污水处理项目PPP模式困境与思路

孙伟 张洪霞 房红 刘鑫春 李博 张欣 郝德强 张帆（攀枝花学院）

近些年，环境保护的问题在我国得到了越来越高的重视，旨在实现社会转型的美好愿景。而在众多资源中，水资源作为全球稀缺资源，水资源的循环再利用一直是全球各国都在积极探讨的课题，因此在环境治理中，生活污水处理问题是一大重点与难题。污水处理项目运行的良好与否是该行业能否良好发展的一大关键，但是污水处理项目投资大、回收期长，完全靠政府投资，一是投不起、二是运行不好，要探索社会投资、大众治理，在现有的污水处理项目的运行模式中，PPP模式能够较好地整合政府部门与民间资本之间的关系，既解决了政府财政资金不足以支撑整个污水处理项目的难题，又拓展了民间资本的投资方向，达到互利共赢的结果，污水处理行业的多个项目也开始陆续引入该模式。

近些年，国内学者也在此方向进行了多方研究，有学者分析了污水处理项目在融资环节中PPP模式存在的风险因素，并提出了解决方案；还有学者分析某一城市污水处理 PPP 项目的融资模式，提出了政府要加强完善法律和法规，以此减少民间资本的投资风险的建议。

目前我国对污水处理项目引入PPP模式的研究多集中在财政风险和投资决策上，对该模式发展中的一些关键问题仍有待深入探讨。促进污水处理PPP 项目的顺利施行，有助于污水处理行业的发展，同时也响应社会转型的需求。

一、污水处理项目PPP运行模式

PPP项目运作方式主要有管理合同（MC）、建设—运营—移交（BOT）、建设—拥有—运营（BOO）、转让—运营—移交（TOT）、改建—运营—移交（ROT）和委托运营（O&M）等六种，这些运作方式在社会资本的参与程度和风险承担程度等方面有一些差别。在运作方式上，既可以单独应用，也可以组合使用。尽管有不同运作方式，但在运作流程上PPP项目大致相同，在特许经营期内，政府方委托私人部门组建特殊目的公司进行基础设施项目的建设、运营和维护，政府以购买服务方式付费，合同期满后，项目包含的资产和所有权等移交给政府方。政府旨在获取先进技术、设备和运营管理经验等，确保公共服务项目长期稳定运行；私人部门目的是获取特许经营权、收回投资成本，并获取相应的投资收益。

二、污水处理项目调研情况

课题组开展四川民族地区污水处理情况调研。四川民族地区，即少数民族聚居生活区，包含凉山彝族自治州、甘孜藏族自治州、阿坝藏族羌族自治州等，凉山彝族自治州是其中重要代表。凉山州冕宁、会东、越西、盐源、喜德、普格、昭觉、布拖、金阳、雷波、甘落、美姑、木里等县城均已建成污水处理厂（站），冕宁漫水湾镇、越西普雄镇、西昌市安宁镇、安哈镇、西溪乡、太和镇、德昌县永郎镇、麻粟镇、乐跃镇、雷波县汶水镇、黄琅镇、西宁镇，普格县荞窝镇、盐源县梅雨镇、卫城镇、会东县姜州乡、嘎吉乡、小坝乡、甘洛县阿嘎乡等乡镇也建有污水处理站。调研组重点调研了西昌市小庙污水处理厂提标改造和二期改扩建工程，具体情况如下。

（一）项目概况

项目计划用地42.38亩，在一期的基础上新增DE氧化沟2座，絮凝剂制备装置1套，碳源投加系统1套，加药间自动投药装置1套，汇集全厂生活污水和生产废水至粗格栅前再提升处理系统1套，紫外线消毒单元（包括紫外线消毒设备和回用水提升泵），废除一期接触消毒池，用紫外线消毒渠替代。项目总投资11590万元。

（二）项目地点

西昌市小庙污水处理厂提标改造和二期改扩建工程建设地点为凉山州西昌市小庙乡泸川村一组（现有一期工程西侧）。

（三）项目规模

项目一期提标改造设计规模为5万吨/日，二期新建设计规模为5万吨/日。

（四）拟采工艺

拟采用DE氧化沟工艺+回转式过滤工艺为主体的三级生化处理工艺，污泥处理采用机械浓缩脱水一体机。

（五）出水标准

本工程出水水质由一期的《城镇污水处理厂污染物排放标准》（GB18918-2002）一级B标准提标为一级A标准。

三、污水处理项目PPP遇到的困境

西昌市小庙污水处理厂等镇村污水处理厂建成投入使用后将极大地改善周围水体环境，对治理水污染，保护当地流域水质和生态平衡具有十分重要的作用。但是，在调研过程中也发现污水处理厂在运行过程中遇到了一些困境，尤其是采用PPP模式运行的污水处理厂，如果遇到的困境得不到合理解决，将会影响目前污水处理企业的生存，还会影响后续潜在的污水处理PPP模式企业进入。

（一）投资及回收困境

污水处理是政府项目，需要投资单位对国家政策、环保法规、金融环境等多方面因素都要有深入的理解和较为高远的前瞻性，由于该类项目的特殊性，其涉及的相关单位范围很广，对参与PPP项目单位之间的协同度要求也很高。当然，项目对资金的需求更大，一些地方政府通过PPP项目融资将投资风险转移给社会资本，以期减少财政赤字。另外，由于信息不对称，导致政府部门在PPP项目中往往占据优势主导地位，态度过于强势，甚至有些政府通过行政手段要求企业承担过多的风险。这些都使得污水处理项目引入PPP模式的过程中存在较高的投资风险，更使得一些资金不太宽裕的企业望而却步。值得一提的是，污水处理项目的性质本身决定了其最大的一个特点就是周期长、跨度大，一般为10～25年。

（二）进水水质困境

政府在PPP项目合同中往往对进水水质、水量有明确要求，如果不达标将影响绩效考核结果和项目收益，损害运营设备，甚至还可能造成污染事故。实践中，有的工业企业偷排工业污水，但当地环保部门行政监督不到位，未对工业污水排放进行有效监测，导致工业污水排入管网。由于工业污水与城镇污水处理工艺不同，这将影响项目公司出水水质考核，甚至造成环境污染。同时，工业污水进入污水处理厂还将对运行设备造成一定损害。

（三）进水水量困境

一些污水处理项目，虽然对管网区域覆盖率和污水收集率进行了预设，但由于人口迁移等原因实际污水收集情况可能达不到设计水平。在许多污水处理厂，均发现进水水量不足的情形。由于项目公司运营收益与污水处理量往往存在正比例关系，进水水量长期不足必将影响项目公司收益。还有与进水水量不足的情形相反，有些污水处理厂在某些时间段内还存在进水水量超标的问题。例如有的污水厂受汛期及雨污混接影响，在七八月份均存在水量超标情形。进水水量超标将在一定程度上影响污水处理厂出水考核指标，还易造成设备损耗。

四、污水处理项目PPP发展思路

（一）政府应促进投资保回收

作为污水处理PPP项目的主导者，政府部门要积极完善政策体系，在法律、规章制度层面上加强对企业的利益保障。污水治理PPP模式在我国的起步相对较晚，在技术和经验上相对不足，学习其他国家和地区等先行者的经验，有利于我国在PPP模式的运用上少走弯路，因此，我国政府要根据国外经验，结合自身国情，出台相应的政策法规，以保证PPP模式在该行业的顺利应用与推广。在污水治理项目上，政府应加快职能转变，将部分权利移交给合适的企业，将政府在项目中的掌控力转变为对项目的监督和支持，更大限度地发挥市场的能动性作用，提高项目运行的质量和效率。政府部门和民营企业之间要加强合作，实现同荣共损，首先需要政府与企业之间保持良好的联系，保证信息的对称及两者利益的公平公正。例如在污水治理的价格制定上，要保证过程公开透明，减少信息不对称的情况，并确保政府与企业都能合理获利。只有保障企业利益，实现政府部门与民营企业的合作共赢，才能保证项目的顺利施行和运营，惠国惠民。

（二）确保进水水质符合要求

采取有效措施保证进水水质。一是加强对不属我方管理范围但连接我方污水处理厂的管网水质水量检测。二是建立水质检测常态机制，及时掌握水质信息，对进水水质异常情况进行跟踪调查，并与当地环保部门加强沟通，及时将上游污水情况向当地环保部门汇报。三是PPP合同中完善进水超标的免责和保护条款。

（三）按设计标准保水量

项目相关方要加强污水收集管网摸排和高质量建设新建管网，对渗漏缺失部分管网进行改造，防止水量流失。项目合同条款中设置进水保底水量，对进水超额水量付费与设计范围内水量付费方式进行不同约定，对于收集水量达不到设计要求的项目，政府按照设计标准水量付费，当收集水量超过设计标准时，以实际处理污水量付费。

总之，城镇污水处理融资模式要多样化、污水处理参与方要多样化，这样才能引起多方关注污水处理，提高治理效率。污水处理项目PPP模式遇到的困境若能得到合理解决，一定会促进PPP模式快速发展和规模扩大，提高污水处理的数量和质量。