国家治理视域下民主党派监督效能提升论析

李 佳

（湖南大学，湖南 长沙 410082）

政党政治是当今世界民主政治的主旋律，当代中国形成了具有中国特色的现代民主政治，开创了新型政党制度——中国共产党领导的多党合作和政治协商制度。民主党派在该制度下履行参政议政、民主监督、参加中国共产党领导的政治协商三大职能。然而，同参政议政、政治协商两大职能相比较，民主监督在理论研究和实践活动两方面都存在短板，特别是无法有效适应当下国家治理体系和治理能力现代化的要求。因此，明晰民主监督的性质定位，揭示其现实困境，找到正确应对之策，方能切实提升民主党派的民主监督效能。

一、国家治理视域下民主党派民主监督的性质定位

2020年11月中共中央政治局会议修订的《中国共产党统一战线工作条例》，对于何为民主监督作出了详细规定。[1]民主党派民主监督是具有合作性、协商性特征的“柔性监督”，因此，相较之具有强制性特征的权力监督，其本质上属于权利监督范畴。[2]

（一）民主监督是政治性与组织性相结合的党际监督

民主党派民主监督是政治性和组织性相结合的政党监督，这是民主监督的首要性质定位。政治性是民主党派民主监督区别于私人活动的鲜明特征，意味着其是一种指向党、政府、法检部门的公共行为；与主流意识形态相契合的政治行为。组织性，指的是民主党派民主监督要求在体现组织意志的基础上具有广泛代表性。[3]政治性和组织性相结合的性质定位，体现在民主党派成员一方面通过在人大、政协和各级党政部门担任要职，另一方面通过参与人大、政协或各种协商座谈会，对事关国家重大方针政策的制定和实施提出意见、批评、建议。

（二）民主监督是非权力性与非对抗性相统一的协商式监督

民主监督是一种“柔性监督”，即是非权力性与非对抗性相统一的协商式监督，这也是民主监督与其他监督的根本区别。西方资本主义国家的政党制度以竞争性为特征，以人民主权、权力制衡为基础，通过政治设计和程序安排，使执政党和在野党相互对峙达到约束权力运行的目的。[4]在我国，民主监督是民主党派的一种权利，而非经过法律赋权的权力。民主党派以提出意见、批评、建议的方式履职，从外部督促执政党纠正决策失误和完善政策，而不是诉诸纪律和法律，也不是揭短曝丑或谩骂攻讦。这说明民主党派的民主监督是一种“软”监督、“柔性监督”，亦即非对抗性监督。这与西方国家反对党（在野党）的对抗式监督判若鸿沟。[5]

（三）民主监督是参谋型与成事型相协同的合作性监督

习近平总书记指出：“各民主党派和无党派人士要做中国共产党的好参谋、好帮手、好同事，共同把中国的事情办好。”民主党派民主监督的长期实践，对建设性监督给予了最好的诠释。[6]《中共中央关于加强和改进人民政协民主监督工作的意见》指出：民主监督的重点是党和国家重大方针政策和重要决策部署的贯彻落实情况，其监督目的是协助党和政府解决问题、改进工作、增进团结、凝心聚力，以提升国家的现代化治理能力。民主党派民主监督是真诚合作，不带敌意的监督。

二、民主党派民主监督在国家治理中的现实困境

民主党派在以民主监督的方式参与国家治理的过程中，为提高党和国家重大方针政策和重要决策部署的科学性、民主性和正确性提供了有力抓手，[7]但民主监督在制度建构、主客体合作协同、民主监督效能、民主党派自身建设等方面仍存在现实困境。同时，囿于新时代社会各阶层利益诉求的多元化趋向，民主党派民主监督正面临着众多现实挑战。

（一）民主监督的机制建设与顶层设计的理想初衷匹配度不高

一是民主监督的制度化水平有待提高。1989年中共中央颁布了《关于坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的意见》；1995年全国政协委员会发布《关于政治协商、民主监督、参政议政的规定》；2005年中共中央颁发了《关于进一步加强中国共产党领导的多党合作和政治协商制度建设的意见》；2018年全国政协通过了《中国人民政治协商会议章程修正案》等。关于民主监督的文件虽然数量不少，但均未上升为法律规范。此外，现有的关于民主监督的文件规定较为笼统，在具体实施细则等方面，尚不具备可操作性。二是民主监督的工作体系相对滞后。一方面，党的法规（条例）、报告为民主党派民主监督在理论及政策层面提供了坚实基础，但仍需进一步完善民主监督落地层面的工作体系。[8]各民主党派设置的调研处、参政议政处等专门研究机构不具备民主监督职能。[9]另一方面，民主监督与其他监督出现混同的局面，民主监督常常局限于某一特定领域。此外，民主党派的特约监督人员缺乏专门的管理机构，“特约人员”政治性、党派性和组织性有待加强。

（二）民主监督的主客体双方难以实现肝胆相照的通力合作

一是民主监督主体监督动力不足。我国民主党派具有独特的参政地位与党际关系，这虽是优势，但也导致民主监督的监督动力不足的问题。[10]民主党派成员“不愿”监督，咨询功能发挥有余，批评警示功能体现不足。与此同时，民主党派历年的工作报告都主要集中在捐资助学、扶贫济困等方面，监督只占很小比重。[11]民主监督缺乏刚性约束，直接导致监督积极性不高，“不敢讲、不想讲”成为主要表征。[12]二是民主监督客体接受监督的意愿不足。由于部分党政领导干部认知存在偏差，对于民主党派的意见并未认真汲取。[10]某些领导干部尽管想要认真对待民主党派的民主监督，但根据实际情况，普遍感到“说起来重要，但做起来无从入手”或“知道重要，但很难接受监督”。[13]

（三）民主监督的实际效能与社会公众的良好预期有一定差距

一是监督对象下移与“矮化”。执政党在党务、政务和事务方面的执政情况都属于民主监督的范畴。[14]监督大多局限在对具体事务的实施，对重大决策问题难以发挥监督职能。二是监督边界定位模糊。政协的民主监督和民主党派民主监督是民主监督的两种不同表现形式。但在实践中两种监督的边界存在“模糊地带”，给监督主体造成混乱，“耕了别人的田，荒了自己的地”的现象较为普遍。三是监督活动随性游离。就参政党而言，民主监督的好坏，取决于党派负责人的人格魅力、社会声望等。就执政党而言，党派监督是否能够达到预期效果则依赖于执政党的态度。[15]

（四）民主监督队伍建设存在差距

一是从民主党派成员的规模体量来看，人才优势和智力优势不足。根据2021年6月发布的《中国新型政党制度》白皮书，目前全国八个民主党派成员数达131.89余万人，体量较小。二是从民主党派成员的政治素养来看，专业素养与个人精力有限。民主党派成员主要构成是高校、科研单位的中高级知识分子，承担着科研、教学等多方面的职能，在民主监督上仅能花费较少的时间和精力。[16]三是从民主党派的凝聚力和整合力有待加强。囿于编制紧张和经费短缺，民主党派的组织建设难以为其实施民主监督职能提供支持，遑论形成民主党派监督合力。

三、国家治理视域下民主党派民主监督效能提升的对策

我国参政党的民主监督具有一定的协同治理特征，体现在“理念—结构—制度—资源”的治理体系建构中，表现为目标一致、资源共享、责任共担、互利互惠、深度交互。因此，提升民主党派民主监督效能需要从理念目标、制度机制、主体协同、技术资源等四个维度着手。

（一）理念目标：营造积极健康的民主监督政治生态

一是厚植现代民主精神和法治观念。一方面强思想，增强民主党派成员对多党合作制度的认同感和归属感。[17]另一方面强素质，要组织党派成员认真学习掌握党和国家的方针政策和重大决策部署，成为“懂监督、会监督”的合格监督者。同时，强化被监督者接受监督的意识，加强对公务人员尤其是党员干部的权力观教育，将接受民主党派民主监督的情况作为考核领导干部绩效的标准。二是弘扬家国情怀和增强责任意识。民主党派要有想干事的冲劲，坚持把这股动力转化为实际的行动，以满腔热情和强烈的责任感和使命感对待工作。同时，切实解决人民群众急难愁盼问题，真正做到为人民群众办实事。三是强化阳光心态和善治理念。敦促政府部门的各项工作进行公开，推进行政决策公开、执行公开、管理公开、服务公开和结果公开。[18]国家治理目标是实现社会公共利益最大化的善治。善治之“善”是良好的治理结构、良好的治理手段，民主党派民主监督应该以善治为导向，弘扬当代优秀政治文化。

（二）体制机制：构建科学规范的民主监督体制机制

一是在宏观立法方面，注重提高民主监督工作合法性与权威性。民主与法治相互促进、相互发展，法律规范能够为民主监督提供坚实的制度保障。[19]加强民主监督的法治建设，需要通过适时制定和修订的相关法律保障民主党派履行职能，即新修订的《监督法》要为包括民主党派在内的各监督主体的监督工作提供法律依据和法律保护规范。二是在中观建制方面，注重提高民主监督制度完备性与系统性[20]，建立可操作性强的民主党派监督工作程序。[21]一方面需要不断健全和完善监督前的知情环节、监督中的沟通环节和监督结果的反馈环节等制度规范，落实好民主监督评估、激励机制和考核机制，对于拒绝监督的、打击报复民主监督者的予以处分。另一方面在民主党派内部要建立专门的民主监督机构和工作部门，选拔培养专门的监督人员在该机构和部门中任职。[22]此外，在与民主党派有对接关系的政府部门中，设立协调民主监督的联系机构。[23]同时，各民主党派在人民政协中设立民主监督的联合机构[24]，为保证民主监督的相关事宜能够及时得到办理，还要在基层政协中分设监督小组。[25]三是在微观立规方面，注重提高民主监督运行规范化和程序化。制定和完善民主党派民主监督的规范化程序。这些程序包括：政情公开程序、监督信息沟通程序、民主监督权力行使程序、意见建议采纳程序、党派自身行使监督权程序等。

（三）主客协同：创新合作治理的多元参与模式

一是加强执政党与参政党之间的合作互动。执政党要重鼓励和支持民主党派开展独立调研，加大经费资助渠道；民主党派应增强使命感和责任感，将民主监督纳入自身绩效考核的重要内容。二是民主党派要加强自身组织建设。注重民主党派优秀人才的发现和培养，推进基层组织力建设，强化成员对组织的归属感和认同感。[26]大力加强民主党派领导班子建设，遴选推荐参政能力强、监督历练经验丰富并为群众所认可的党派成员担任负责人。三是民主党派要提升专业化水平。进一步完善领导班子理论中心组学习制度与成员学习培训制度，增强党派成员参与民主监督的积极性与主动性，提升党派成员的综合素质。同时，规范特约监督员管理，严格遴选推荐优秀人员担任特约监督员，加强监督员管理考核，确保特约监督员敢监督、能监督、会监督。

（四）多元整合：形成民主监督的治理合力

一是民主监督与权力性监督相结合。参政党民主监督是一种不具有刚性约束力的权利监督[27]，因而需要将参政党民主监督与权力性监督相结合[28]。这一合作过程在保证民主监督本质属性的前提下，既可以为参政党民主监督赋能，又增强了民主监督的威慑力。[29]二是民主监督与专业监督相结合。民主党派要善于与专业智库、科研机构等共建合作平台，保持良性互动，将这些专业人员吸纳进民主党派的智库中。要积极借助科技优势，探索运用大数据、“互联网+”、云计算等新技术新手段，提高发现问题的精度，增强监督的实效性。三是民主监督与舆论监督相结合。舆论监督凭借自身的时效性、透明性等优势，能够达到有效制约权力行使的效果。[30]因此，参政党可以选择利用舆论媒介实现民主监督的目标。参政党还要依靠新闻媒体及时搜集公众心声，提升信息整合能力。

现代化的国家治理体系离不开监督体系对权力运行的有效制约。党和国家监督体系是执政党在长期执政条件下实现自我净化、自我完善、自我革新的重要制度保障，也是确保权力始终用来为人民谋福祉的关键之举。新时代，完善民主党派民主监督制度为增强和巩固中国共产党的领导提供坚实基础，为推进社会主义民主政治建设提供了前进方向。