烟台市县两级森林资源调查监测工作现状问题及对策

2023-01-04杜勤民杨铭松曲宏辉姜建成胡静宜杨德顺

南方农业 2022年13期

杜勤民，杨铭松，曲宏辉*，姜建成，胡静宜，聂磊，杨德顺

（1.烟台市园林建设养护中心，山东烟台 264000；2.烟台市森林资源监测保护服务中心，山东烟台 264003；3.山东省国土空间规划院，山东济南 250014）

森林资源调查监测工作是森林资源管理中一项极为基础和重要的工作，通过调查监测工作能够准确了解森林资源储备及发展趋势，为各级政府制定科学、合理的开发和保护政策，编制科学可行的森林资源保护发展规划提供详实、准确的数据和理论支撑[1]。本文结合烟台市近10 年的森林资源调查监测工作开展情况，详细分析了烟台市在森林资源调查监测工作取得的成绩和现阶段存在的问题，并对调查监测工作提出建议，以期为烟台市、山东省乃至全国森林资源、林草资源和自然资源调查监测事业的发展提供参考。

1 森林资源调查监测概况

森林资源调查监测工作主要包括四类，分别为森林资源连续清查、森林资源规划设计调查、作业设计调查、森林资源年度监测。

1.1 森林资源连续清查

森林资源连续清查，又名一类调查，是从国家层面对森林资源进行调查监测，主要以省、自治区为调查对象，采用机械布点、双因子抽样的方法，在省域版图范围内按一定纵横距离布设样点，每五年复查样点地类、林木蓄积，估测全省森林资源面积、蓄积及其动态[2]。山东省按照4 km×4 km 网格交叉点布设样点，共布设固定样点9 646 个，其中烟台市涉及841 个。截至2017 年，烟台市共系统性完成了9 次样地复查工作。因一类调查数据是估算全省森林资源的相关数据，达不到估测市、县两级的森林资源数据的精度要求，现存的一类调查数据更多是作为研究数据使用。

1.2 森林资源规划设计调查

森林资源规划设计调查，又名二类调查，是以县、市、区为单位，采用县、乡（林场）、村、小班四级区划，查清区域内所有到山头地块的森林资源，为各级林业规划设计服务[3]。2014 年原烟台市林业局根据上级部门的要求，采用3S技术方法，开展了森林资源普查工作，将全市森林资源分布于电子矢量图上[4]，因普查工作开展时间较短，仅2个月时间，未能全面摸清全市森林资源基础情况。

1.3 森林资源作业设计调查

森林资源作业设计调查，又名三类调查，是林业基层单位为满足伐区设计、抚育采伐设计、造林作业设计等需要而进行的调查[5]。三类调查较为具体，主要针对某一项具体任务，如森林抚育工作，开展形式和调查内容视具体工作而异。

1.4 森林资源年度动态监测

2012 年原烟台市林业局根据上级部门的要求，建立了全市林地“一张图”，形成了一个直观反映全市林地范围和森林资源分布状态的电子矢量数据[4]。2014 年根据森林资源普查成果，重新修改完善了林地“一张图”；2016年开始依据林地“一张图”数据开展森林资源年度动态监测，每年对林地“一张图”数据进行更新，以保持其现势性、准确性和时效性[6]。

2 取得的成绩

2.1 丰富了调查监测数据

10年来，烟台市开展了约18项调查监测工作，分别获取了第七次、第八次和第九次森林资源连续清查样地调查数据，2014、2019 年的沙化土地分布数据，2012、2014、2016、2017、2018、2019 年的森林资源管理“一张图”数据等。在整理过往调查监测资料时，分别获取了1990 年和2000 年的森林资源普查数据、15个主要树种的一元立木材积表等，丰富了调查监测数据，为各项森林资源管理工作提供详实准确的基础数据。

2.2 森林资源矢量化

自2010年开始，烟台市逐步将全市森林资源调查监测数据矢量化，现阶段已建立了全市森林资源管理“一张图”及其动态监测系统，整合了全市各类森林资源调查监测数据，通过系统可以直观查看全市各类林地和不同公益林的分布情况，使不同业务部门可以随时、直观地查看和调阅森林资源监测数据[7]。

2.3 改变了管理模式

以往的森林资源管理模式多为以数管地，通过统计报表对全市森林资源进行宏观管理。随着森林资源管理“一张图”在各项森林资源管理工作中的应用，建立了以图管地的管理模式，使森林资源管理工作更为简便[8]，如通过实地采集坐标点，在“一张图”上落点分析，可准确得出项目占用林地的详细情况。

2.4 改进了工作方法

以往的森林资源调查监测工作多为手拿纸质地形图，到实地对坡勾绘，数据汇总工作使用计算器逐格汇总，耗费大量的人力、物力且工作效率和质量不高。随着地理信息技术的应用发展，现阶段的森林资源调查监测工作采用3S技术，即内业通过遥感影像结合经营档案区划图斑，外业手持平板电脑等具有定位功能的设备开展调查，数据汇总采用数据库模式，有效提高了森林资源调查监测工作的效率和质量。

3 存在的问题

2021 年国家林业和草原局综合了一类调查、二类调查、森林资源管理“一张图”年度更新调查、草原草地调查、湿地调查、荒漠化和沙化土地调查等森林资源调查监测工作，在全国统筹开展了林草生态综合监测评价工作[9]。本文以综合监测评价工作为例，参考以往的森林资源管理“一张图”年度更新工作，分析烟台市森林资源调查监测工作中存在的问题。

3.1 基础数据不准确

监测应是在详实、准确的调查基础上进行的，而近年来开展的森林资源管理“一张图”年度更新工作，是在没有详实、准确的基础调查数据上开展的，工作中需用大量的时间和精力来纠正基础数据，使简单的工作复杂化；由于工作持续时间短，难以系统地纠正基础数据中的错误，也使森林资源管理“一张图”数据不能很好地服务于各项森林资源管理工作。

3.2 重视程度不够高

森林资源调查监测工作在森林资源管理工作中起着基础支撑作用，没有扎实的调查监测，就没有科学的决策依据[10]。在实际工作中，各级领导仍然习惯用统计数据制定管理方式和方法，对上级部署的调查监测工作大多只是视为一项工作任务对待，在人力、物力上没有给予充足的保障，在调查监测工作进行期间，没有重点强调、实时跟踪，工作人员只需完成调查监测任务即可。

3.3 工作计划不完善

近年来开展的森林资源管理“一张图”年度更新工作时间不固定，且持续时间较短，2019 年森林资源管理“一张图”年度更新工作于7月启动培训，9月结束县级调查；2020 年于6 月启动培训，8 月结束县级调查；2021 于7 月启动培训，8 月结束县级调查。工作启动时间不固定对各级部门在人力、物力上的保障增加了困难，持续时间短暂使调查监测工作的质量难以得到有效保障。

3.4 体制机制不健全

体制机制是调查监测工作能够顺利开展和进行的组织保障。以往的森林资源调查监测工作，在国家层面是由国家林业局资源司部署，各森林资源规划院进行指导；在省级层面是由省林业厅部署，省林业调查规划院进行技术指导；在市、县两级是由市级林业局部署，县级林业局具体实施[7]。机构改革后，各地区的森林资源调查监测工作分由不同部门负责，如有的地区森林资源管理“一张图”年度更新工作由自然资源部门负责，有的由林草部门负责，上下协调不顺畅。烟台市虽成立了自然资源和规划局，在局内设置了自然资源调查监测科，统筹组织部署全市自然资源调查监测工作；但部分县级自然资源部门内部未设置专门调查监测的部门，调查监测工作分由不同的科室负责，如草原草地调查、森林资源管理“一张图”年度更新调查、国土变更调查分由不同科室负责，给统筹协调各项森林资源乃至自然资源调查监测工作增加了困难。

3.5 工作传承不到位

森林资源调查监测工作是一项技术含量高、专业性强的工作，以森林资源管理“一张图”年度更新调查为例，不仅需要工作人员全面掌握林地分类、树种鉴定、林种分类、国家级公益林和省级公益林区划方法等共计80多项调查因子的归类和认定，同时需要掌握野外标准地布设、胸径测量、树高测量等实地调查方法。培养一名专业调查人员需多次参与调查工作，耗时较长。2010 年以来，烟台市各级森林资源调查监测部门培养了一批既精通森林资源调查监测内外业工作，又熟练掌握ArcGIS等地理信息软件的专业人才[4]，而机构改革后，大部分工作人员调离原工作岗位，新从事森林资源调查监测工作的人员多为首次接触，工作传承出现断裂，工作交接不彻底，专业知识的传授不到位，新的调查工作人员不能很好地完成县级质量管控工作。

3.6 调查标准不明确

机构改革后，自然资源部要求以第三次国土调查成果为基础，集成森林、湿地、草原草地等资源调查数据，建立自然资源“一张底图”[11]。烟台市2020年的森林资源管理“一张图”年度更新工作根据上级部门的要求，全面对接融合了第三次国土调查数据，重新构建了森林资源管理“一张图”[12]；2021 年林草生态综合监测评价工作，依据2020 年国土变更调查数据，对接融合成果进行了进一步完善。在和国土数据对接过程中，存在不同的地类调查标准，导致一块土地在数据库中存在两种地类，尤其是2021 年林草综合监测评价工作，调查数据中存在三种地类，不仅增加调查工作人员的填写难度，也给后续管理工作增加了困难。

3.7 调查经费不均衡

经费是调查监测工作顺利开展的前提，没有足够的经费保障，难以有效地开展调查监测工作。森林资源调查监测工作尤其是森林资源管理“一张图”年度更新工作，没有统一的收费指导意见，近年来各地区的调查工作经费呈现多样化，有的地区多达百万元，有的地区不足10万元。各级部门在申请调查监测工作经费时，找不到准确的依据，多为市场估价。近年来，调查监测工作任务不断增加，尤其是2021年开展的林草生态综合监测评价工作，调查监测工作任务异常繁重，但市、县两级的工作经费却未增加，增加了调查监测工作开展的难度。

3.8 作业队伍不专业

近年来，烟台市各级森林资源调查监测工作均采用政府购买服务的方式，外包第三方作业队伍实施。第三方作业队伍实施在一定程度上提高了调查工作参与面，增加了调查人员的数量，保障了调查监测工作的进度和质量[13]。以往的森林资源调查监测工作是由县级林业部门独立完成，市场上具有林业调查规划资质且参与过森林资源调查监测的单位较少，导致承接森林资源调查监测工作的作业队伍多为承接国土调查任务的队伍，对国土调查工作较为熟悉，但对森林资源调查工作不熟悉，林业专业知识薄弱。

3.9 数据管理不规范

数据是调查监测工作的直接成果，现阶段的调查监测数据大多是根据秘密级遥感影像数据获取的矢量数据，具有一定的保密性。现烟台市级调查监测数据是由地理信息中心按照密级数据的管理要求对调查监测数据进行存放和管理，但部分县级部门的调查监测数据存放和管理不规范，例如数据存放和管理由同一部门、同一个人负责，或者存放数据的电脑连接互联网等，容易出现泄密问题，应配备专门存放调查监测数据的电脑，实行专人管理。

4 工作建议

4.1 适时开展森林资源普查工作

森林资源普查工作不仅能为规划设计提供准确的数据支撑，也能为森林资源监测工作提供基础的工作底图。烟台市乃至山东省自2000年以来未开展系统性的、全面性的森林资源普查数据，现行的森林资源管理“一张图”是依据2014年森林资源简化普查工作成果数据建立的，基础不牢。建议在根据遥感影像彻底完成森林资源内业图斑区划的基础上，适时开展一次系统性、全面性的森林资源普查工作，纠正基础数据中的错误，为后续的规划、监测和管理工作奠定基础。分析当前工作情况，建议2022年用半年到一年的时间彻底完善内业图斑区划工作，2023 年开展森林资源普查工作。

4.2 提高对调查工作的重视程度

调查是规划工作的基础，监测是管理工作的依据，调查监测工作只有实事求是地反映现状情况和变化趋势才能为各项规划管理工作提供准确、有效的基础数据，制定科学合理的管理政策。建议各级领导要提高对调查监测工作的认识，加强工作重视程度，在人力、财力和物力上给予充足的保障。同时在调查工作进行期间，要时时调度，确保调查工作的质量，如有必要，建议上级部门建立调查监测工作考核制度，用考核的指挥棒，督促基层领导干部提高对调查监测工作的重视程度。

4.3 建立常态化工作开展机制

新时代为了满足自然资源资产离任审计、林长制督察考核、碳中和碳达峰战略和各级生态环境质量评价等工作的要求，对调查监测工作的年度出数提出了更高的要求。自2016年开始，森林资源调查监测工作开始年度出数，替代以往的年度统计出数，发布森林覆盖率、森林面积等重要指标数据。因工作时间不固定、调查监测工作持续时间短的问题，年度出数质量不高。建议上级部门建立稳定的常态化工作机制，如每年固定于3—4月启动培训工作，5—8月由县级开展调查监测工作，9—10 月是国家、省、市三级核查时间，既给县级部门留足调查工作时间，也给各级检查留足时间。建立稳定的常态化工作机制既有利于工作的持续开展，又有利于保障调查工作的质量，满足各项工作对年度出数的要求。

4.4 自上而下捋顺工作机制

自然资源部印发了《自然资源调查监测体系总体方案》明确了基础调查和专项调查工作的开展部门，在实际工作中，森林资源调查工作既涵盖基础调查工作内容也涵盖专业调查工作内容，如森林资源管理“一张图”中既包括森林面积、森林蓄积等基础调查内容，也包含树种、龄组、郁闭度等专项调查内容。上级部门进一步深化改革，统筹开展调查监测工作，捋顺调查监测工作机制，解决两层皮问题。建议基层部门建立稳定的调查监测科室，统一开展自然资源系列调查监测工作，发挥好各项自然资源调查监测工作的协同效应。

4.5 做好工作培训和传承

调查监测工作具有高复杂性和强技术性的特点，基础部门要发挥好老同志传、帮、带的作用，让新同志在老同志的带领下参与到调查监测工作的各个环节，确保调查工作的延续性和稳定性。对出现断层的基层部门要加强业务培训，也可请邻近区域有经验的同志授课或者到相关区域学习，补充基层有经验同志的不足，确保调查监测工作的准确性。

4.6 建立第三方作业队伍的准入机制

森林资源调查监测工作技术含量高、专业性强，需要作业队伍对森林资源各项分类知识都掌握和了解。建议各级部门适时开展森林资源调查监测工作的培训，所有参加调查监测工作的人员要持证上岗，以提高作业队伍的专业水平。同时建议上级部门建立第三方作业队伍的准入机制，如制定调查监测资质审核和发放制度，增加市场上具有森林资源调查监测工作资质的单位，提高参与森林资源调查监测工作的第三方作业队伍水平，以确保调查监测工作的质量。

4.7 建立统一的调查监测服务收费标准

鉴于现阶段的森林资源调查监测工作没有统一的收费标准，建议上级部门联合财政部门制定统一的调查监测服务收费标准，根据不同调查监测工作的任务量和工作内容制定不同的收费指导意见，使各级部门在申请调查监测工作经费时能有依有据地申请合理的工作经费。

4.8 明确调查分类标准

森林资源调查监测工作的重点在于森林的覆盖情况定义，根据最新的《森林法》[14]，森林既可以位于林地上，亦可以位于非林地上；自然资源部2022 年5 号文件规定，森林应覆盖并仅限于第三次国土调查及其国土变更调查的全部林地范围，二者存在矛盾。建议将原林业地类分类标准和国土地类分类标准进行整合，制定统一的、科学的地类分类标准，同时明确各类自然资源的分类标准，做到对自然资源的科学合理分类。