着重要作用。

四、当前社区民警警务整合机制建设存在的薄弱环节

在当前情况下，我国城乡社区民警开展的警务整合机制建设工作虽然发挥了重要的作用，但是在管理机制、制度整合、利益整合、文化整合、技术整合、整合对象、整合效果等方面仍然存在一些薄弱环节。

(一)“条块”矛盾导致社区组织融合程度不高

长期以来，条块相结合的管理体制制约了社区警务整合的创新。由于条块纵横格局的影响，基层整合不断在加强公安机关系统整合、弱化“块”功能和强化社区整合、弱化“条”功能之间摆动。虽然在某些地方实施了社区民警或党员民警兼任街道党工委职务、参与社区组织活动的改革，也获得了很好的治理效果。但是，社区民警在动员社区组织、建设一体化社区整合机制方面，依然存在动员力有限、社区组织和群众参与不足等问题。

(二)整合制度化程度较低，导致社区警务整合连续性较差

当前的警务整合存在制度化程度低的问题。主要表现在两个方面：一方面，基层社区民警在构建社区整合机制的时候，他们与社区企业、事业和其他行政部门的整合机制缺乏强有力的政策支持。在有关法律法规中，并没有明确规定社区警务整合机制中各个组织的权力、责任和义务。另一方面，目前全国正在推广学习落实“枫桥经验”，由于各地的实践活动不具有一致性，公安决策部门并没有出台一个具有一定约束力的系统的制度框架。因此，正是由于缺乏制度整合机制的支持，出现了社区警务整合的不可持续性，导致社区民警付出更多的心血却得不到应有的效果。

(三)利益整合程度较低

利益整合是社区整合的核心机制。公安机关在坚持人民根本利益至上和践行群众路线的前提下，充分发挥警务整合的优势，妥善协调与处理了各种社会利益关系，实现了社会的协调、稳定与发展。但是，在利益整合机制上还有一些空白点。根据社会功能理论的观点，任何组织都具有经济、政治、整合、文化功能，四种功能之间是相互耦合相互依存的关系。公安机关和其他政府部门和社会组织一样，都具有上述四种功能。然后，在各种组织法律制度设计中，普遍存在功能遗漏现象。比如，公安机关也存在内部和外部经济、文化、整合的功能。但是，我们在设定公安民警职责的时候，并没有十分重视公安机关的经济、文化职能。而其他社会组织在功能上也没有强调它们的整合、文化和政治功能。由于社会组织之间功能上不能耦合，导致利益分化和责权利不统一，由此产生公安机关和社区组织之间的利益不一致性。

(四)文化整合手段应用较少

在基层实践中，我们也经常看到一些社区民警根据社区原有的文化特点开展社区整合机制的建设。比如，贵州省锦屏县公安局隆里派出所的“合约管理”整合模式中，社区民警就利用当地具有的“契约”文化，开展了乡规民约建设、以歌唱调解纠纷的工作方式。但是，利用文化手段构建社区整合机制的做法实属罕见案例。

(五)整合对象具有被动性

社区单位、组织和群众等力量是社区整合的主要对象。很多地方在构建社区整合体系的时候，在发动群众参与社区治理方面还存在一定差距。由于社区警务整合对象面比较窄，社区民众治安参与态度比较被动。

(六)整合效果具有短期性

社区民警的社区整合效果不显著。在推行“枫桥经验”深入开展社区警务改革的过程中，通过社区民警的不懈努力，社区整合水平不断提高，警民关系得到了改善，社区治安状况不断好转。但是，由于整合机制的建设受到内外部多方面因素的影响，在社区整合机制建设持久性和治安效果持久性方面略显不足。

从当前基层公安机关的警务整合机制建设状况可见，当前的警务整合还处于初级整合阶段，行政与组织整合、技术整合发挥重要作用，但是在制度整合、利益整合、文化心理整合方面，还缺乏系统的思考。

五、进一步加强社区警务整合机制建设的新思路

在十九届四中全会“党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与、法治保障、技术支撑”的治理体系构建理念下，以当前习近平总书记的重要讲话精神为指引，根据公安部的指示精神，对社区民警的警务整合建设提出如下建议：

(一)加强整合观念建设，做好社区宣传教育工作

社区警务整合机制建设需要具备良好的文化环境和心理支持。为了做好社区警务整合机制的建设，公安民警不但要加强自身的思想政治教育，不断提高自身的马克思主义理论水平，自觉将为人民服务的理念落实到具体的警务实践之中，还要急社区群众之急，忧社区群众之忧，要将人民利益转化为公安民警的利益，形成警民一体化的社区利益共同体，体现党、公安和人民是一家的思想，将中央的治理思想落实到社区警务整合机制建设当中。

(二)加快社区组织建设模式创新

社区警务整合机制建设需要妥善处理好“条块”关系。在避免地方政府过度干预警务工作和警务机构脱离社区组织体系的思想下，不断创新社区民警的选拔、使用、考核、晋升、待遇机制。在社区组织建设方面，以党建引领作为切入口，加强社区自治组织体系的建设，充分发挥“村两委”和城市居委会的社会整合功能。继续深入学习“枫桥经验”中培育社区组织参与社区治理的做法，大胆扶持、培育社区各类组织，充分发挥社区党组织、村委会、居委会、“两新”组织(1)“两新”组织，是指新经济组织和新社会组织的简称。、宗族、行业协会等组织发挥社区自治的功能。

(三)不断提高社区警务整合机制建设制度化程度

社会整合度低、过度依赖行政整合现象是当前城乡社区整合的主要特点。因此，在积极尝试建设社区整合机制的前提下，总结各地先进经验，然后建设一套可以用来指导全国的社区警务整合制度非常有必要。社区警务整合机制的建设，涉及政治、经济、文化等各个方面的制度建设工作。其中，社会组织管理办法、各个部门的组织法律制度的修改和完善任务也很繁重。地方公安机关通过建立社区党组织开展社区警务工作的做法值得肯定。但是，怎么在地方党委政府领导下，建立一套包括公安机关在内的新社区整合机制的建设依然值得深入思考。

(四)构建新的警营文化，加快基层公安机关的社区融入

社会整合就是社会各个组织体系之间在思想、政治、利益、文化、制度一体化的过程。因此，社区警务整合机制的建设也必然是社区民警在上述各个方面与社区一体化的过程。因此，在社区组织的改革方面，需要重新考虑有利于社区融入的警营文化改革措施。比如，在公安派出所办公机构建设、公安派出所外观标识等方面，尝试进行社区融合改革，缩小警民文化差异，缩小警民之间的距离，增加社区群众“共同在场”感，提高社区警务整合机制建设的综合效益。

(五)增加偏远地区公安派出所和警务室资源投入，提高警务整合技术水平

偏僻、落后地区的公安派出所和警务室基础设施建设不足现象依然存在。在充分依靠当地党委政府力量开展社区警务工作的前提下，要进一步增加偏远地区的警务费用，尽快改善当地公安民警的工作条件，提高公安民警的执法现代化水平。

六、结论

城乡社会整合机制建设是社会治理的核心。多年来公安机关开展的社区警务整合机制建设工作、“枫桥经验”的推广与深化，对于维护社会稳定、控制社区犯罪、提高社区居民生活质量、提升社会治理水平等方面，发挥了重要作用。然而，由于社会转型过程本身形成的不均衡现象产生了文化与制度建设滞后、区域与城乡差距，在社会不断分化和结构复杂化的同时，依然存在城乡二元结构，所以社会整合机制建设严重滞后于形势需要。虽然公安机关的警务整合在社会整合机制尚不健全的情况下发挥了重要的维稳作用，但依然存在力量有限、不堪重负、满足不了治理需要的问题。

改革开放以来以城乡社区自治为目的的社会整合机制建设效果并不理想。这与过度、快速城镇化的推行和农村人口流入城镇、社区建设失衡等因素密切相关。在当前形势下，开展党建引领城乡社区建设的措施，加强了社区行政整合的力度。公安机关在社区整合、维护社会秩序方面发挥了重要作用。在“自治、法治、德治”相融合的背景下，在基层党组织引领下，要在“法治国家、法治政府、法治社会”的法治思想落实和弘扬优秀传统文化等方面，发挥制度整合、文化心理整合的功能，实现德治、法治、自治、智治、文治“五治”并举。

社会主义制度优越性的体现、治理绩效和整合效能的进一步提升，需要从进一步贯彻落实党的十九大以来的治理思想，尤其是共建共治共享思想和党委领导、政府负责的治理体系建设和社会治理共同体思想等，继续深化改革社会组织管理制度，加快法治社会建设进程，继续落实“文化自信”的文化建设理念，弘扬优秀传统文化，做好公安机关的“心理认同整合”和“文化治理”工作。同时，吸引社会各个组织、各个阶层、群体和个人参与到社区治理和建设工作当中，进一步释放社区建设活力，减轻公安民警压力，提高社区自治水平。通过政治整合、文化整合、利益整合、技术整合、组织整合、制度整合等手段的综合应用，提高社区团结程度和城乡社区治理水平。