法治社会建设的逻辑：目标指引、现实困境和路径选择

公 丕 潜

(哈尔滨市南岗区人民法院 审判管理办公室，哈尔滨 150001)

党的十八大作出“全面推进依法治国”的法治擘画，宣示法治是治国理政的基本方式，并提出“科学立法、严格执法、公正司法、全民守法”新十六字方针。党的十九大开启全面依法治国新征程，明确到2035年“法治国家、法治政府、法治社会基本建成”。《法治社会建设实施纲要(2020—2025年)》指出“法治社会是构筑法治国家的基础，亦是实现国家治理体系和治理能力现代化的重要组成部分”，《法治中国建设规划(2020—2025年)》强调“坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设”。当前，在“法治国家、法治政府、法治社会一体建设”格局中，法治社会建设作为一项基础性工程，其重要性日渐凸显。法治社会建设的基本目标是：信仰法治形成共识、遵守法律成为习惯、权利保障机制健全、公平正义得以实现。尽管法治社会建设已被纳入全面依法治国日程表，但法治社会建设仍然面临全民守法尚未实现、全民法治思维有待养成、社会治理能力偏弱、解纷机制运转不畅等现实困境。相较于法治政府建设而言，法治社会建设相对滞后，甚至在一定程度上成为制约提高法治建设水平的短板弱项。因此，应当从建设法治社会主体基础、精神根基、必要途径和必备措施等方面，深入推进全民守法，培育全民法治思维，推进社会治理法治化，建立多元解纷机制，以期推动法治社会建设向纵深发展，为全面推进依法治国提供支撑。有学者指出：“法治社会建设是法治国家的基础工程，唯有绝大多数人守法才可能建成法治国家。”[1]

一、法治社会建设的目标指引

(一)法治社会的内涵阐释

对法治概念进行类型化阐释，是理解法治社会内涵的前提。法治作为一种观念、理论与制度相融合的综合性实践，因论者对其理解的差异，论者与听者之间既存在中西共识性认识，也存在中西差异性言说。概言之，当今流行的法治话语可以分为肇始于西方文化传统的自由主义法治概念和源自我国的社会主义法治概念[2]。社会主义法治与自由主义法治在法律形态方面具有共性，而在价值形态层面则呈现出差异。在权利作为法治核心范畴已然成为法治论者普遍共识的前提下，自由主义法治主要集中在对个体权利的褒扬，社会主义法治则强调在个体利益、集体利益和国家利益之间形成反思性平衡。这种差异的背后，是两种法治观念基于“共同体”与“社会”不同的理论预设。纵观自由主义法治观的批判史可以看出，从黑格尔指出自由主义法治观背后的市场道德主义预设，到马克思对以市民社会伦理性为核心的法哲学批判，再到滕尼斯明确提出“共同体”与“社会”的区别，“共同体”概念已逐渐走向成熟，并成为区别于自由主义法治的独特理念。“共同体”表征总体性社会图景的理论观照，构成一个连带的有机整体，并体现一种共同的伦理生活[3]。社会主义法治通过对自由主义法治的不断扬弃，吸收其合理因素，形成独特的精神内核，即坚持以人民为中心的法治精神。同时，作为全面依法治国根本遵循和行动指南的习近平法治思想，不仅植根于社会主义法治传统、与社会主义法治观念一脉相承，而且继承发展了社会主义法治的精神内核。

在我国，“法治社会”并不能算是一个新的概念范畴，有学者早在1959年已经使用“法治社会”这一表述，但直至20世纪80年代才被学术界广泛讨论[4]。从学术界早期研究看，“法治社会”是相对于人治社会而言的一个概念，其内涵与“法治国家”“依法治国”大体一致。党的十八大以来，尤其是“法治国家、法治政府、法治社会一体建设”提出后，“法治社会”被赋予新的内涵。但关于法治社会内涵释义学术界仍存在多种观点：“法治社会”是具有高度中国实践特色的概念，是指公权力运作系统之外社会生活的法治化，包括社会成员自我约束的法治化、社会成员之间关系的法治化、社会管理者与被管理者关系的法治化[5]；法治社会是指社会生活的全面法治化[6]；法治社会是指法律在整个社会被普遍公认和遵守的社会状态[7]。笔者认为，法治社会指称将社会权力和社会成员的行为纳入法治轨道，实现社会依法自治和依法运行的一种法治化状态。从《法治社会建设实施纲要(2020—2025年)》看，法治社会的阶段性内涵更为具体明确，即到2025年“八五”普法规划实施完成，法治观念深入人心，社会领域制度规范更加健全，社会主义核心价值观融入法治建设和社会治理成效更加显著，公民、法人和其他组织合法权益得到切实保障，社会治理法治化水平显著提高，形成符合国情、体现时代特征、人民群众满意的法治社会建设生动局面，为2035年基本建成法治社会奠定坚实基础。由此可见，法治社会是独具中国特色的政治概念和学术概念，其内涵将随着时代的变迁不断变化、不断丰富和不断发展。

(二)法治社会建设的基本目标

《法治社会建设实施纲要(2020—2025年)》强调，要建设信仰法治、公平正义、保障权利、守法诚信、充满活力、和谐有序的社会主义法治社会。该纲要从法律政策层面论述法治社会建设“六大特征”与建设目标。尽管学术界关于法治社会内涵的界定存在差异，但在法治社会建设的基本目标上却达成理论共识。笔者认为，法治社会建设的基本目标主要体现在以下四个方面。

首先，信仰法治形成共识。法国思想家卢梭曾言：“一切法律中最重要的法律，既不是刻在大理石上，也不是刻在铜表上，而是铭刻在公民的内心里。”[8]这句法律警言凝炼出“人心是最高的法律”的质朴道理。美国法学家哈罗德·J.伯尔曼指出：“法律必须被信仰，否则它将形同虚设。”[9]这句耳熟能详的学术话语甚至成为大众话语，不断地启蒙着国人的法律信仰以及国人对法治的理解与认知，亦不断提醒我们：法治的真谛在于全体人民的真诚信仰与忠实践行。从西方法治文明发展历程看，法律信仰是现代法治的精神内核，或者称为现代法治的内生动力。虽然中西方法律制度在仪式、传统、权威、普遍性等方面存在较大差异，但是法律信仰命题依然超越法系的鸿沟，在我国实现了由“法律信仰”到“法治信仰”的本土适应性调整。在理想的法治社会中，法治应当成为人们的一种生活方式和价值共识，信仰法治也应当成为人们的共识性智识追求与思想观照。从法治精神层面而言，深深植根于民众心中的法治信仰无疑是法治社会建设的精神动力。

其次，遵守法律成为习惯。美国法学家劳伦斯·弗里德曼曾言：“法律制度可以被比作一个巨大的机器，除非你把开关打开，否则这台机器就不会运转。法律文化就是在同等条件下打开或关闭开关的精神——心理、文化、道德——因素。”[10]事实上，受法律文化的影响，在每一个现代国家，习惯、经验法则和行政惯例等非法律制度都在给法律大厦添砖加瓦。同时，与法律文化紧密相关的概念是法律意识，其包括初级阶段自发形成的法律意识和高级阶段自觉形成的法律意识。法律意识可以被理解为人们对“法律如何运作”的“常识性理解”，是“人们对法律的看法”，也常被称为观念层面的法律文化。因此，法律文化或法律意识是驱动法律这架机器能否正常运转的内在动力，也是决定人们能否遵守法律的关键因素。尽管我国学术界从不同侧面论证公民遵守法律的正当性理据，形成承诺论、公平论、功利论、统一守法论等多种学说，但均认同法律制定和实施的根本目的在于让人们遵守法律成为习惯，使法律规则深入人心，使法律观念融入社会。因此，遵守法律成为习惯是法治社会的重要标志，也是法治社会建设的目标追求。

再次，权利保障机制健全。国家尊重和保障人权是宪法的基本原则，也是法治社会的基本特征。尊重与保障权利是法治社会的重要维度，也是法治社会建设的目标指引。法律与社会的关系是法治社会中的重要关系，归根结底就是通过议论反复寻找权利共识的动态[11]。因此，在法治社会建设进程中，公民、法人或其他组织的权利得到保障应当成为共识。马克思曾言：“人们奋斗所争取的一切，都同他们的利益有关。”[12]然而，随着社会经济的不断发展，人们的利益诉求日渐多元化，矛盾纠纷产生不可避免，随之产生的纠纷解决方式也日渐多样化。法治社会并不排斥或杜绝矛盾纠纷的产生，而是通过建立权利保障机制，使矛盾纠纷可以诉诸多种途径予以解决。由于矛盾纠纷的起因、种类及争执程度差异，纠纷当事方会选择不同的纠纷解决方式，如纠纷自行解决，或者诉诸权威第三方裁决。具体而言，人们可以选择自行和解、社会组织调解、仲裁机构仲裁、行政机关复议、法院提起诉讼等多种方式化解纠纷。质言之，这种相对健全的纠纷解决机制的客观存在与有效运作，是人们利益诉求得以合理表达并有效实现的必要保障。

最后，公平正义得以实现。“法治”这一概念范畴本身内含公平正义的价值维度。美国学者约翰·罗尔斯在《正义论》中指出：“正义是社会制度的首要德性，正像真理是思想体系的首要德性一样。”[13]尔后，他还系统阐释分配正义领域平等的自由原则和差异原则的正义两原则。尽管约翰·罗尔斯在自由主义政治传统语境下阐释正义问题，但其提出的正义两原则对我国法治社会建设极具借鉴意义。因此，作为社会制度的首要美德，正义不能仅仅停留在法律文本上束之高阁，也不能停留在政策文件里沦为睡眠条款，而是存在于每一个人的日常感受及生活体验中。在法治社会中，正义指称的不仅是规范层面的抽象正义，还包括现实层面的具体正义，而且是程序正义和实体正义的统一。法治社会的公平正义维度包括但并不限于社会制度规范供给充足、社会机会分配均等、社会福利普遍、社会竞争规则完备等方面，这表征着生活于法治社会的人们，外有法律制度作为权利保障的屏障，内有怀揣法治信仰作为内心安宁的依归，当合法权益受到侵害或有被侵害之虞时，现行司法制度的有序运转，能够为其提供表达利益诉求的司法保障。因此，公平正义能够有效实现是法治社会的重要表征。

二、法治社会建设面临的现实困境

尽管法治社会有了人们追求美好社会生活和良好社会秩序的目标指引，但法治社会建设不是一蹴而就、一帆风顺的，必然会遇到各种困难、挑战和考验。从我国当前法治社会建设进程看，仍然面临全民守法尚未实现的主体困境、全民法治思维有待形成的精神困境、社会治理能力偏弱的能力困境、解纷机制运转不畅的救济困境等，需要重新审视和理性对待。

(一)主体困境：全民守法尚未实现

正确解读全民守法这一重要概念，应当对其进行系统阐释。习近平总书记对于全民守法作出精辟论述：“全民守法, 就是任何组织或者个人都必须在宪法和法律范围内活动, 任何公民、社会组织和国家机关都要以宪法和法律为行为准则, 依照宪法和法律行使权利或权力、履行义务或职责。”[14]根据这一经典定义，从字面意义上理解，全民守法的主体应当是全体人民群众。有学者将全民守法主体划分为三个层次：一是中国共产党是守法的带头者和模范示范者，二是行使国家公权力的各级机关和公务人员是守法的重要力量，三是普通民众是守法的最广泛主体[15]。需要指出的是，学理上关于全民守法主体的层次性划分并不会减损全民守法的普遍性与自觉性，而且实践表明全民守法的普遍性与自觉性是正相关关系，即公民守法的普遍性越强往往越能促进公民守法的自觉性，反之亦然。然而，当前我国全民守法状况并不理想，各种违反法律的现象仍然存在，全民守法在守法认知、守法意识、守法行为和守法实践等层面尚未达至应有的法治状态。简言之，全民守法尚未实现是当前法治社会建设面临的主体困境。

(二)精神困境：全民法治思维有待养成

《法治社会建设实施纲要(2020—2025年)》强调，法治思维培养是建设社会主义法治文化的重要手段，也是法治社会建设的重要内容。法治思维是以法律规范为基本依归的规范性思维，是以法律价值为基本导向的整全性思维，也是以法律方法为基本手段的程序性思维[16]。法治思维作为法治社会中的主导性思维方式，应当贯穿于法治社会建设的全过程与各方面。在“法治国家、法治政府、法治社会一体建设”格局中，在尊法、信法、守法、用法、护法成为全体人民共同追求的法治社会建设进程中，法治思维的培育发挥着不可或缺的作用。法治思维与全民守法具有相同的精神内核，分属法治社会建设的主体维度与精神维度。法治思维体现着全民守法的普遍性与自觉性特征，同时也适应全民守法的现实需要。因此，法治思维是推动全民守法的内在动力，是法治社会建设的精神基石。然而，由于我国政府主导型法治建设的路径依赖，国家、社会与个人之间关系结构并不均衡，社会主体自我组织、自我管理能力较弱，法治意识淡薄，以规则意识、程序意识、证据意识、责任意识为基本要素的法治思维尚未普遍建立，从而造成法治社会建设进程迟滞。概言之，法治思维有待养成是当前法治社会建设面临的精神困境。

(三)能力困境：社会治理能力偏弱

法治社会建设本质上是善于运用法治思维和法治方式治理社会，更加注重发挥法治在国家治理和社会治理中的重要作用[17]。法治社会建设不仅是社会建设在单一法治维度的逻辑展开，而且是涉及社会治理体系和治理能力现代化这一目标的实现问题。从某种程度上，法治社会建设进程中出现的所有梗阻问题，都能够或多或少找到社会治理体系散乱与治理能力乏力的影子。社会重要领域立法滞后、社会规范匮乏、社会道德水准下滑、社会诚信缺失等诸多现实问题的存在，不仅加剧社会治理能力危机状况，而且也对法治社会建设提出新挑战。因此，加快建立健全社会领域的法律规范，完善多层次多领域的社会规范，无疑是克服社会治理规范体系残缺的一剂良药。然而，社会治理体系完备仅是解决社会治理难题的一个重要方面，社会治理能力偏弱乃至低下才是具有根本性的问题。如果社会治理主体能力不足、治理意愿不高、治理手段运用不纯熟，即使存在充足的社会治理规范可供选择适用，那么也无法实现预期治理目标。从近年来新冠肺炎疫情防控看，越是关键时刻，越显治理水平，也越需要提高依法治理能力。从乡村治理体系看，法治、德治、自治三者结合程度不够紧密，造成许多社会难点问题，难以形成系统治理、依法治理、综合治理、源头治理的多元治理格局，共建共治共享的治理效果未能全面实现。质言之，社会治理能力偏弱是当前法治社会建设面临的能力困境。

(四)救济困境：解纷机制运转不畅

虽然法治社会是多元价值共存的社会形态，但是法治社会存在矛盾纠纷实属正常现象。只是当纠纷发生时，当事方可以有多种化解矛盾纠纷途径或方式可供选择，以实现权利救济。因此，将矛盾纠纷化解纳入法治化轨道，建立健全公民权利救济机制，是法治社会建设的重要面向。然而，当前多元解纷机制尚未形成，社会主体自我化解纠纷能力偏弱，导致大量矛盾纠纷以诉讼形式涌入法院，形成许多诉讼案件。如果公民权利受到侵害难寻司法救济，势必会减损其对司法执法能力的信任。因此，在法治社会中，公民权利的司法救济应当做到：使公民对每一次依赖司法的诉求都不会感到失望，更不会产生绝望[18]。既然司法作为实现定分止争功能的一种终局性纠纷化解机制，那么在司法权力运作过程中践行法治思维和法治方式显得尤其重要。美国学者尼尔·K.考默萨指出：“司法资源的妥当分配意味着，不仅要考虑供给，还要考虑需求，即仅仅把目光锁定在法院上是不够的。”[19]如果过度依赖司法解决纠纷机制，那么诉讼案件容易呈现井喷之势，会使法院面临案多人少的巨大审判压力，导致诸多矛盾纠纷无法及时化解，公民权利救济的充分性无法得到保障。申言之，多元解纷机制运转不畅是当前法治社会建设面临的救济困境。

三、法治社会建设的路径选择

建设法治社会既是党和国家既定的大政方针，也是国人秉持的法治共识，更是世界法治发展大势所趋。针对法治社会建设面临的诸多现实困境，应当从理论和实践层面寻求破解之道。具体而言，法治社会建设应当从深入推进全民守法、培育全民法治思维、推进社会治理法治化、建立多元解纷机制等四个方面系统发力。

(一)深入推进全民守法是建设法治社会的主体基础

“法立于上，教弘于下。”(司马光《资治通鉴·魏纪·魏纪十》)推进全民守法，要加强法治宣传教育，引导全社会树立法治意识，使社会主体发自内心信仰和尊敬宪法和法律。法律是治国之重器，良法是善治之前提。亚里士多德关于法治的定义也强调“制定良法”与“普遍服从”这两大要素[20]。在民主法治国家中，人们所遵守的“法”本质上是本身被制定良好、能够被普遍遵守、具备可诉性的法律规范体系，这是当今社会的共识。在我国法治社会建设语境下，全民守法客体有其特殊含义，即“法”是指“中国特色社会主义法律体系”。因其蕴含着以人民为中心、以公正为生命线的社会主义法治核心价值，而为人民群众所认可、信仰，成为全民守法的客体。张文显等学者指出：“法律是定分止争的实践理性。”[21]在立法、司法、执法等环节贯彻法治思维，通过共同的实践理性中介，将法治思维融入每个个体社会生活中，形成公民自觉，这样才能真正实现全民守法。法治社会建设需要全体公民积极参与，要求公民以不作为的消极方式遵守法律，强调公民以“信任立法、配合执法、倚赖司法、自觉守法、主动护法”等积极方式遵守法律。党的十九届四中全会着重指出，引导全体人民做社会主义法治的忠实崇尚者、自觉遵守者、坚定捍卫者。全民守法是一个程度性概念体系日臻完善的制度实践，其既是建设法治社会的基础要求，也是法治社会建设的最高境界，更是法治社会建设的出发点与落脚点，因而需要各方面形成合力、共同推动。

(二)培育全民法治思维是建设法治社会的精神根基

从人类法治文明发展历程看，法治是人类驯服权力、过良善生活进而达至政治文明的一项伟大创举。在法治社会建设进程中，如果全民守法标志法治社会的主体维度，那么法治思维则表征法治社会的精神维度。法治思维与全民守法同气连枝，体现着“共同体”观念下个体的自觉性与普遍性，统一于法治社会建设具体实践中。当前，培育全民法治思维需要从以下三个方面进行：一是深化法治认识是培育法治思维的必要前提。深化法治认识解决的是“法治是什么”的本体问题，目的在于让全体民众体认到法治的重要性与迫切性。二是树立法治信仰是培育法治思维的内生动力。法律信仰来源于公民内心的认同，体现为公民对法律的自觉信任和尊重。法治信仰暗含全社会践行法治的实践维度，一旦欠缺对于法治精神的信仰，人民群众便不会对于应当遵守的法律体系产生信任，也不会积极参与其中，更遑论自觉遵守内化。有学者指出：“如果没有主体性意识上的自觉，就可能导致法律工具主义的盛行。”[22]因此，必须引导人民群众信仰法治，做社会主义法治的忠实崇尚者、自觉遵守者、坚定捍卫者。三是坚守法治底线是培育法治思维的根本立场。法治思维是一种底线性思维，坚守法治底线使各项改革及举措均于法有据，是培育全民法治思维的根本立场。在法治社会中，司法活动的实际运行结果是满足人民群众对公正司法的期盼，增强人民群众对司法的认可度、满意度和获得感，引导全社会形成良好的法治风尚，让法治落地生根、根深叶茂。

(三)推进社会治理法治化是建设法治社会的必要途径

党的十九届四中全会提出，坚持和完善中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化是中国之治的总体目标。社会治理是国家治理的重要组成部分，社会治理法治化是社会治理现代化的重要维度，也是法治社会建设的应有之义。有学者指出：“社会治理是一门科学，管得太死，一潭死水不行；管得太松，波涛汹涌也不行。”[23]因此，全面提升社会治理法治化水平，依法化解矛盾纠纷，有序解决社会问题，切实维护社会秩序，有力协调各方利益关系，推动社会事业健康发展，培育全社会办事依法、遇事找法、解决问题用法、化解矛盾靠法的法治环境，促进社会充满活力、和谐有序，是推进社会治理法治化的重要内容。在法治社会中，社会不是政府的社会，而是公众的社会，社会应当成为连接国家与个人的公共空间[24]。可以说，人类所有集体生活都直接或间接地为法律所塑造，并为法律所规制。正如知识一样，法律是存在于社会条件中的基础性的、全方位渗透的事实[25]。因此，法治社会建设需要推进社会治理法治化，从完善社会治理体系、创新社会治理模式、健全社会领域制度规范、推进多层次多领域依法治理等方面发力，以解决实际问题为导向，以提升治理能力为基点，以强化制度建设为关键，充分发挥社会多元主体组织功能优势，厚植社会治理根基。

(四)建立多元解纷机制是建设法治社会的必备措施

法律是社会关系的调节器，它的主要功能是调整社会关系、整合社会利益、维护社会秩序、实现社会福祉。因此，法律功能最终通过社会体现出来，并以纠纷解决机制建立和实施为测量标准。在诸多纠纷解决机制中，司法是把普遍的法律应用于具体个案使法律能够得以实现的主要方式。但司法的最终目的是要调整好社会关系，实现整个社会的福利和福祉。因此，基于司法的最终目的或者更高层次的目的，必须强调法律效果与社会效果的统一，这既是立法的价值追求，也是检验司法质量的试金石[26]。需要注意的是，在法治社会中，法律并非社会秩序的唯一构建方式，其他多元社会规范性要求也会对社会秩序产生调节作用。一般而言，关系紧密的群体不喜欢使用法律，对“外部人”进行干预感到厌恶，常常是根据信任和公平的其他社会规范甚至是非正义的内在观念进行自我治理，这可能造就“无需法律的秩序”这一与正统法治观念不同的社会现象。因此，建立多元解纷机制是建设法治社会的必备措施。建立多元解纷机制具体包括：一是坚持和发展新时代“枫桥经验”，完善社会矛盾纠纷多元预防调处化解综合机制，努力将矛盾纠纷化解在基层；二是全面落实诉讼与信访分离制度，深入推进依法分类处理信访诉求；三是充分发挥人民调解的第一道防线作用，完善人民调解、行政调解、司法调解联动工作体系；四是探索在矛盾纠纷多发领域建立“一站式”纠纷解决机制；五是加强行政复议、行政调解、行政裁决工作，发挥行政机关化解纠纷的“分流阀”作用；六是推动仲裁委员会积极参与解决基层社会纠纷，支持仲裁机构融入基层社会治理。

结 语

“法治社会既是法治运行的客观要求，也是中国建设发展的主观选择。”[27]法治社会建设不是一蹴而就的，而是需要将法治观念入脑入心并外化于行、将社会生活纳入法治轨道并付诸实践的过程。建成法治社会是一项系统工程，需要有明确的政治意识、问题意识、理论意识和实践意识，敢于面对和正视所面临的现实困境，并通过强化全民守法的普遍性和自觉性，强化全民法治思维的培育和锤炼，提升社会治理的法治化程度，提升多元解纷机制的科学化水平，推动法治社会建设向纵深发展，为全面推进依法治国提供支撑。