新发展阶段生产建设项目水土保持监理工作的思考

易仲强，王治国，孟繁斌，闫俊平，王春红

(1.中国电建集团贵阳勘测设计研究院有限公司，贵州 贵阳 550081；2.水利部水利水电规划设计总院，北京 100120)

1 形势与要求

新发展阶段我国把生态文明建设摆在了突出位置，开展了一系列根本性、开创性、长远性工作，生态文明建设从认识到实践都发生了历史性、转折性、全局性的变化[1]。水土保持在生态文明建设中占有重要地位，这给水土保持工作带来了新的机遇，但也带来了艰巨任务和挑战。

依法有效强化人为水土流失监督和管理作为推动新发展阶段水土保持工作的重要举措之一[2]，对做好生产建设项目水土流失防治工作至关重要。生产建设单位要落实好水土流失防治主体责任，必须强化生产建设项目水土保持事中管理，依托和借助水土保持监理的“过程推动者”角色，利用好水土保持监理单位的专业能力和技术力量，共同开展水土保持监督管理，最大限度地遏制项目建设可能造成的水土流失。

水土保持监理单位要认真开展监理工作，并与主体工程施工监理单位同步进驻项目现场，准确分析和把握工程建设过程中的水土保持关键环节，注重项目建设过程中水土流失的预防和控制工作，保障建设过程中水土流失防治措施的全面落实，达到对水土保持工程建设的有效管理，实现对项目建设水土保持全过程、全方位监控，推动生产建设项目水土保持工作高质量发展。

2 水土保持监理工作存在的主要问题

2.1 水土保持监理工作定位存在一定局限

按照现行相关技术标准的规定，生产建设项目水土保持监理的定位是水土保持工程的施工监理，主要开展水土保持工程“三控、三管、一协调”等工作内容，对推动生产建设项目水土保持工作起到了非常积极的作用。但随着国家生态文明建设不断推进，水土保持强监管力度不断加大，水土保持监理市场发展需求也发生了较大变化，生产建设单位不但需要监理单位对水土保持工程进行施工监理，更需要专业团队和技术力量协助其开展项目水土保持全方位工作的监督及管理工作，确保项目建设过程能满足水土保持政策法规和现场水土流失防治的要求。目前相关法规暂未赋予水土保持监理有关方面的职责和权限，相关标准规范也未对此做出技术上的规定，因此急需对水土保持监理的定位和工作内容进行修订和调整，以适应新发展阶段的要求。

2.2 水土保持工程施工监理开展相对被动

水土保持工程作为生产建设项目的重要组成部分，在实际实施过程中往往与主体工程共同打包招标并施工，涉及的水土保持工程项目划分和质量评定等工作通常按照主体工程的相关规范要求执行，水土保持工程质量管控也由主体工程监理单位负责落实，水土保持监理单位难以插手，这就造成实际工作中水土保持监理单位虽承担了水土保持工程施工监理的责任，实际却无施工监理的权利，难以掌握水土保持工程施工质量管控的主动权，处于相当被动的局面。正因为当前水土保持工程施工监理工作的职责、范畴、内容等与主体工程监理存在较多的交叉和重叠，从而导致水土保持工程施工监理工作很难推动，实际操作起来困难重重，长此以往所面临的监理工作风险也较大。

2.3 水土保持监理作用发挥存在较大不足

由于当前水土保持监理工作定位不明、工作局面被动，同时行业内缺乏对水土保持监理的客观、系统认识，部分建设单位从招标阶段就不重视水土保持监理工作，水土保持设施即将验收才着手考虑，导致水土保持监理进场晚、工作滞后、资料后补等现象普遍存在。即使在水土保持监理单位进场后，往往也会受监理费用制约，不能驻守现场，无法投入足够的人力物力资源，造成现场监管力度不足，监理工作及效果大打折扣。此外，水土保持监理在事前预控阶段基本未参与涉及水土保持的管理体系建立、招标设计文件及施工方案审核或审批等，发挥不了水土保持监理的预控作用；在事中管控阶段，主要通过现场巡查、资料核查、下达监理通知等方式进行监理，现场监管的权限不足、手段单一，对施工单位难以形成有效的制约和管控，发挥的监理作用不大。

3 水土保持监理工作未来发展的思考

3.1 界定水土保持监理工作范畴

从行业发展及管理角度，要促进水土保持监理工作规范化和实效化，应清晰界定生产建设项目的水土保持监理工作范畴。为适应新发展阶段工作需求，水土保持监理宜定位于对生产建设项目水土保持工作开展全方位的监理上，根据此工作定位，水土保持监理工作范畴主要包括参与主体工程建设水土流失预控相关措施与方案的监管落实，负责对实施的工程、植物和临时防护等水土保持措施的体系完整性及功能发挥情况、与方案的符合性和设计变更情况进行监理，以及按照合同约定开展水土保持专项工程施工质量、进度、投资和安全的监理工作。

3.2 明确监理单位相应工作职责

水土保持监理工作通常由水土保持监理单位与主体工程施工监理单位共同承担，为确保水土保持监理工作执行到位，需清晰划定各自的工作职责并督促各司其职。水土保持监理单位要能参与主体工程施工组织方案的审核、工程监理规划及实施细则的制定与审核等相关工作，承担各类水土保持措施体系的完整性及功能发挥情况、实施与方案的符合性和设计变更情况，以及表土剥离保护、土地整治、植被恢复与建设、临时防护等工程施工的质量、进度、安全与投资控制的监理；主体工程施工监理单位要承担弃渣场防护、大型截排(洪)水等重大水土保持工程施工的监理，并配合落实水土保持监理单位提出的水土保持要求与意见。

在实际工作过程中，水土保持监理单位要主动加强与主体工程施工监理单位的沟通协调，强化工作配合和协作。对弃渣场、取料场、交通道路等与水土保持密切相关的分部工程验收签认，水土保持监理单位要能在主体工程施工监理单位分部工程计量和审核的基础上，核查相应分部工程是否满足水土保持要求，与主体工程施工监理单位共同签字确认，实行主体工程施工监理单位和水土保持监理单位“双签制”管理；涉及水土保持的单位工程验收，同样也要由水土保持监理单位组织或参与。

3.3 规范水土保持监理工作内容

(1)抓好源头控制，做好事前预控工作。落实和加强水土保持监理的事前预控作用，生产建设单位要授权水土保持监理单位参加与水土保持有关的主体工程施工标段的招标文件、合同文件、设计交底、施工方案、开工报告等相关文件的审核，提出水土保持要求、意见和建议，以及参与主体工程监理规划大纲和实施细则的编制，并协调将水土保持相关内容纳入主体工程监理方案中。

(2)发挥监管作用，做好总体监控工作。水土保持监理单位作为专业的技术服务单位，要将监理工作的重心转移到水土保持监督管理上来，根据水土保持方案批复的目标、总体布局和措施体系，对实施的水土保持措施完整性及合理性进行监控，对不符合水土保持方案要求的措施提出整改意见，方案变更和设计变更的应督促生产建设单位及时履行相应手续。

(3)加强过程管理，做好施工监理工作。水土保持监理单位要负责水土保持监理规划大纲和实施细则的编制，参与水土保持工程设计交底。对于表土剥离保护、土地整治、植被恢复与建设、临时防护等水土保持特有的专项工程，要按照相关规范要求从质量、进度、投资与安全等方面把好关，做好施工全过程、全方位的监理工作。

3.4 强化水土保持监理工作重点

(1)介入招标阶段的审核工作。在征得建设单位同意后，水土保持监理单位要介入并参与主体工程施工招标文件和合同文件的审核，重点审核涉及水土保持工程施工，以及容易造成水土流失部位的施工布置、工序、工艺和方法等有关方面的技术条款是否明确了施工单位的水土流失防治责任及要求。

(2)做实监理规划与项目划分。水土保持监理单位要组织制定水土保持工程监理规划与实施细则，重点做好项目划分，特别是合理划分独立的分部工程和单位工程，协调将水土保持工程项目划分纳入主体工程监理规划的项目划分中；主体工程施工监理单位要参与水土保持工程监理规划与实施细则的审核，水土保持监理单位同样要参与主体工程监理规划与实施细则的审核，确保水土保持工程的项目划分与主体工程项目划分协调融合。

(3)强化弃渣场使用规划审核。水土保持监理单位要参与并强化弃渣场使用规划的审核，弃渣场使用规划要与工程施工进度计划相适应，重点关注弃渣场选址、堆置方案及其防护工程设计的合理性，运渣道路、基底清理、表土剥离及临时堆存、弃渣堆置及拦挡工程的施工进度计划和安排是否符合水土保持要求。

(4)参与施工方案的审核工作。水土保持监理单位要参与取料场、施工道路等与水土保持密切相关的施工方案审核，重点关注无用层清理、土石方挖填等施工活动中控制地表扰动及植被损毁的施工布置、工艺和方法，确保施工方案符合设计要求。

(5)加大现场巡查核查的力度。水土保持监理单位要定期或不定期地开展现场巡查监理，重点巡查弃渣场使用规划及堆置方案的落实情况，主要包括“先拦后弃”实施情况、外貌形态(台阶宽度、堆高、坡比)、施工日志记录(逐日的弃渣区块、组成、弃渣量及规划中规定的碾压情况)是否符合弃渣场设计及使用规划的要求；核查主体工程监理单位实施的弃渣场防护工程及其他水土保持工程是否符合水土保持设计要求；巡查取料场分台阶开采实施情况、无用层清理中表土的处理情况是否符合水土保持要求。对照水土保持方案和设计文件，对措施落实不完善，未能起到有效防治作用的情形，要及时协调主体工程监理单位责令施工单位整改，整改不到位的，在参与相应分部工程验收时拒绝签认。

(6)执行驻点监理和旁站监理。对大中型生产建设项目，水土保持监理单位要采取驻点监理方式，并根据监理合同约定对表土剥离保护、土地整治、植被恢复与建设、临时防护等工程施工采取旁站监理，对工程质量、进度、投资和安全进行控制；根据监理职责视情况对不满足要求的情形责令施工单位整改，整改不到位的进行处罚；对单元工程质量进行评定和签单，并负责组织分部工程验收和签证，组织或参与单位工程验收。

(7)加强方案与设计变更监管。水土保持监理单位要负责组织水土保持方案确定的弃渣场防护、截排(洪)水、表土剥离保护、土地整治、植被恢复与建设等工程的一般变更审核与管理；通过巡查、检查对水土保持措施体系完整性及功能发挥情况、弃渣场及防护工程、取料场及其他水土保持工程可能发生重大变更的情况进行核查和评估，对达到水土保持方案变更和弃渣场变更条件的应督促生产建设单位组织编制相应变更报告并上报审批。参与水土保持相关的主体工程设计变更，重点是从水土保持角度审核评估施工布置、取料场、边坡工程防护等设计变更是否符合批复的水土保持方案及设计要求，对相应设计变更提出意见和建议，对不满足要求并可能产生严重水土流失影响和对植被恢复与建设构成不可逆影响的，提出方案并通过监理相关程序加以解决。

(8)规范各类监理成果的管理。水土保持监理单位要负责日常监理日志记录，巡查、核查与审核记录，组织或参与的会议纪要(记录)等过程资料的编写整理；扎实做好水土保持监理规划及实施细则编制，按时完成监理月(季、年)报、工作报告、总结报告等监理成果，为工程建设和水土保持设施验收提供支撑。

3.5 规范水土保持监理市场监管

生产建设项目水土保持监理工作的规范开展，离不开强有力的监管。对于资质挂靠、恶意压价等水土保持监理竞标行为，以及中标后不按照合同约定配足人员及设备开展实际监理的履约行为，应纳入水行政主管部门的日常监管范围，加强监理工作过程督查检查，重点检查水土保持监理人员现场到岗及履职情况，以及日常监理工作记录、整改通知及工作联系单、各类监理报告等支撑监理工作实质性开展的过程资料。对达不到水土保持监理工作实效的情形，严肃追究相应责任并实施相应处罚。

4 结 语

生产建设项目水土保持监理是落实水土保持方案的有力手段，科学规范地开展水土保持监理有助于真正推动水土保持措施的落地生效，从而促进水土流失防治目标的实现。项目建设过程中，水土保持监理在项目建设管理中承担着相当重要的角色。然而，当前生产建设项目水土保持监理工作离科学化、规范化、标准化还有较大的差距，急需从水土保持监理的行业法规、标准规范、监理机构、从业人员等方面逐步健全相应制度要求和监管要求，促使水土保持监理切实有效地发挥作用，真正协助建设单位做好项目水土保持监理及管理工作，推动生产建设项目水土保持工作更好更快发展。