农村宅基地制度改革探析

崔征 周梦茜 孔灵柱 崔晓（吉林建筑大学）

调查显示，我国农村现有宅基地面积约为3亿亩，但得到有效利用的宅基地不超过三分之二，在这种情况下宅基地的占用数量还在不断增加，这无疑挤占了本就紧缺的集体经营性建设用地、耕地资源，对我国乡村发展极为不利。2015年，我国设置了33个宅基地制度改革试点。针对现存的问题，各改革试点进行了尝试性的探索，取得了一定的成效，政府税收增加，土地利用效率得到提高，集体组织收入及农民财产性收入逐渐上涨，但在改革过程中仍存在一系列需要解决的问题，这些问题阻碍着宅基地制度改革发挥最大效用。

一、试点制度改革现状

试点地区主要从以下几方面进行了改革尝试。

（一）大部分试点地区将确权作为“破冰”之举

宅基地确权可以明确使用权归属，减少不确定性，使权利发挥约束和激励功能，而权利证书是转让和抵押的凭证，意味着国家对个人拥有宅基地使用权的肯定，但这项基础性工作常常被忽视，导致农民不确定自己的产权范围，这是出现宅基地闲置问题的重要原因。大部分试点还对超过法定面积的宅基地征收有偿使用费，这使一部分农民自动放弃了面积过大的宅基地，为资源的高效利用提供了物质基础。

（二）资源有效配置的前提是整合资源

各试点都在尽量引导农民退出闲置宅基地，“自愿有偿退出”是试点地区处理闲置宅基地的原则之一，“偿”包括但不仅限于经济补偿、以地换房、异地迁建、旧村改造、集中居住等形式，这些措施提高了居民的聚集度，更便于形成规模经济，更容易带来外部利润。除有偿退出外，对于空闲或已经坍塌两年以上的宅基地，进行强制退出。

（三）集约利用退出后的宅基地用途转换、权属转移

对于自愿有偿退出的农民宅基地，由村集体集中收回，以“地票”（重庆市大足区）、“复垦券”（河南省长垣县）等形式进入特定市场交易，扩大转让范围，如转让、租赁给有需要的城镇居民、企业或其他集体组织。通过合法的转让途径转让宅基地不仅降低了交易双方的风险，对政府而言，监督成本也可以减少，从一定程度上阻止了“隐形市场”的形成。降低交易成本也有利于实现外部利润。将闲置宅基地用于抵押贷款或以房入股也是试点地区提出的利用方式。

二、试点制度改革中存在的问题

（一）解决方法片面，补偿形式单一

在探索宅基地制度改革的道路上，33个试点地区从各角度进行了探索，毋庸置疑，以上的制度改革措施较为全面地解决了现行宅基地制度中存在的问题。大部分试点地区只进行了其中的部分变革，虽取得了一定成果，但仍可进一步深化改革。改革过程中各地区既要互相学习借鉴，也要注意因地制宜。以宅基地有偿退出的补偿方式为例，大部分试点地区都只确定了一种置换模式，有的农民对政策提供的退出模式不满意，导致宅基地退出困难，如政策上规定给予退出宅基地的农民经济补偿，而农民更希望进行资产置换。

（二）农民意识形态固化，阻碍制度改革

宅基地确权方面，农民对宅基地确权认知有限，不知道拿到权属证书后有何用处，有的村民还可能担心确权后现有权益受到损害，导致农民在确权过程中积极性不高，甚至抵制、排斥确权，这大大拉长了确权的时间周期；宅基地退出方面，有的农民受传统观念影响，认为“祖宅”即使不使用也不能动，有的农民虽进城务工，但将宅基地作为“保底财产”而不愿退出。

（三）抵押无担保，宅基地抵押权难以落实

在以宅基地进行抵押贷款方面，由于农民的违约最终只能由政府买单，导致没有担保公司愿意为农民贷款提供担保。虽然有的试点自主建立了担保公司试图解决此问题，但对于一些落后的地区而言，此办法无法落实，试点可以享受改革中的国家红利，若想推广还需兼顾经济困难地区的实际情况。没有担保就不能贷款，宅基地抵押权便形同虚设。

三、对试点地区制度改革的建议

（一）丰富补偿模式，打好“组合拳”

目前，宅基地退出补偿模式主要有货币置换、异地房产置换、异地宅基地置换三种，同一地区可能既有农民希望继续从事农业生产活动，又有农民希望进城安家，针对不同的人群，应实行灵活的宅基地退出补偿模式，使农民退出宅基地后得到想要的补偿，增加农民退出宅基地的积极性。

（二）加强政策宣传，完善保障机制

除通过发放宣传册、粘贴告示等方式宣传外，村委会及村民代表可面向全体村民展开以交流沟通为主要方式的全面宣传。宣传内容应在讲清政策的同时通俗易懂，穿插享受制度改革福利的案例，使村民能够直观感受到宅基地确权、退出的好处，使其积极参与到宅基地制度改革中来。对于进城务工的农民，有意愿在城市定居的，应建立健全相应政策法规，使其在就业、生活、医疗、子女教育等方面没有后顾之忧，舍弃农村的宅基地，更好地融入城市生活。

（三）增加政策倾斜，提供资金支持

资金是一系列举措能否顺利实行的关键问题。起步阶段，国家可拨付资金支持宅基地建设，但需确保专款专用，防止挪作他用。对于利用宅基地抵押担保的问题，可建立全国统一的担保公司，各地设置分公司，明确担保范围后，为符合条件的宅基地提供贷款担保，也可鼓励部分担保机构为农民提供融资担保，由地方政府出台不良贷款处置政策，将不良贷款者与其他社会信用活动挂钩，最大限度避免逾期还贷情况的发生。