加强资产负债约束 促进国有企业高质量发展

齐亚芬 孙德升

2018 年9 月中共中央办公厅、国务院办公厅发布了《关于加强国有企业资产负债约束的指导意见》，提出为实现国有资本做大做强，加强国有企业资产负债约束，降低国有企业资产负债率，增强经济发展韧性，实现国有企业高质量发展。

本文根据《关于加强国有企业资产负债约束的指导意见》的要求，从目前的现状和造成的原因分析入手，防范债务风险，确定长短期目标量化，降低国有企业资产负债率，其有效途径：企业内外协同强化资产负债约束，降低资产负债率；厘清政府债务与企业债务边界,减轻国有企业政策性负担；多项配套措施，降低企业债务，实现高质量发展。

一、目前的现状和造成的原因

企业资产负债率的警戒线国际上通常认为是50%，超出警戒线会增加企业债务违约甚至破产。目前，我国国有企业的资产负债率2017 年65.7%，高负债不仅存在较高的债务风险，而且直接导致资金使用率低，削弱了资本、劳动力、土地等生产要素的配置效率和生产效率，造成经济增长的动力不足。而造成国有企业的资产负债率高的原因：

1.国有企业存在着战略性、社会性的政策负担，经营出现亏损，政府会通过各种方式进行施救，如：提供补贴、增加贷款、追加投资等，因政府对企业债务提供了显性或隐性的担保，加重了国有企业对政府的依赖，降低了负债约束力，弱化了财务风险意识。

2.国有企业公司治理体系不健全、内部控制制度不完善。为扩大经营规模去借债，造成债务规模过大，资本结构不合理，加大了财务风险。

3.国有企业融资模式单一僵化，结构不合理，过度依赖债务融资、以贷养贷的融资方式，很难低御资本市场的变化。

二、长短期兼顾目标量化，降低国企资产负债率防范债务风险

（一）《指导意见》提出了具体的目标，设定了“国有企业平均资产负债率到2020 年年末比2017 年年末降低2 个百分点左右”的短期目标。“有效的资产负债约束需要目标明确、有的放矢。”《指导意见》为国有企业减负债、降杠杆工作描绘了清晰的时间表和任务书。

除了针对目前国企减负债问题提出具体目标约束外，《指导意见》还提出了长期性目标，要求在2020 年之后国有企业资产负债率基本保持在同行业同规模企业的平均水平。这种制度上的设计远近兼顾目标量化，不仅可实现短期内国企减负债的要求，也确保了长期内抑制国企资产负债率的反弹。

（二）划定“预警线和监管线”，列出“重点关注和重点监管两名单”

《指导意见》明确指出，国企资产负债约束以资产负债率为基础约束指标，对不同行业、类型国企实行分类管理并动态调整。原则上，以本行业上年度规模以上企业平均资产负债率为基准线，加5 个百分点为预警线，加10 个百分点为重点监管线。

《指导意见》明确指出，资产负债率超过上述“两条线”的国企，国资管理部门要综合分析企业所在行业、发展阶段、债务类型与期限结构，以及流动比率、经营活动、现金流等一系列指标，评估其风险大小程度并列出重点关注和重点监管企业名单。一方面强调全面覆盖，把全部国有企业纳入到资产负债约束管理体制中来；另一方面又兼顾差异性，强调分类施策、因企施策，尽可能实现对高资产负债率、高债务风险企业的精准约束，到2020 年前有实质性的改观。

《指导意见》对国企降低资产负债率设定了长短期目标，并且兼顾差异性，实施精准约束，防范国企债务风险。降低国企的资产负债率是一项长期的任务，一方面政府的政策导向要强化资产负债约束；另一方面从国企自身要加强内部治理体系，多方协同，构建资产负债的长效管理机制，实现资产负债率趋于合理。

三、企业内外协同强化资产负债约束，降低资产负债率

（一）《指导意见》明确指出，国有企业是落实资产负债约束的第一责任主体，可以从完善企业内部治理机制入手，建立资产负债约束机制。第一，合理设置资产负债结构。根据企业的实际经营情况，设定财务风险管控目标，合理安排投融资规模，抑制投资冲动，合理规划资产负债结构，保持企业财务稳健。第二，完善内部控制制度，为企业的生产经营活动、投融资决策提供真实的财务数据，保障资金的高效和安全。投融资之前，对企业内部的资产负债情况进行综合分析，融资之后，加强与债务人的沟通，在面对重大财务困境时，应及时与债权人协商。第三，建立集团公司内部财务风险防范机制，母公司应规范内部财务信息报告制度，畅通报告渠道，确保及时获取子公司的真实、准确、全面的财务数据，减少因财务不对称所产生的财务风险。严格控制子公司资产负债率和资产负债约束。第四、国有企业要增强内源性资本积累的能力，工业4.0 和《中国制造2025》的规划中都强调了高质量发展与内涵式增长，这就要求国有企业以技术创新为核心，提高全要素生产率，消除无效产能，改善产品质量，提高经营效益和盈利水平，增强内源性资本积累，强化财务风险的抵御能力，实现企业可持续高质量的发展。

（二）《指导意见》还要求强化国企资产负债外部约束。有国有资产管理部门、金融机构、专业中介机构等多重外部约束机制。国有资产管理部门应做到“全面监测、重点防控、积极引导、公共监督”。全面监测，就是国有资产管理部门建立健全国有企业资产负债监测与预警系统，以资产负债率为核心，财务报告等信息为基础，参考企业的经营计划、行业环境、资本结构，对国企的财务活动进行监测，及时预警。重点防控，就是国有资产管理部门建立健全国有企业资产负债数据网络系统，按照资产负债率的预警线和重点监管线，划分出重点关注和监管对象，压缩高风险投资，节约融资成本。积极引导，就是国有资产管理部门将资产负债约束作为国企的考核标准，以资产负债率作为评价企业经营绩效的重要内容，引导企业积极实施减负债、去杠杆。公共监督，就是国有资产管理部门将国企资产负债率的预警线、监管线、可公开的财务信息向社会披露，接受公共监督。这一系列的措施是运用科学的方法规范国企的财务活动，防范风险，实现国有资产保值增值。金融机构要加强对高负债企业的协同约束。一方面，建立贷款信息共享系统，全面评估国企的信用风险，关注对外担保、或有负债的情况，对于高于资产负债率预警线的企业，应慎重确定贷款条件和金额；另一方面，建立联合的授权机制，避免金融机构之间的不良的竞争，导致对国企的过度授信，从源头上控制国有企业的资产负债率。《指导意见》对列入重点关注企业和重点监管企业设置了融资限制，金融机构原则上不得对其新增债务融资。对于中介机构而言，会计师事务所应向外部信息使用者提供真实准确的审计报告，为国企将负债提供可靠的数据支持。

《指导意见》精心设计，强调内外部约束相结合，实现国有企业、国有资产管理部门、金融机构、社会信用的共同约束，将提高约束的有效性和可行性。要求国企通过混和所有制改革、增加股权融资、市场化债转股等措施降杠杆，实际上是“倒逼”国有企业转变发展模式和深化改革，建立国有企业资产负债自我约束的长效机制。

四、厘清政府债务与企业债务边界,减轻国有企业政策性负担

实践中如何破解地方政府债务和国企债务互相缠绕的体制难题，备受各方关注。长期以来，国有企业的债务除了自身经营所需，还有两个重要的原因：一是国有企业为地方政府进行债务融资；二是国有企业被动承担社会性公益支出。为了降低国有企业的债务负担，《指导意见》提出一系列要求：一方面，国有企业应减少对地方政府的财务依赖，地方政府也不要再对国有企业的债务兜底；另一方面，严格控制地方政府及其部门违法违规或变相通过国有企业举借债务，而国有企业也不应为地方政府提供融资或配合地方政府变相举债。因此，要厘清政府债务与企业债务边界，除非国有企业自愿承担社会责任，否则，地方政府不应将公共负债打包进国企，使国有企业过度承担了公益性的支出，加重了国企的债务。减轻国有企业的债务负担，使国有企业专注于经营管理，助推企业高质量发展。

五、多项配套措施，降低企业债务，实现高质量发展

建立科学完善的国有企业资产负债约束机制是一项系统工程。《指导意见》围绕支持国有企业盘活存量资产、优化债务结构、完善多渠道资本补充机制、推动国有企业兼并重组、依法依规实施国有企业破产等配套措施。

（一）盘活国有企业存量资产、优化债务结构，提高资金使用效率

国有企业债务增加的同时，也产生了大量资产的闲置。为确保国有资产的保值增值，提高资金的使用效率，盘活国有企业存量资产。1.企业应对存量资产进行分类、整理，全面了解存量资产的类型、数量、价值以及增减变动情况，为存量资产的盘活提供准确的数据。2.对各项资产进行规范的管理。对于持有的货币资金进行集中管理，制定详细的货币资金收支计划，合理配置，提高资金使用效率；对于流动资产、固定资产的管理，应按市场情况进行租赁、转让、出售等，对于无形资产，如土地使用权、商誉、探矿权等可进行交换或质押进行融资，充分发挥无形资产在产权市场的作用。3.实施资产证券化，对于缺乏流动性的应收账款、公共事业等但未来有可能产生现金流的资产，通过委托机构发行资产支持证券，实现资产证券化，提前收回资金，实现资金的再投入。通过资产的置换、资产证券化等方式实现内部资源的再配置，使闲置的资产流动起来，提高存量资产的利用率，缓解企业资金压力，降低财务风险，提高企业的经营效益。

（二）完善多渠道资本补充机制,扩大股权融资规模

降低国有企业资产负债率、防控财务风险的有效途径，是完善多渠道资本补充机制,扩大股权融资规模。1.企业的留存利润是补充资本的重要方式，通过提高经营效益，增加留存利润，完善资本补充机制。企业在积累资本的同时，应关注资本的动态，从落后产能、无效行业退出，将资本投入到新兴产业中去。2.民营资本是补充国有资本的重要途径，应通过国企混合所有制改革，运用合资合作、增资扩股的方式，吸收民营资本，壮大国有企业资本，增强抵御财务风险的能力。3.推进资本市场化的债转股，强化国有企业在资本市场中的主体地位，有诚信的企业通过资本市场筹集资金，由企业自担收益和风险。4.通过借助多层次的资本市场，扩大股权融资规模。国有企业通过完善多渠道资本补充机制,扩大股权融资规模，降低高负债的财务风险。

（三）推动国有企业兼并重组，对“僵尸”企业实施破产程序

为适应供给侧结构性改革，在调整产业结构，创新产业模式的背景下，国有企业兼并重组就是对产业集中度低、同质化竞争严重的企业，压缩传统业务，转型升级，转向战略性的新兴产业，提高国有企业的综合实力。国有企业兼并重组的过程中，鼓励社会资本以股权投资的形式参与进来。对于依靠银行贷款“输血”生存的僵尸企业，应依法依规实施企业破产程序，实现国有资本退出。通过兼并、重组、破产，优化国有资本，提升资金要素配置效率，降低债务风险，促进国有资本做强做优做大，实现经济的平稳健康和高质量发展。