金融支持生态文明建设路径选择——以三江源国家级自然保护区为例

罗 娜

地处青藏高原腹地的三江源国家级自然保护区，是长江、黄河和澜沧江三大河流发源地，每年向下游供水约600亿立方米，这里是中国乃至亚洲重要的生态屏障和水源涵养区，素有“中华水塔”“亚洲水塔”之称。

三江源地区包括：玉树、果洛、黄南、海南4个藏族自治州全境和格尔木市的唐古拉山镇（含三江源自然保护区），共21个县158个乡镇，平均海拔约4000米，总面积39.5万平方公里。全区总人口128.29万人，占青海省总人口的22.4%，其中以藏民族为主体民族，占88.9%。长江总水量的25%、黄河总水量的49%、澜沧江总水量的15%都来自该地区，是国家生态安全的制高点和平衡点，具有无法替代的重要地位，关系全国生态安全、民族地区长治久安和中华民族长远发展。

如何通过优化金融资源配置，大力发展绿色金融、普惠金融支持保护好三江源生态保护，守住绿水青山，防范环境与社会风险，实现生态保护和经济发展和谐统一，使三江源地区产业发展兴旺，生态环境变美、金融环境变好、人民生活变富，对于国家生态文明建设具有极其重要的意义。

一、金融支持三江源地区建设现状

（一）三江源地区建设背景

2005年，国务院批准实施《青海三江源自然保护区生态保护和建设总体规划》，标志着三江源地区全面进入系统化、规模化生态保护和建设阶段。2011年11月，国务院批准实施《青海三江源国家生态保护综合试验区总体方案》，将三江源地区生态保护进一步上升为国家重大部署。2016年3月，中共中央办公厅和国务院办公厅正式印发《三江源国家公园体制试点方案》，明确了设立三江源国家公园的任务书、时间表、路线图。截至2017年，国家公园体制试点任务已全面完成，2020年正式设立三江源国家公园，预计2035年实现我国国家公园典范，建成现代化国家公园。

（二）经济社会发展情况

截至2020年上半年，玉树地区完成地区生产总值10.12亿元，同比下降4%。其中：第一产业完成增加值4.05亿元，同比增长3.9%；第二产业完成增加值0.44亿元，同比下降53.3%；第三产业完成增加值5.63亿元，同比下降0.6%。三江源地区一般财政公共预算收入0.97亿元，其中：税收收入0.62亿元，非税收收入0.35亿元。一般公共预算支出53.55亿元。2020年上半年，三江源地区社会消费品零售总额8.3亿元，同比下降13.4%。

（三）金融发展总体情况

截至2020年11月份，玉树地区银行类金融机构各项贷款余额60.32亿元，同比增长15.63%，存放系统内款项47.39亿元，同比下降11.91%，贷款及存放系统内款项占资产总额的比重分别为44.24%和34.76%。各项存款余额114.97亿元，同比增长1.21%，其中，储蓄存款62.46亿元，占比54.33%，单位存款51.59亿元，占比44.88%，全年银行业实现利润0.88亿元，同比增长13.83个百分点。

三江源地区全年保险公司原保险保费收入23420.47万元，同比下降9.28%，其中：人身险保费收入3474.42万元，占比14.66%。财产险保费收入19946.05万元，占比85.34%。全年保险赔付支出13270.81万元，同比下降31.36%，其中：财产险支出9755.06万元，占比73.51%。人身险支出3515.75万元，占比26.49%。

改革开放以来，三江源地区金融体系逐步发展为政策性金融、农村中小金融和商业性金融为主体的银行体系和以财险为主、人身险为辅的保险体系。以玉树地区为例，截至2020年，玉树州辖区共有银行类金融机构6家，其中法人机构1家，分支机构5家。其他类金融机构1家，为玉树平安小额贷款公司。保险类分支机构7家、1家筹建机构和1家保险代理公司。分别为中国人民财产保险股份有限公司玉树市支公司、中国平安财产保险股份有限公司玉树中心支公司、中国太平洋财产保险股份有限公司玉树中心支公司等。

二、金融支持三江源地区建设难点

（一）经济对金融发展支撑作用有限

1.经济社会基础薄弱。地方财政收入基础薄弱，支出依靠中央财政转移支付占比大。2020年上半年，玉树州实现财政预算收入0.97亿元，但一般公共预算支出高达53.55亿元，收支差额-52.58亿元。单一的经济结构，使玉树地区经济自身具有弱质性，第一产业“靠天吃饭”局面尚未从根本上改变。三江源地区矿产资源丰富，但受诸多因素限制，第二产业发展较为滞后。基础设施建设历史欠账多，公共服务能力落后等问题的存在，进一步制约了地区经济可持续发展和民生改善。

2.产业化发展基础薄弱。一是主导产业发展后劲不足。三江源地区具有得天独厚的绿色农牧业资源，但农牧业产业链处于起步阶段，尚未形成规模效益，产品科技含量和附加值不高，整体发展水平较低，缺乏市场竞争优势的高附加值产品。尽管在发展农牧业产业化经营中，逐步形成了一些主导产业，但农畜产品分布不均衡且产量不高，难以形成规模化生产和产业化经营，主导产业中存在趋同性，导致了主导产业“小而散”“小而全”，没有充分发挥产业优势和市场优势，未能形成品牌优势，在农牧业结构调整中难以发挥主导作用。二是旅游文化产业发展乏力。三江源地区自然禀赋和独特的民族传统文化成为地区建设新的增长点，但实现产业化发展难度较大，由于缺乏重点项目带动，导致文化产业单一并且分散，未能形成融合度较好的产业链。同时，文化产业与旅游业融合发展乏力，体现在文化产业与旅游业融合效益不够，对外市场吸引不足，加之文化旅游品牌较少，类同性较强，对地方特色文化缺乏深度挖掘，没有形成县域品牌效应。同时，高寒、高海拔、地处偏远的自然环境和条件，也限制了旅游人数的增加。

（二）金融资源对经济发展反哺作用有限

1.功能定位不明确。三江源地区经济发展中产业培育和效益实现存在周期长、见效慢的特点，势必要求金融支持产业发展中加大信贷投放力度，但受绩效考核和短视化经营策略的影响，金融机构参与融合地方产业发展对接项目的主动性不强，形成了地区经济发展与金融发展不充分的问题，使国有商业银行分支机构业务经营主要以吸收存款为主。农村中小金融机构的功能和性质不够明晰，支农服务水平不高，对重点农户和中小企业生产经营资金支持不到位。

2.金融供给总量不足。截至2020年11月，玉树地区银行业存款占其资产总额的34.76%，远远低于青海省平均水平。保险业务结构不均衡，机动车辆险市场份额过大，财险市场高度依赖车险业务的问题较为突出。以玉树为例，截至2020年11月，中国农业银行玉树分行域外银团贷款7.20亿元，占中国农业银行玉树分行各项贷款余额的27.81%，持续快速增长的票据业务和银团贷款业务加重了银行业服务地方转型的“惰性”，不仅造成资金外流情况严重，同时挤占了有限的金融资源支持本土经济发展空间，与金融回归当地，支持地方实体经济发展的初衷相背离。

3.服务能力不足。一是企业融资难现象较为突出。三江源地区企业类型以小微企业为主，是金融服务的需求主体，其生产经营更多依赖于银行融资，融资难是发展的瓶颈。目前，商业银行普遍对贷款准入条件有着刚性要求，服务小微企业的金融产品大多是针对发展成熟期的小微企业，处于成长期的小微企业则因财务制度不完善、资金投入不透明、货款结算不规范等，银行难以判断小微企业经营状况，从而影响对其授信和信贷支持。二是金融服务产品相对滞后。在银行业信贷领域，信贷产品同质性较大，针对不同地区的差异化、个性化产品创新不足。在保险领域，农业保险市场发展缓慢，保险品种少、产品结构不合理，牧民群众不能尽享保险产品的普惠便利。

4.金融服务保障措施滞后。一是信用环境基础薄弱。缺乏系统规范的信用信息积累，恶意拖欠、逃废银行债务行为时有发生，影响了金融机构对地区经济发展的可持续支持，银行不良资产处置和金融债权维护存在一定困难。保险业务发展不规范，承保理赔工作中骗保问题时有发生。二是信用担保体系不健全。尚未建立较为完善的信用担保体系，小额贷款方面没有相应的配套政策，缺乏风险补偿机制，大额贷款方面缺少可供担保的财产和专门评估机构，无法实现交易。三是信贷保险机制建设滞后。当前，地区银行和保险机构尚未建立融资与保险配套合作机制，使保险难以发挥其为信贷提供有效风险保障的作用。

三、金融支持三江源地区建设的对策

（一）深化金融资源供给配置，助推产业融合发展，促进三江源地区主导产业更“兴”

三江源地区建设，产业兴旺是重点。产业是三江源地区经济重要的载体，金融则是产业发展重要的助推剂。金融有效服务三江源地区建设，首当其冲是紧紧围绕地区长期金融供给不足，且产业发展层次低的实际，强化金融资源配置，确保投入力度不断增强，总量不断增加，特别是通过支持三江源地区产业融合发展，开拓农牧民创业、就业新空间和增收新渠道，以产业兴旺带动三江源地区全面发展。

1.加大三江源地区有效信贷投入。鼓励涉农银行机构单列涉农信贷计划、下放贷款权限、扩大授权范围、提高授信额度，在资金供给、财务费用、激励考核、人才引进等方面向三江源地区倾斜，持续增加地区信贷投放量。持续实施“县域信贷补短”和“县域保险补短”工程，选择一定数量农业险业务增长较低的地区，督促当地银行、保险机构制定“信贷、保险补短”计划，明确责任，重点监测，定向考核，逐年提升县域信贷投放和保险业务增量。

2.强化三江源地区产业发展金融支持。针对农牧业生产、农牧业科技研发推广等重点产业，加强金融资源配置，全力助推三江源地区一二三产业融合发展。围绕支持三江源地区以农牧业为主导的产业发展，加大对高原生态牦牛、藏系羊等特色优势产业的信贷投入力度，全力助推特色品牌提升。增强对旅游文化产业精品工程的融资支持，全力助推地区产业升级。

3.推进农牧区金融发展创新。积极探索适合新型农牧业经营主体的农牧业设施抵押贷款、应收账款融资等业务，发展股权、存单等质押贷款。针对现代农业、城镇化和小微企业领域，积极打造相应的贷款产品，原则上凡是财产权益归属清晰、可用于贷款担保的各类动产和不动产，都可以尝试用于贷款担保，打造三江源地区特色金融产品样本。

（二）引导绿色金融可持续发展，助推生态文明建设，促进三江源地区自然环境更“美”

三江源地区发展建设，生态保护使自然生态更“美”是关键。引领金融业大力发展绿色信贷，支持保护好三江源，保护好“中华水塔”，保护好中华民族的精魂血脉，是三江源地区金融业加快转型发展的必由之路，更是改革发展的最大价值、最大潜力和最大责任之所在。

1.大力发展绿色信贷。践行绿水青山就是金山银山理念，有机统一三江源地区生态建设与产业发展，加大对符合条件的绿色企业和绿色项目信贷投放，推动地区农牧业向绿色化、低碳化转型发展。严格限制高排放、高污染、高耗能产业行业的信贷投入，加强对节能减排垃圾处置和再生资源综合利用，坚决助推三江源地区生态文明建设目标实现。

2.大力助推生态保护工程建设。围绕三江源公园建设，提供配套金融服务。一方面，大力支持退牧还草、封山育林、湿地建设、水污染防治等重大生态保护工程。另一方面，积极支持承载生态移民的特色小城镇建设，扶持藏医、藏药以及唐卡等特色旅游文化产业和高原生态旅游业发展，带动搬迁牧民创业、就业，实现稳定转移和生态可持续保护。

3.大力助推特色城镇化建设。按照三江源特色城镇化建设规划，加强对“路、电、水、气、房、厕”等基础建设的信贷投入，积极帮助改善乡村人居环境，打造一批各具特色的民俗文化村、休闲旅游村、民族风情村、特色产业村，提升品位和档次。坚持生态功能与产业功能并举，带动农牧民发展牧家乐、民宿、文化创意、观光旅游、体验游等业态。

（三）完善信用体系工程建设，助推金融环境改善，促进三江源地区金融生态更“好”

三江源建设与发展，信用体系建设使金融生态更“好”是保障。诚信是金融生态的重要内容，金融则是信用建设的重要平台。金融助推信用体系建设，既要通过业务下沉、资金下沉、机构下沉全力支持三江源地区经济发展，促进地区变强变富变美，也要通过大力推进信用工程建设，改善地区金融生态环境，使讲信用在农牧区蔚然成风，促进经济金融良性循环可持续发展。

1.改善地区信用环境。深入开展金融知识、信用知识宣传普及活动，广泛开展信用乡镇、信用村评定工作，并将贷款户诚实守信行为与每个村的信用等级绑定，对于信用等级高的行政村给予更多的授信额度、更优惠的贷款利率、更灵活的抵押担保方式，对存在不良信用记录的客户，深入分析查找原因，开展信用救助和信用修复，有针对性地帮助其重建良好信用。

2.完善金融法治环境。建立金融生态建设协调联动机制与地方金融债权维护协调机制，通过完善金融司法保障机制，运用政策、法律等各种手段打击逃废银行债务行为，对蓄意逃废银行债务的行为要公开曝光，依法保全信贷资产，有效维护良好的金融秩序。

3.健全金融风险缓释机制。加强同财政、扶贫、民政等部门的沟通协调，推动完善农业信贷担保和保险保障体系，发挥政府各种创业基金带动作用。加强与融资担保机构沟通合作，有效分散缓释信贷风险。加强信贷基础工作，做好贷款“三查”，落实第一还款来源，确保涉农和小微企业贷款实现可持续发展。

（四）做实普惠金融纵深发展，助推改善民生工程，促进三江源地区人民生活更“富”

三江源建设与发展，做实普惠金融纵深发展使人民生活更“富”。引领银行业做好发展普惠金融，增强金融精准扶贫力度，全力助推打赢脱贫攻坚战，对于促进三江源地区农牧民脱贫致富奔小康、维护地区长治久安和团结进步意义重大。

1.在考核激励上精准发力。坚持问题导向，突出整治重点，督导银行、保险机构将金融精准扶贫作为政治任务来抓，有效推动金融扶贫信贷工作。健全扶贫信贷监管统计制度，按月统计监测、定期通报进展，建立专项督查机制，实施差异化监管激励，对于扶贫信贷推进工作中涌现出的先进单位给予激励，对履职不佳、帮扶成效不明显的单位给予限制。

2.在帮扶举措上精准发力。引领银行业积极探索金融精准扶贫新方式。把金融杠杆与财政引导结合起来，加强与地方财政部门协作，做大财政担保基金，以金融杠杆放大倍数，发挥财政扶贫资金最大作用。把发放传统小额信贷与支持新型实体结合起来，推动“造血”式扶贫发展。把智力扶贫与产业就业创业扶贫结合起来，破解贫困代际传递难题。把推动机构下沉与服务下沉结合起来，加大对集中连片特困地区金融资源倾斜。针对牧民季节性迁徙特点，大力开展流动金融服务，提升贫困地区金融服务可获性。突出个体差异性，对有能力、有贷款意愿、致力于发展小规模经济的客户采取直接放贷模式。

3.在小额信贷上精准发力。督促各机构将扶贫小额信贷纳入内部考核，完善激励约束，强化责任落实，实施“包干服务”，加大扶贫小额信贷投放力度。对于贷款到期仍有用款需求的客户，在风险可控的前提下，可以办理无还本续贷业务。对因非主观因素不能到期偿还贷款的客户，可办理贷款延期。对通过追加贷款能够帮助渡过难关的，应予追加贷款扶持。适当延长还款期限，综合确定贷款额度，不得上浮扶贫贷款利率。