派驻制度改革：回顾、反思与前瞻

任建明

（北京航空航天大学 公共管理学院，北京 100191）

派驻监督是党和国家的一类重要监督制度。党的十八大以来，形成“四大监督”格局①，派驻监督是其一。从实践层面来看，派驻监督已有40年的历史，受到重视的程度也越来越高，派驻制度处于不断的改革和加强之中，派驻范围不断扩大，派驻干部人数不断增加，最新人数规模已经与派出机关相当了。因此，很有必要对派驻制度进行一下总体和深入的研究。

有关派驻制度有一系列名词和术语，也处于不断地变化之中，有必要先梳理一下。首先，与纪检监察派驻制度关系最紧密的机构主要是三方，即派驻机构、派出机关、驻在部门（单位）。派驻机构是分层级派出的，在现行制度安排下，分别由中央、省、市、县四级纪检监察机关派出，因此被称为“纪检监察派驻机构”，最新的统一名称是“派驻纪检监察组”，派驻到某个或某些单位的具体派驻机构名称通常是“××（派驻机关名称）驻××（派驻单位名称）纪检监察组”。“派驻纪检监察组”是纪检、监察双派驻或联合派驻机关，也有个别派驻机构只是监察单派驻机关，即“派驻监察机构”或“派驻监察组”；与派驻机构不同，有一些监察派驻不是机构而是个人，即“派驻监察专员”（可同时设立“监察专员办公室”）。上述所有派驻机构或个人，下文统称为“派驻机构”。派出派驻机构的四级纪检监察机关就是“派出机关”，为区别于其派出的派驻机构，下文统称为“纪检监察机关”，简称为“机关本部”或“本部”。根据最新的派驻制度改革和派驻机构设置范围，驻在部门（单位）包括党政机关和非党政机关两大类，非党政机关主要包括群团组织、国有金融企业、国有企业（不含金融企业）、事业单位（主要是普通高等学校）等。以中央为例，驻在部门（单位）包括：中央一级党和国家机关、中管金融企业②、中管国有企业（即俗称的“央企”）、中管普通高等学校等。对于各级党政机关内部的各个部门，习惯上称为“部门”，而对于国有企事业单位则称为“单位”，因此既有“驻在部门”也有“驻在单位”，下文视具体情况，两种表述都会用到。其次，与派驻制度有关的提法也比较多，例如“纪检监察派驻制度”“纪检监察派驻体制”“派驻机构统一管理体制”“派驻机构领导体制”“派驻机构改革”“派驻监督工作机制”等，下文统一使用“纪检监察派驻制度”，简称“派驻制度”。

本文研究的对象是派驻制度及其改革。完整的派驻制度包括派驻机构及其相关体制两个部分。在相关体制部分，主要包括两类关系：一是派驻机构与派出机关的领导或管理关系，即领导或管理体制；二是派驻机构与驻在单位的关系。

历史上的派驻制度改革涉及以下主要内容，即派驻机构领导或管理体制，派驻的范围，派驻机构主要负责人是否在驻在单位兼职，派驻干部来源及干部管理归属，派驻干部工资待遇由谁提供，派驻监督工作经费及其他后勤保障由谁提供，以及派驻监督工作机制等，而一个不变的主线或大方向就是坚持“往出派”。现有的研究也都是在坚持派驻这个大前提下进行的，例如研究派驻机构管理体制[1-2]，派驻机构职能[3-4]，派驻监督面临的现实困难和问题[5]等。樊红敏研究了河南省三门峡市“大纪检监察组”改革案例，文中虽然使用了纪检监察派驻机构改革的“方向”一词，但指的是由原先的“一对一”派驻，改变为“一对多”（即“大纪检组”）派驻，依然坚持“往出派”[6]。

本研究从宏观角度思考未来深化派驻制度改革的基本方向，分下述三个层面提出问题。首先是继续深化改革的必要性问题。党的十八大之后，经过最新一轮的派驻制度改革，包括基于国家监察体制改革的最新改革之后，派驻制度是否已经达到了最优状态？派驻监督是否已经非常有效和高效？如果说未来还需要深化改革，那么深化改革的基本方向应当是什么？其次是派驻制度改革的方向选择问题。派驻制度就只有“往出派”一个方向可供选择吗？对于“驻在单位”这类对象，一定要通过“派驻”方式才能进行监督吗？只有派驻监督才是最有效的监督方式吗？不“驻”是不是就无法监督或监督效果就一定不好？“驻的优势”究竟是指什么？是否成立？是否也有劣势？再次是派驻制度改革的基本方向选择问题。应当继续坚持“往出派”，还是应当从根本上调整改革的方向，选择“往回收”？哪个方向才是更优的？如果应当选择“往回收”，可供选择的模式有哪些？

一、派驻制度的建立与改革历程

尽管派驻制度可追溯到1962年八届十中全会通过的《关于加强党的监察机关的决定》，但制度实践的起点却是在1982年9月召开的党的十二大之后[1]。十二大《中国共产党章程》第四十三条规定：“党的中央纪律检查委员会根据工作需要，可以向中央一级党和国家机关派驻党的纪律检查组或纪律检查员。”1983年1月，中央纪委向对外经济贸易部等11个部门派出了派驻纪检组，这是最早的一批派驻机构。从党的十二大算起，派驻制度建立与改革实践已有整40 年时间。

基于派驻机构领导体制，可将40年的派驻制度实践历程划分为三个阶段：第一个阶段是1983年1月到2004年3月，约21年时间，属于“双重领导”阶段。所谓“双重领导”，是指派驻机构同时接受派出机关和驻在部门的共同领导。1993年5月，中央纪委监察部颁发《关于中央直属机关和中央国家机关纪检、监察机构设置的意见》，明确“派驻纪检监察机构实行中央纪委监察部和所在部门党组、行政领导的双重领导，纪检监察业务以中央纪委监察部领导为主”。与此有关，有一种观点认为，“双重领导”体制应该是“双重领导一个为主”[1]。“一个为主”是以派出机关领导为主。然而，从实际的制度安排来看，由于派驻干部来源和管理、工资和后勤保障等都在驻在单位，这个阶段的“双重领导”体制正好相反，是以驻在部门领导为主，派出机关主要起到业务指导的作用。

第二个阶段是2004年4月到2013年10月，约9年半时间，属于派出机关“统一管理”阶段。2004年4 月5 日，中办、国办发出转发《中央纪委、中央组织部、中央编办、监察部关于对中央纪委监察部派驻机构实施统一管理的实施意见》的通知（中办发〔2004〕12号）。其中规定，“（由）中央纪委监察部全面实行对派驻机构的统一管理。……将派驻机构由中央纪委监察部和驻在单位双重领导改为由中央纪委监察部直接领导。……中央纪委监察部将首先对派驻机构的业务工作和干部工作实行统一管理。派驻机构的后勤保障仍由驻在单位负责”。“统一管理”体制自2002年开始，先在卫生部、国家发展计划委员会等8个部门进行了试点。2004 年意见颁布，是普遍推行。很显然，实行“统一管理”体制是对原有“双重领导”体制的重大调整，但并不彻底。这种不彻底性，不仅体现在派驻机构的后勤保障仍由驻在单位提供，还表现在派驻机构的主要负责人仍兼任驻在单位党组的职务，分管驻在单位的其他工作，派驻机构工作人员也要承担驻在单位的业务工作，而不是专职于监督工作。前者是明显的“利益冲突”，而后者则属于“职责冲突”③。这种管理或领导体制改革上的不彻底性，严重制约了派驻机构监督作用的发挥。因此，在该阶段，一些地方先后对派驻制度进行了提升独立性方面的改革探索。三门峡市的“大纪检组”是一种方式。另一些地方，如贵州省六盘水市，不仅采取了类似方式，还规定除了办公用房，派驻干部工资以及工作经费保障等都由市纪委直接保障。

第三个阶段是2013年11月至今，约10年时间，属于派出机关“直接领导”阶段。2013年11月，十八届三中全会通过《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》。该决定中提出：“全面落实中央纪委向中央一级党和国家机关派驻纪检机构，实行统一名称、统一管理。派驻机构对派出机关负责，履行监督职责。”此后，经过一系列重要改革，“集中领导”体制最终确立。2014年1月13日，十八届中央纪委三次全会工作报告中提出：“派驻机构要对派出机关负责，全面履行监督职责，加强对驻在单位领导班子及其成员的监督，纪检组组长在党组中不分管其他业务工作。派驻机构工作经费在驻在单位预算中单列。”2014年12月11日，中央政治局常委会议审议通过《关于加强中央纪委派驻机构建设的意见》。该意见中规定：“中央纪委在中央一级党和国家机关设立派驻机构、实现全覆盖……派驻机构由中央纪委直接领导、统一管理……纪检组组长不分管驻在部门其他业务工作。”2015年3月26日，中央办公厅印发《中央纪委派驻纪检组组长、副组长提名考察办法（试行）》（中办发〔2015〕26号）。该办法中规定，派驻纪检监察组的组长和副组长拟任人选由派出机关会同组织部门提名。国家监察体制改革完成后，2018年10月22日，中共中央办公厅印发《关于深化中央纪委国家监委派驻机构改革的意见》，明确赋予派驻纪检监察机构监察权。“集中领导”体制的建立意味着，“统一管理”阶段的那些不彻底问题都得到了基本的解决。在第三个阶段，派驻制度改革除了领导体制上的显著变化，还有两个突出特点：一是实现了派驻“全覆盖”，就是在一级政府的所有内设机关以及所管辖的大部分企事业单位中都设立了派驻机构；二是引入了新的派驻方式，即综合派驻，改变了过去清一色的单独派驻方式。而且，从实际派驻情况来看，尤其是在党政机关中，综合派驻是主要方式。采用综合派驻方式，针对原先的单独派驻方式而言，既在一定程度上整合了派驻机构，发挥出了一定的规模或集约效应，也可进一步弱化驻在单位对派驻机构的影响。

上述历史回顾以派驻机构领导体制为主线，不仅是为了让历史阶段的划分比较清晰，也是因为领导体制是派驻制度的核心制度安排之一，关乎派驻机构的独立性问题。独立性则是决定能否监督以及能否有效监督的最为关键的因素。

总结回顾40年的派驻制度改革，主要的进展和成就体现在三个方面：一是比较彻底地解决了派驻机构独立性不足的问题。除了派驻机构主要负责人是否仍要在驻在部门领导班子中任职、派驻干部管理统一以及监督工作经费保障到位等少量议题，大部分影响派驻机构独立性的主要问题都得到了解决。二是派驻机构聚焦监督主责主业，同时派出机关对于派驻机构的管理和问责也得到了明确和加强。派驻机构所有干部包括主要责任人，不再分管或承担驻在单位业务工作。为强化派驻监督职责，各派出机关先后提出消除派驻监督“零办案”“零监督”现象，并列为基本问责依据。这两个方面的变化对于提升派驻监督效果都起到了较为重要的作用。三是在一定程度上提高了派驻监督的效率。通过引入综合派驻方式，对派驻监督资源进行了一定程度的整合，从而提高了监督的效率。上述三方面改革都为改变派驻监督乏力状况发挥了重要作用。例如，中央某综合派驻机构在成立第一年内就查处了10名局级干部，其中包括8名正局级领导干部④。这在过去是很难办到的。

但是，包括独立性在内的上述主要改革内容并不是改革的全部，更不是改革的终极目标。改革的终极目标是监督的效率和效果，即能否有效地、高效地监督驻在单位，重点对象或监督难点是驻在单位的领导班子及其成员。坚持目标导向，派驻监督的终极目标可分解为两个维度的监督指标：一是能不能；二是好不好。独立性是决定能不能监督的关键因素；好不好则包括监督的有效性程度，以及效率的高低。从“好不好”维度来看，已有的改革还存在一些不足或盲区，例如监督资源的集约化程度还比较低，派驻干部的专业能力建设还比较薄弱等。这些都极大地制约了监督的有效性程度和效率。换句话说，已有的改革内容和成效集中体现在“能不能”维度，“好不好”维度则仍属弱项或短板。总之，派驻制度改革并未达到最优的状态，未来仍需继续深化改革。

回顾全部的派驻制度历史，可知“往出派”是它的一个始终不变的特征。针对派驻监督的终极目标，首先需要问的问题是：对驻在单位的监督只有派驻制度一种方式吗？没有派驻机构，就不能监督或不能有效监督了吗？答案显然是否定的。已经有一些国家破解了权力监督难题，能够把所有权力都关进制度的笼子，其中有很多国家并没有实行派驻制度，这说明肯定还有别的监督制度选项，并且能够实现监督目标。其次，需要继续追问的问题是：在解决了派驻机构独立性问题之后，派驻制度就能完全发挥出所期待的监督作用，能实现对驻在单位的有效监督吗？派驻监督或总体监督的效率潜力已得到充分挖掘了吗？官方文件中“驻的优势”究竟是指什么？这些优势肯定成立，而没有劣势吗？坚持“往出派”是唯一的方向选择，进一步整合甚至彻底收回来就会失去这个优势，监督效果就不能保证吗？后一类问题将在下一部分中予以集中分析和回答。

二、派驻的优势与劣势辨析

本部分首先分析“驻的优势”，随后分析由于派驻安排而带来的几个不利方面或劣势。最后通过优劣综合分析，得出结论。

（一）驻的优势与辨析

下文首先回顾官方有关“驻的优势”的观点，其次分析该优势的实质，再次分析该优势是否成立以及在多大程度上成立。

1.主要观点回顾

首次明确提出“驻的优势”是在2015年1月召开的十八届中央纪委五次全会上，全会工作报告强调：“充分发挥‘派’的权威和‘驻’的优势。……健全派驻机构负责人与驻在部门领导班子成员廉政谈话、约谈、问责制度，对党风廉政建设问题该发现没有发现就是失职，发现问题匿情不报、不处理就是渎职。”此次会议提出两个重要观点：一是“派的权威”；二是“驻的优势”。“派的权威”含义比较清晰。经过几十年改革，派驻机构的领导体制终于理顺，派驻机构只对派出机关负责。只要派出机关有权威，派驻机构就有权威。比较复杂的是“驻的优势”。这里的“优势”究竟是指什么，有必要求证一番。

关于“驻的优势”的含义，在十八届中央纪委五次全会的文件中并没有直接给出解释。不过，在随后的一系列官方报道中，却有几个权威的界定或解释，含义也大体一致。2015年9月14日，中央纪委官网的《学思践悟》栏目发表一篇专题文章，其中的解释是：“‘驻’的优势体现在通过天天接触……改革后，派驻机构工作经费在驻在部门预算中单列，也是为了使派驻机构不再有依附性，避免出现‘驻’的制约。派驻机构要充分利用‘在一个楼里办公、一口锅里吃饭’的优势……”⑤习近平总书记在十八届中央纪委三次全会讲话（2014年1月14日）中指出，在纪检机关原有“双重领导”体制的制约下，确实存在如下问题：“大家在一口锅里吃饭，很难监督别人。”[7]其实，在原有派驻制度安排下，这类问题同样存在，甚至更加严重。针对这类问题，《中国纪检监察报》2015年9月17日发表一篇文章，标题就是《一口锅里吃饭不是劣势是优势》。关于“驻的优势”，文中沿用了《学思践悟》栏目文章的观点。为支持“优势”论观点，文中有如下内容：“‘一个楼里办公、一口锅里吃饭’是监督优势？”这样的困惑不只派驻机构有，很多地方纪检监察机关都有。在一些同志的意识里，这可是造成监督难的一个重要因素。正所谓，低头不见抬头见，抹不开面子，张不开嘴，更下不去手。要达到把纪律和规矩挺在前面的要求，实现抓早抓小的目标，隔着十万八千里怎么监督？一口锅里吃饭，谁爱吃肉谁爱吃青菜，谁喜欢咸谁喜欢辣一目了然。是优势还是劣势，关键就在于持什么样的理念，有什么样的认识，具备什么样的责任心⑥。《人民日报》2016年1月9日的评论员文章，相当于归纳了前面关于“驻的优势”的解释，该文认为：派驻机构与驻在部门“在一个楼里办公、一口锅里吃饭”，跟干部天天有接触、时时打交道，这就是“驻”的优势⑦。

概括起来，关于“驻的优势”，官方的解释有两个要点：一是派驻干部与被监督对象空间距离最近，即“在一个楼里办公、一口锅里吃饭”；二是派驻干部与被监督对象接触的频度比较高，即“天天有接触、时时打交道”。官方的解释虽然具有权威性，但优势的实质究竟是什么，需要运用有关理论包括监督理论予以辨析。

2.优势实质分析

总体来看，监督包括自律和他律两大类型。自律指的是个体的自我监督，他律指的是外部主体的监督或异体监督。外部监督的第一个环节或第一步，就是要获得监督信息，即有关被监督者的行为信息，尤其是不当行为信息。凡是外部监督，必然存在信息不对称（information asymmetry），即在关于被监督者不当行为信息方面，外部监督者知道的少，甚至一无所知，而被监督者自己则是完全知晓的。监督能否有效，第一步就是要看能否克服信息不对称。有效监督不仅取决于能否克服信息不对称，还取决于克服信息不对称效率的高低。即使能够克服，如果效率很低、成本很高、代价很大，监督的效率和效果也会大打折扣。

信息不对称最初是一个经济学概念。在经济领域，信息不对称现象广泛存在。一旦存在信息不对称，市场主体的行为选择就会出问题，导致市场失灵（market failure）。其实，这种信息不对称并不只存在于经济领域。例如，在权力监督领域，任何外部监督，都必然面对信息不对称问题。

根据信息不对称的理论分析，“驻的优势”的实质就比较清楚了。官方所主张的“驻的优势”，其核心意思是说：基于派驻机构这套制度安排，就可以很好地解决监督信息不对称问题，实现监督信息上的对称。或者说，相对其他各种监督制度安排，派驻制度在克服监督信息不对称方面是最具优势的，能较好地解决“发现难”的问题。换句话说，“驻的优势”主要指的就是监督信息上的优势，下文简称为“信息优势”。

3.信息优势并不明显

为了让下面的理论分析过程简明扼要，先介绍一下传统上克服监督信息不对称的普遍思路和做法（以下简称传统方法）。古往今来、古今中外主要都是靠什么办法来克服监督信息不对称的呢？简单地说，就是那句老话：群众的眼睛是雪亮的。具体地说，就是依靠有效的举报制度，让知情者敢于、愿意且及时地举报。知情者都是哪些人呢？主要就是被监督对象人际关系网络中的所有人（知情者或潜在的知情者）。这些人都有可能成为举报人。对于特定的监督对象而言，“群众”主要是其人际关系网络中的所有人。

传统方法为什么有效或比较有效呢？一个基本的事实就是：任何人都不可能生活在真空中，任何人都要与其人际关系网络中的其他人打交道，其大部分或许是少部分行为信息，一定会被其人际关系网络中的其他人所获知。即使是一个十分善于伪装的人，也不大可能总是伪装、对所有人伪装。一个人的人际关系网络中有各色人等，包括家人、亲戚、朋友，我国法规中定义的“特定关系人”，工作中的同僚、上下级、工作伙伴，社交网络中的其他人等。

传统方法继续有效的一个有力证据就是我国的巡视制度。巡视监督被称为监督“利剑”，是“党中央和省区市党委的‘千里眼’‘顺风耳’”[8]。“千里眼”“顺风耳”比喻形象地说明了巡视监督的主要功能，即发现功能，并且在解决发现难问题或克服监督信息不对称问题上有很大的优势。在各种监督制度中，尤其是在发现问题方面，巡视监督发挥了十分显著的作用。可是，巡视组及其工作人员一开始并不掌握多少监督信息，甚至是一无所知，即也存在着监督信息不对称问题。倘若巡视组一开始就知晓监督信息，那就不需要实地巡视、花费两三个月的宝贵时间和其他各种成本了，直接汇报给派出巡视组的上级党组织就可以了。巡视组之所以能在克服监督信息不对称方面有突出表现，依靠的也是传统方法，即仍然是从知情者那里获得监督所需要的信息。这说明，从知情者那里是可以获得被监督者的相关信息的，即传统方法依然有效。

理解了传统方法之后，就可推理得出派驻制度的信息优势并没有那么大甚至是难以成立的结论。理据有二：其一，派驻干部只是被监督对象监督信息知情者中的一个部分，直接接触的机会也是十分有限的。派驻干部肯定不能替代所有知情者的角色，不可能掌握所有知情者所知道的信息。派驻干部对于被监督对象的接触，主要就是在8小时之内，而且也不可能在8小时内寸步不离。接触机会比较多的情景主要还是在会场上、工作餐间等。在8 小时内的多数时间里，双方也主要是在各自的办公室里度过，派驻干部难以知道被监督对象究竟在干什么。其二，被监督对象会刻意地采用掩饰或伪装行为，从而不让派驻干部获知监督所需要的真实信息。对于被监督对象来说，派驻干部的监督身份和职责是公开的。基于理性人假设，被监督者的理性选择是实施掩饰和伪装行为。这也就是为什么监督制度通常都要建立举报系统，因为没有什么人会愿意主动、直接地向监督机构提供其想知道的信息。第一个理据说明，派驻制度的信息优势并没有那么大，也就是众多知情者中的一个部分；而第二个理据则说明，派驻制度的公开性，以及被监督者的规避行为选择，会使该制度原本的信息优势打上折扣。两者叠加，使得其信息优势难以发挥甚至难以成立。

为了进一步论证“驻的优势”尤其是信息优势难以成立，还可借用下述非传统思路。上面介绍的传统思路，是建立有效的举报制度，让知情者举报。所谓非传统思路，是基于现代信息技术的发展所形成的技术装备或手段（以下简称技术方法）。其实，官方主张的“驻的优势”，倒是可以借助技术方法来完美实现。举例来说，技术方法所依赖的装备就是“执法记录仪”或“行车记录仪”之类的东西。其存在已经有一段时间了，使用也相当普遍，大众都司空见惯，很多开车的人也都在使用行车记录仪。基于技术和市场的发展，这些装备的价格已经十分低廉了，广泛使用的成本并不高，是完全可以负担的。

使用这些装备来克服监督信息不对称是很简单的，就是给每一个需要监督的对象配备一个这样的装备，并规定随时佩戴，且一天24小时不许关机。一旦这么做了，监督信息不对称问题就可彻底克服。如果认为还不彻底，可以再配上定位技术，实时传输这些装备获得的监督信息，还可采用“大数据+人工智能”监督方法。“大数据+人工智能”的方法在我国的一些地方已有实践。遗憾的是，这种技术方法是不能采用的，因为会严重地侵犯个人隐私、侵犯基本人权。

派驻制度的信息优势能达到“执法记录仪”或“行车记录仪”的程度吗？如果能达到同样的程度，“驻的优势”就是成立的。问题是几乎不可能，甚至还相差甚远。

经过上述辨析，总体结论就是：派驻制度克服监督信息不对称的优势难以成立。之所以主张“驻的优势”，可能有很多的直觉成分，或者说是一种理想的期待，经不起严谨的推敲。

除了理论辨析，实践上也有一些例证。党的十八大前的派驻制度存在很多弊端，缺乏独立性、存在利益冲突和职责冲突等都严重制约监督效果。经由党的十八大后的派驻制度改革，是不是监督信息不对称问题就很好地解决了呢？显然不是。否则，派往各个部门或单位的巡视（巡察）组就不必要了。党的十八大后派驻制度改革已经完成一段时间了，而派驻监督效果并没有太多实质性的变化，究其原因，主要是因为派驻的信息优势并不明显。此外，还有一些“驻的劣势”问题一直被忽视。这些劣势对派驻监督效果构成很大的制约。众所周知，中国香港有一套行之有效的反腐制度，其中廉政公署制度是一个关键。为什么在香港不采取派驻制度，而继续依靠有效的举报制度呢？回想40多年前，也是没有多少人敢于、愿意举报，可是近些年香港的实名举报率已经接近甚至超过80%的高比例，人们不仅敢于、愿意举报，还愿意实名举报。如果把廉政公署拆分，拿出很多编制实行派驻，完全可能是另外一种监督效果。

（二）驻的劣势分析

已有的派驻制度安排，由于始终选择派出的做法，还会带来三个方面的不利影响或劣势，而且仍未受到重视。

1.因机构和人员分散而偏离规模效应

实施派驻造成纪检监察机构和人员相当分散。实施派驻之后，原本的一个机构，一下子变成了几十个机构。这种分散效应表现在两个方面：一是让纪检监察机构的总人力分散；二是单个派驻机构人数变少，也是一种分散。越往基层，派驻机构人员编制越少，使得分散效应越大。派驻安排的分散效应显然不符合规模效应或集约效应。众所周知，规模效应有利于提高效率，而分散效应则相反。即使只在本层级内进行整合，将几十个机构合并为一个机构，将规模相当的两部分人员整合到一起，规模效应一定会很大，监督的效率和效果都会有很大的提升。

经由最新派驻制度改革，为了加强派驻监督以及授予监察权后也相应地增加了编制等，使得派驻机构人员规模有了较大幅度的增大。在已经完成改革的中央和省两个层级，派驻机构人员总数已经和派出机关本部人员数相当了。例如中央层面，机关本部编制1249个，在编1070人，46个派驻机构在编1031人；东北某省，本部269人，32个派驻机构共227人；某自治区，本部240人，38个派驻机构共273人；某直辖市，本部305人，30个派驻机构共237人⑧。

2.人情和关系影响难以彻底消除

中国是一个人情社会，人际关系对个体行为的影响是现实存在的。在派驻制度安排下，即使领导和管理体制改革再彻底，这种影响都不可能彻底消除。上文引述了《中国纪检监察报》的文章，尽管文中竭力论证“一口锅里吃饭不是劣势是优势”，希望通过派驻干部转变“理念”和“认识”来克服其劣势，但既然这种情况客观上存在，且还有一定的普遍性，就说明不可能彻底消除。该文中提及的“低头不见抬头见，抹不开面子，张不开嘴，更下不去手”正是人情关系影响的生动描述。笔者在相关课题调研时就遇到一个情况，某派驻纪检监察组组长和其他班子成员在一个单间里吃工作午餐。这应当符合“一口锅里吃饭”的期待，可是，这样做法的“同化效应”一定存在。至于在领导和管理体制改革到位之前，因为派驻机构缺乏独立性，且存在严重的利益冲突和职责冲突，人情和关系的影响将更为巨大，不仅导致派驻监督失灵，还带来其他副作用。

3.人员分散制约专业化建设

专业能力是很好履职的重要条件。专业能力提升依赖于专业化建设。劳动分工或专业化，都需要以一定的人员数量规模为基础。中央层面纪检监察机关人员总规模并不小，但实施派驻之后，一个机构一下子拆分成几十个机构，人员规模显著缩小，尤其是单个派驻机构人员数更少。基于如此少的人数，特别是对派驻机构而言，实行一定的工作分工或许还是可以的，但要设立专业序列、进行专业化建设，以提升专业能力，就难以操作了。而自省级以下，由于每个层级的总人数都不多，实施派驻之后，就更难以进行分工和专业化建设了。

上述优势和劣势分析的结论是明确的：一方面，“驻的优势”尤其是其信息优势难以成立；另一方面，却带来三个方面的劣势。优势不成立和劣势的产生，都是源于“驻”这个基本的制度安排。因此，40 年派驻制度实践的基本方向，即坚持“往出派”的做法，应当被重新审视；另一个不一样的方向，“往回收”，应当予以认真考虑。

三、深化派驻制度改革的方向与模式

上一部分主要基于理论分析，辨析了“往出派”的问题，说明了“往回收”的必要性。在理论分析之外，实践层面有没有证据，能不能证明呢？实践标准本就重要，源于“真理标准”大讨论和改革开放的伟大实践，更是让当代中国人记忆深刻。实践是最终标准，包括理论最终也要接受实践的检验。有幸的是，关于未来深化派驻制度改革的方向和模式，实践已经提供了一定的证据。

至少有三个实例可证明“往回收”的改革方向选择是值得考虑的，监督效果是更优的。

（1）四川旺苍县派驻制度创新案例。2017 年1—9 月，旺苍县将原来的35 个派驻纪检组整合为11 个综合派驻纪检组，编制统一划归县纪委机关，派驻机构和人员收回到县纪委机关所在地办公。考虑到“驻”的要求，该县建立了派驻纪检组监督原驻在部门的相关制度。从监督驻在部门的实际效果来看，有明显的提升。从全县纪检监察工作来看，由于增加了很多人手，效果有更大的提升⑨。

（2）国家监察体制改革中的重庆案例。根据国家监察体制改革设计，新的监察机构，即监委，只设到县市一级，县市以下通过派出监察组的方式进行延伸。全国绝大多数地方的做法都一样，即在乡镇（街道）纪委（纪工委）加挂一个监察组的牌子。这样做最简单。重庆则采取了不一样的做法，在区县以下实行综合监察组（室）的做法。例如，万州区共派出11 个监察室，每个派出监察室分别监督3 到6个乡镇（街道）。由于国家并没有明确规定往基层延伸的具体方式，因此重庆的做法无可非议。可是，通过这个巧妙的做法，不仅整合了监察资源，还借此整合了乡镇（街道）纪委（纪工委）的资源。从最初两个月的办案和监督数据来看，效果很明显。万州区纪委杨文勇在接受采访时，对效果变化的原因给出了自己的解释：“过去是‘单打独斗’，现在是‘联合作战’，力量配强，效率自然就高了。”⑩现有乡镇（街道）纪委（纪工委）的体制，虽不是派驻体制，但相似度却很高。实际上，类似的改革探索进行得更早。2007年11月，四川省南溪县对乡镇纪委进行了片区化改革，撤销原来的15个乡镇纪委，组建了4个片区纪委，每个片区纪委管辖3 到5 个乡镇的纪检工作。片区纪委由县纪委直管，工作经费由县财政开支。改革后，片区纪委一改过往乡镇纪委在基层监督上难有作为的状态，可直接查办乡镇基层党员干部的违纪问题⑪。改革后之所以能提升监督效果，主要是两个原因：一是较好地解决了乡镇纪委的独立性问题；二是整合改革发挥了规模效应。片区化改革前，一个乡镇纪委也就1个半人，连查办案件最低限度的人数都不够。南溪的改革很有先行示范价值。遗憾的是，在《关于加强乡镇纪检组织建设的指导意见》（中纪发〔2011〕26号）颁布实施后不久，该县终止了改革，恢复到原有的体制。

（3）综合派驻改革实例。党的十八大后，在新一轮派驻制度改革中，各级都普遍实行了综合派驻。从中央一级来看，目前共有66个派驻机构，约三分之二的派驻机构是综合派驻。可以说，综合派驻成为主要的派驻方式。最常见的综合派驻机构办公安排方式是在其监督的一个部门或单位办公。前面提及的中央某综合派驻机构，在其监督的一个中央国家机关办公，同时监督11 个部门或单位，涵盖党政机关、群团组织、中管国企以及事业单位四种类型。由此可见，派驻方式的“综合”潜力还是很大的。相对单独派驻，综合派驻在机构和人力方面有了一定程度的整合。以中央派驻机构为例，在早先的单独派驻方式下，一个派驻机构通常也就8—12个编制，而实施综合派驻后，一个派驻机构的编制通常是22—26 个，个别超级派驻机构的编制甚至可达到70 个。人员多了之后，派驻机构内部就可以进行一定程度的任务分工，中央派驻机构通常都有4—5个内设机构，这有利于专业化或专业能力建设。实践证明，实施综合派驻后的监督效果和效率要好于原先的单独派驻。综合派驻改革揭示了两个基本事实：其一，不“驻”也能实施派驻监督或监督，也并不妨碍派驻监督或监督。这也就是说，“驻”并不是派驻监督的必要条件。以上面提及的同时监督11个部门或单位的中央某综合派驻机构为例，办公地点只是在其中的1个被监督部门，对于剩余的10个被监督部门或单位而言，就无法做到同地点办公，但仍可进行派驻监督或监督。其二，不在驻在部门办公，也并未对派驻机构“驻的优势”造成不利影响。对照综合派驻改革做法，如果说“往回收”的改革方向建议有什么不同，只是整合的程度更高一些、更彻底一些，道理是一样的。实施新的改革，不是放弃对这些部门或单位进行监督，只是调整监督体制，让监督效率更高、效果更好。

关于“往回收”的具体方式，有两种过渡模式可供选择：一是旺苍模式。相对来看，复制旺苍模式阻力最小，也最为简单。就是在现有派驻制度改革的基础上，只需要往前走一步，即把派驻机构和人员全部收回来，集中到本部机关统一办公。形式上可仍保留各派驻监督机构，以及每个派驻机构与监督部门或单位之间的监督对应关系。由于集中到本部机关统一办公，就在很大程度上消除了派驻出去的空间限制，方便了派驻监督人力的统一使用和调配，可根据本部工作需要，灵活组合或抽调派驻干部。如果坚持认为“驻”是派驻监督的必要条件或制度刚性要求，对“往回收”改革有顾虑，短期内可采取该模式作为一个过渡。二是综合派驻模式。具体实现方法是在现有综合派驻的基础上持续进行整合，直至整合为只剩一个统一的综合派驻机构。在这个超级派驻机构内部主要按照监督工作或任务进行统一的分工，设置内设机构，统一监督所有的被监督部门或单位。这也就是说，原有的按照不同派驻监督部门或单位的分工方式被彻底终止了。这个模式本质上是综合派驻方式的延伸，与现有的综合派驻方式相比，除规模差异之外，只有一个不同点，就是办公地点不再选在其中的任何一个被监督部门或单位，而是选在派出机关本部。旺苍模式主要是调整了派驻机构的办公地点，综合派驻模式不仅调整了办公地点，还对所有派驻机构进行了整合，因此可看作旺苍模式的升级版。

相比现有的派驻制度安排，上述两种过渡模式都有了实质性的、巨大的进展。尤其是第二种模式，将会极大地促进监督资源的整合，使监督资源的利用潜力得到极大的释放，从而发挥出高得多的监督效率。从纪检监察专责监督全局来看，价值会更大。无论采用上述哪种过渡模式，都有一个共同的副产品，就是会彻底消除派驻机构领导体制改革上的遗留问题，从而使派驻监督独立性问题得到彻底的解决。可以想见，一旦派驻机构不再在驻在部门或单位办公，驻在部门或单位的影响就基本不存在了；另外，这也会倒逼各派出机关通盘考虑派驻干部的管理和使用问题，有助于干部管理的彻底融合，解决仍普遍存在的两个干部名单问题。机构人员规模的显著增大，更加有利于工作分工和专业能力建设，如果再开展一些深层次的专业化建设，显著提高监督专业能力，也会有利于监督效果和效率的提升。

然而，上述两种过渡模式，仍有一些局限性，并不是最理想的监督模式。2022年6月22日，中办发布的《纪检监察机关派驻机构工作规则》中第三条明确规定：“派驻机构是派出机关的组成部分，与驻在单位是监督和被监督的关系。”“组成部分”与专司监督的规定意味着，派驻监督的最终监督责任在派出机关。如果派出机关能够直接履行派驻监督的责任，且履行的效果好、效率高，毫无疑问将是最理想的“派驻”监督模式。因为这时已经不再保留任何的派驻监督形式了，所以称为最理想的监督模式更为准确。在这个理想模式的实现方面，可以参考我国香港的做法。香港的规模和内地的一些省会城市相当，所不同的是仅组建了一个集中统一的反贪机构，即廉政公署。2020年廉署编制总人数是1511人（不含廉政专员），超过中央纪委国家监委本部。廉政公署从没有实行任何形式的派驻制度，全部由廉政公署总部直接监督，监督的效果很好、效率也很高，克服监督信息不对称当然是前提。至少就派驻监督一个方面及其目标实现而言，香港模式是一个理想的方案或选项。实现该模式并不复杂，就是把收回来的派驻机构和人员直接充实到本部机关现有的内设机构之中。建议主要充实到审查调查机构，因为惩治才是专责监督机构最重要、最有力的监督。如果短期内一定要坚持和保留对原驻在部门或单位的监督，可将少部分人员充实到相应的监督检查室，由其代行监督。基于前面的理论分析，并不会对克服监督信息不对称造成不利影响。

文章最后想进行两点延伸讨论，涉及深化纪检监察体制改革的普遍议题。首先，是机构整合改革。之所以要进行普遍的整合改革，是因为我国纪检监察机构太多，人员太过分散，远远偏离了规模效应。在如何整合改革方面，笔者早前提出的建议是整合为一个机构[9]。在2013年中央纪委书记召开的专家学者座谈会上，笔者提出了一个更为合理的整合目标，即将全国的纪检监察机构整合为32 个，中央1 个，31 个省（区、市）各1 个。为达成此目标，就需要进行三类整合改革：一是横向整合。在每个层级上，对分散在不同部门的承担反腐败职能的机构进行整合。这类整合存在体制性、结构性的制约，难度相当大。有幸的是，党的十八大后，源于领导人和党中央的强大决心，在国家监察体制改革的主题下，这类整合改革已经率先完成了。二是纵向整合。按照理想目标，每个省份就要整合为一个统一的机构，这就要求对省级以下的纪检监察机构进行纵向整合。彻底的纵向整合也存在党章等法规上的约束。在国家监察体制改革之后，还存在宪法和监察法上的约束。在不修改法律法规的情况下，应当也有变通办法。党的十八大后，根据十八届三中全会的精神，省级和省级以下纪委就实行了“两个为主”“同时报告”，即通过系统内向上垂直，实现了较大程度的纵向整合。另外，南溪县2007年的改革也是一个变通办法。三是内部整合。内部整合指的就是在纪检监察系统内部把派驻机构彻底地收回来，并融合进本部机关内设机构之中。在三类整合改革中，派驻机构的整合改革最为容易。主要的阻力，就是有关“驻的优势”以及“驻”是实施派驻监督或监督的前提等观念和认识⑫。只要相关认识问题能解决，整合改革并不难。其次，是专业化改革。专业化改革是促进纪检监察干部专业能力建设的基础性内容。鉴于笔者基于相关研究已形成较为成熟的思路和建议，本文不再赘述[10-11]。

注释：

①见十九届中央纪委三次全会工作报告。在2019年1月1日实施的《中国共产党纪律检查机关监督执纪工作规则》文件中，“四大监督”排序有所不同，即纪律监督、监察监督、巡视监督、派驻监督。准确地说，纪律监督、监察监督分别是党和国家的专责监督；派驻监督只是专责监督机关的派出机关，是专责监督的延伸；巡视（巡察）监督属于党委主体责任监督的范畴，不属于狭义的专责监督。

②经由最新的派驻制度改革，派出到中管金融企业的派驻纪检监察组也由中央纪委国家监委直接领导，与派出到中央一级党和国家机关的一致。见十九届中央纪委三次全会文件。

③基于现代分权或分工理念，监督权和执行权应当分离。监督机构和人员同时承担监督工作和执行工作，必然带来两类职能间的冲突。例如，如果执行工作中发生了问题，而监督人员也参与其中，追究责任时就会带来两难问题。

④中央纪委驻中宣部纪检组1 年查处10 名局级官员，来源《中国纪检监察报》，转引自观察者网，https：//www.guancha.cn/politics/2016_04_23_3579 39.shtml，2016-04-23。

⑤《学思践悟》专栏文章：《加强派驻机构建设之五：发挥派的权威和驻的优势》，中央纪委监察部网站，http：//m.ccdi.gov.cn/content/6b/16/5678.html，2015-09-14。

⑥《一口锅里吃饭不是劣势是优势》，原载《中国纪检监察报》，转引自中央纪委监察部网站，http：//www.ccdi.gov.cn/yaowen/201509/t20150917_13805 2.html，2015-09-17。

⑦本报评论员：《发挥好“派”的权威和“驻”的优势——四论中央纪委派驻监督全覆盖》，原载《人民日报》，转引自人民网，http：//opinion.people.com.cn/n1/2016/0109/c1003-28031713.html，2016-01-09。

⑧这组数据的统计时间是2019 年8 月下旬。中央纪委国家监委另有事业编制585个，实有469人，不包括在上述人数中。不少事业单位人员，与履行纪检监察业务职能关系很小。

⑨参考如下新闻报道：《旺苍纪委综合派驻纪检组唱响“提升素质、规范制度、落实责任”三步曲》，四 川 新 闻 网 ，http：//local.newssc.org/system/20170907/002267049.htm，2017-09-07；《旺苍县综合派驻第一纪检组亮相驻在单位》，四川新闻网，http：//gy.newssc.org/system/20170916/002273580.html，2017-09-16。

⑩《派出监察室高效履职》，中央纪委国家监委官网，http：//www.ccdi.gov.cn/gzdt/jctzgg/201811/t20181113_183321.html，2018-11-15。

⑪《四川南溪撤销乡镇纪委成立片区纪委突破党章规定》，凤凰网，http：//news.ifeng.com/c/7fYNVyCZ0 gO，2009-03-30。

⑫阻力可能还有行政化导向的干部人事管理制度。源于派驻制度的实施，增加了很多领导职数。整合改革之后，领导职数会大幅减少。考虑到这些因素，改革可渐进进行。