县级森林督查工作中存在的问题及其对策

杨伟丽

（丽水市莲都区黄村林业工作中心站，浙江丽水 323000）

根据国家林业和草原局（以下简称国家林草局）统一部署，从2018年开始，在全国范围内全面推进森林督查工作，以林地“一张图”为基础，采用卫星遥感等技术，通过“天上看、地上查”的核查方式，精准打击破坏森林资源的违法行为，确保森林资源得到有效保护[1]。开展森林督查工作是贯彻落实“实行最严格的生态环境保护制度”和“坚决制止和惩处破坏生态环境行为”要求的重大举措，也是全面实施森林资源监督管理科学化、制度化、规范化和法制化的长远大计。森林督查工作涉及面广、技术要求高，具体核查操作主要集中在县级林业部门，在具体实施过程中存在诸多问题。因此，结合当前基层林业发展现状，指出森林督查工作中存在的困难和问题，并提出具体对策。

1 存在的问题

1.1 技术要求过高

森林督查工作自上而下实施，县级林业主管部门根据国家林草局下发的疑似变化图斑开展现地核查。森林核查工作本身的难度不大，主要依据历年的“一张图”数据和基础档案数据对比现场实际情况，判断林地是否发生变化，确定变化后填写变化原因[2]。林地的主要变化原因包括造林更新、森林采伐、规划调整、建设项目使用林地、开垦、森林抚育、灾害因素、自然因素和调查因素等，每个主要变化原因又细分为二级变化原因，甚至三级变化原因，如造林更新又分为人工造林、飞播造林和人工更新。森林督查的出发点是查清疑似变化图斑是否违法，但分类过于细化却导致填报工作非常烦琐。据统计，每个图斑涉及72 个调查因子，过多的调查因子导致调查内容过多，已偏离了森林督查工作的重点。此外，调查要求估算采伐前蓄积量、违法使用林地具体面积等内容，极大地增加了调查工作的难度。事实上，这部分内容完全可以在后续查处中获取，但在前期的图斑切割过程中，特别是有些图斑由于变化原因不一致，可能要切出十几个细碎图斑，以通过最终的逻辑检查，加大了森林督查的工作量和工作难度。

1.2 基层林业技术力量薄弱

1）技术人员缺乏。森林督查工作是一项长期、复杂、系统性的工作，对专业技术知识的要求较高，需要相关人员同时具备林业执法和资源监测专业知识。但是，当前基层林业部门普遍存在技术人员严重缺乏的问题，并且在机构改革后，由于较多地区的林业主管部门被合并，基层林业力量也被严重削弱，特别是森林公安转隶后，林业行政执法队伍数量锐减，对林业行政执法工作造成了极大影响。2）人员年龄偏大。基层林业人员年龄普遍偏大，对新事物的接受能力较弱，导致林业新技术推广难。3）林业技术推广队伍不稳定，人才流失严重。很多乡镇的技术推广员常被其他部门抽调从事非专业工作，没有更多的时间进一步深造学习，专业技能得不到更好的训练和发挥，最终导致技术推广队伍能力下降，部分队伍甚至面临解散。同时，当前林业基层的一些年轻干部没有树立正确的职业观，认为基层工作强度大、付出与收获不成正比，生活工作压力迫使他们寻求更高薪的工作岗位；基层工作人员基数较大，但晋升空间小、岗位晋升渠道狭窄，导致职业发展前景不明朗，长期在同一岗位做重复性的工作，直接影响了工作人员对工作的自信心和成就感，甚至产生职业倦怠；且晋升中存在“重资历不重表现”等问题，降低了他们的积极性和主动性；又因基层任务繁重，直面社会基本矛盾，工作的困难让缺乏经验的年轻工作人员困难重重，加剧了人才外流问题。所以，加快基层林业人才的培养已经迫在眉睫。从目前情况来看，林业技术力量不足，林业行政执法机制和队伍尚未建立完善是当前全力推进森林督查的难点和痛点。

1.3 林业行政案件整改工作难度大

森林督查工作中发现的涉嫌违法破坏森林资源案件，采用的是挂号销号机制，形成一个案件处理闭环，不仅要求案件及时查处，还要求在限定时间内完成林地回收或林地审批工作才算整改到位。在基层林业执法工作中，常发现脱贫攻坚、基础设施建设、民生实事、乡村振兴等重要民生项目涉及森林资源破坏行为，这些案件的查处涉及群众的切身利益，群众反应激烈，易产生社会不稳定因素，再加上现在执法力量不足等客观原因，要求在短期内彻底实现整改到位较为困难[3]。

森林公安在处理涉林案件过程中发现，大多数违法者的法律意识淡薄，当事人甚至找理由不到现场，而是委托他人代为处理，使执法人员无法第一时间收集有效证据；即使违法者配合到达现场、提供笔录、服从当下的行政处罚，事后却仍以各种理由拒绝履行，如家庭条件困难、难以支付苗木费和罚款、没有能力达到恢复植被和林业生产条件的标准等。很多县（市、区）在深入贯彻落实新修订的《中华人民共和国森林法》基础上，进一步细化提高了恢复植被和林业生产条件的标准：1）针对违法使用、毁坏林地需要恢复植被和林业生产条件的，应对地表进行平整，覆盖标准种植土（如厚度30 cm 以上）后再种植；2）公益林内树种的选择要符合公益林区划界定的树种要求；3）商品林内要种植乔木树种或灌木树种，乔木树种选择成活率高的容器苗（如要求3 cm 及以上），密度不低于最低要求（如1 650 株·hm-2）；灌木树种选用标准规格的苗（如2 年生及以上），种植覆盖度、灌木林带行距等均不低于最低标准；4）无论是公益林还是商品林，种植后都要结合当地实际要求在规定时间内（如种植后6 个月内）成活率达到相应要求（如不低于85%）。这些具体的标准虽然保证了林业执法过程中的透明化与公平化，但是因为标准高、要求严、时间跨度大，在实际工作中难以真正落到实处[4]。

2 对策建议

2.1 充分利用信息化技术手段，高效率保护森林资源

由于对林业信息建设投入资金有限及林业人才力量不足，现阶段基层林业管理工作模式仍以人工监管为主，通过定期巡护的形式开展森林资源保护工作。事实上，在当前信息技术快速发展的背景下，信息化建设是林业建设的必然趋势[5]。森林督查工作通过使用遥感技术、地理信息系统和全球定位系统技术，可在一定程度上促进林业信息化发展，提升林业现代化调查技术手段的应用率。但是，目前的森林督查仍是采用卫片、档案资料为辅，人工现场核查为主的调查方式，可见森林督查工作所采用的林业信息化技术手段还有待进一步优化提升。此外，每年一次性下发的违法图斑多为破坏森林资源既定事实的情况，不能在第一时间发现，存在一定的滞后性，因此利用信息技术在第一时间阻止违法破坏森林资源案件发生是林业信息化需要突破的关键点。

2.2 加强林业行政执法队伍建设，理顺执法职能

森林督查通过查获涉嫌违法破坏森林资源行为并监督改正的方法推动森林资源保护，森林督查所使用的信息化技术手段、林业法规政策知识和销号机制倒逼基层政府建设并完善林业行政执法队伍，确保森林督查工作可以顺利完成，森林督查与林业行政执法队伍建设之间具有相互促进作用。森林公安转隶后，林业行政执法正处于过渡期，面临人才队伍组建、政策知识更新、长效机制建立等诸多问题，需从以下3 个方面入手。1）厘清森林督查与自然资源、应急管理、生态环境保护等部门的工作职责，明确工作权限，加强工作对接，节约行政资源，提高行政效能；及时组建林业行政执法队伍，增加人员编制，规范执法行为，有效打击和遏制各类涉林违法犯罪行为，提高对相关涉林案件的处置效率与处置水平，维护森林资源稳定和生态安全。2）明确执法责任。根据党中央有关森林公安管理体制调整后职能保持不变，业务上接受林草部门指导，基层森林公安队伍框架和力量布局保持基本稳定的要求，明确公安机关按照国家有关规定可以行使毁坏林木、林地，盗伐、滥伐林木，伪造、变造、买卖、租借采伐许可证，收购、加工、运输非法来源木材案件的行政处罚权；更要明确公安机关行使行政执法职责应按照国家有关规定并结合地方实际情况，如果地方林草部门自身的执法力量能够承担起行政执法任务，也可以不由公安机关行使本款规定。3）加强执法监督，重视林业法制建设。把执法监督摆在与执法同等重要的位置，不断规范木材运输检查执法、野生动物保护行政执法等行为，严格执行《林业行政处罚程序规定》，逐步建立健全林业规范性文件备案制度，法律、法规、规章、规范性文件实施情况报告制度，重大具体行政行为备案制度，行政复议应诉案件报告制度等一系列执法监督制度，努力构建科学高效的林业行政执法工作体系。

2.3 推进林长制，完善工作机制

林长制是近年来国家林草局主推的一项重点工作，是森林资源保护发展目标责任制的“加强版”，要确保到2022 年6 月全面建立林长制。通过建立林长制，明确生态保护修复的区域空间、主体责任和目标任务，强化地方党委、政府保护发展森林资源的主体责任和主导作用。县级政府可以制定县领导联系乡镇制度，明确林长制工作组织机构及责任区划分，从根本上解决生态保护责任模糊的问题。在各级林长的组织领导下，将充分调动各方面力量，形成一级抓一级、层层抓落实的工作机制。同时，可以加强考核工作机制，针对区直各部门、乡镇街道政府、村集体负责建设的工程项目出现涉林违法情况的，取消年终综合先进评比资格，从而避免以往脱贫攻坚、基础设施建设、民生实事、乡村振兴等政府部门主导负责的项目出现违法破坏森林资源的行为。

2.4 多措并举，为森林督查工作保驾护航

森林督查工作的时间紧、任务重、技术性强、质量要求高，县级林业部门要按照“上下联动、分工协作、各司其职、共同负责”的原则，加强领导，通力协作，充分保障，做好指导，确保按时、按质、按量完成工作任务。1）加强组织领导，成立专项工作领导小组。由县级林业部门一把手任组长，分管负责人任副组长，各相关科室、林业站和林场负责人为成员，制定专项工作方案，明确各相关科室、林业站和林场的职责，并形成专项工作机制，要求每个图斑必须现场核查，拍摄现场照片，坚决查处违法使用林地、违法采伐和毁林开垦等违法破坏森林资源的行为。2）狠抓业务培训，提升调查人员业务水平。制订培训计划，对外业调查工作人员进行技术培训，指导森林资源监测平台和野外数据平板采集工作，有计划地组织林业部门全部技术人员进行统一培训，不断巩固加深森林督查和林地“一张图”更新工作知识要点。3）充分保障工作经费，建立长效保障机制。林地变更调查中，内外业工作兼有，不仅需要投入较多的人力、物力，还需添置必要的设备，特别是森林资源二类调查是一项系统性、全局性工作，需要较多的经费保障，鉴于林地变更调查工作的长期性、常态化特征，应将保障工作经费纳入当地的财政年度预算，建立长效经费保障机制。4）加强进度监督，确保按时完成任务。各县要有高度的责任意识和紧迫感，调查过程中出现影响进度、质量等方面的问题，要及时上报专项工作领导小组，由领导小组成员商议决策推进工作进度。5）加快人才队伍建设，激活人才动力“引擎”。以基层林业专业技术人员为基础，建立森林资源保护、野生动植物调查、行政执法等类别的专家库，每年面向社会，特别是基层一线征集技术人员充实专家库，不断壮大林业专业技术人才队伍。“盘活存量”上，加大在岗专业技术人才队伍的培养力度，联合当地人社局、党校，不断创新林业专业技术人员继续教育培训。同时，大胆优先选拔年轻林业干部，把素质好、能力强的年轻干部放到重要岗位，不断提高年轻干部工作的积极性，形成使年轻干部脱颖而出的良好机制。