提升基层农业综合行政执法队伍能力素质的路径*——以东至县农业综合执法改革现状为例

陶清华

（安徽省东至县农业综合行政执法中队，安徽 池州 247200）

0 引言

东至县于1959年由东流、至德两县合并而成，隶属池州市管辖，系皖江段南岸之首，拥有长江水道85 km，是安徽省的西南门户。国土面积3261 km2，居全省同级行政单位中的第二位，山区、丘陵、平原地貌兼而有之，为“七山一水一分田，一分道路和庄园”。东至县辖15个乡镇和东至经开区、大渡口经开区2个省级开发区，人口54.9万。东至县是首批国家生态经济示范区之一，在《安徽省主体功能区规划》中被列为国家农产品主产区，是全国商品粮基地县、全国优质棉基地县、全国速生丰产林基地县、全国绿化先进县、沿江渔业高效示范区和全国无公害农产品（茶叶）出口基地县。2021年，全县农林牧渔业总产值64.4亿元，比上年增长9.6%，比全省、全市分别高0.3个、0.1个百分点。粮食总产量28.1万吨，增长4.8%，蔬菜产量增长4.0%，水果产量增长7.9%。肉类总产量2.9万吨，增长13.4%，其中猪肉、牛肉、羊肉产量分别增长19.6%、-22.4%、30.9%[1]。

2020年东至县着手进行农业综合行政执法改革，改革后农业领域执法力量全面整合，执法水平和办案能力不断提升，但也还存在诸多问题和不足。现结合该县农业综合行政执法改革现状和改革后的执法工作开展情况，以基层执法办案人员的视角，就如何提高农业综合行政执法队伍能力素质，谈谈自己的看法。

1 东至县农业综合行政执法改革现状

1.1 机构职能

东至县于2020年10月组建成立县农业综合行政执法大队，实行局队合一。大队下设东至县农业综合行政执法中队，同时为保障长江禁捕执法力量，加挂东至县渔业行政执法中队牌子，副科级建制，公益一类事业单位，中队下设5个执法队，在沿江5个乡镇设置渔业执法指挥中心和执法基地，依法统一行使农机、农药、种子、化肥、农产品质量安全、兽医兽药、畜禽屠宰、渔政渔港、农村宅基地等领域的行政处罚权以及与之相关的行政审批、行政检查、行政强制权等执法职能。

1.2 人员组成

县农业综合行政执法中队核定事业编制30名，核增禁捕退捕专项编制61名，合计91名，在岗执法72人，持安徽省执法证58人，取得法律职业资格2人，行政执法辅助人员5人。正式在编人员中队长1人，股、队负责人6名，现有人员主要来源：因执法改革原单位撤销划转11人、面向社会公开招聘34人、退役军人安置5人、从林业检查站选调5人、从其他相关事业单位直接调入17人。现有人员35岁以下35人，35～45岁25人，45～55岁12人，高级职称16人，中级职称9人，初级职称6人，大学专科以上学历65人。

1.3 工作开展

1.3.1 紧扣十年禁渔，做严长江禁捕退捕执法管理工作

一是按照全覆盖、无死角的要求，坚持“人防+技防”相结合、“水上+陆上”相呼应、“上下游、左右岸”协调联动，高频次开展长江干流东至段和黄湓河保护区等重点水域的巡护巡查，出动渔政执法人员8994人次，执法船艇270艘次，执法车辆2084车次，水上巡查11581 km，清理取缔涉渔“三无”船舶34艘，清理违规网具数量507张，拆解涉渔“三无”船舶29条，落实落细禁捕和禁钓政策，深挖细查、严厉打击违法捕捞行为；二是常态化开展打击电毒炸等禁用渔具渔法、水生野生动物保护和水产品质量安全的执法管理，会同公安、海事、市场监管等部门开展联合执法48次，发放宣传资料6000余份，切实保护渔业资源，保障渔业生态安全。共办理渔政案件66起，结案33起，罚没款5.6万元。

1.3.2 严格农资监管，做细种植业领域执法管理工作

一是严厉查处农产品生产源头，2021年开展农药生产检查9次，出动执法检查人员43人次，检查农药生产企业9家；二是加强农业投入品市场监管，开展“放心农资”下乡活动52次，出动人员195人次，执法车辆35车次，检查农资店345家次，发放宣传材料6800份，检查种子的审定合法与适合种植区域情况，农药的有效期，限制农药的合法销售以及经营门户内规定标识布置等。

1.3.3 强化畜牧监管，做实养殖业领域执法管理工作

一是开展动物卫生监督执法检查、饲料添加剂等投入品生产的执法监管和查处私屠滥宰等违法行为，开展执法检查80次，出动执法人员167人次，查处私屠滥宰违法案件1起，屠宰场违规排放案件1起，屠宰场未按规定建立生猪进场查验登记制度1起；二是在东至县尧渡动物卫生监督检查站值班值守449人次，张贴宣传横幅、展板9个次，全力做好外埠入皖动物及动物产品指定通道值班值守工作。

1.3.4 抓实农机监管，做好农机领域执法管理工作

一是围绕春耕备耕农时关键期，以变型拖拉机、联合收割机等为重点，开展农机检验工作115次，出动执法人员137人次，执法车辆45车次，检查农业机械530台次，纠正违章情况118起，排查隐患148个次，纠正安全隐患118个次；二是强化农机驾驶人员安全意识，对农机驾驶人员进行安全培训教育，受益农机驾驶人员达1320人次，发放宣传资料1000份，制作标语、展板、宣传专栏50个，发送农机安全信息2100余条，与农机手签订安全生产责任书320份次[2]。加强农机执法检查，保障农机行业安全生产。

1.3.5 坚守耕地红线，做好宅基地执法管理工作

一是加强衔接沟通，积极加强与各乡镇的沟通，配合自然资源和规划等相关部门，共同做好农村乱占耕地建房问题整治工作；二是加强日常监管，开展常态化巡查，开展宅基地违规建房执法检查29次，出动执法人员207人次，共查处农村宅基地违法线索9起，其中查办案件2起；三是加强政策学习，抓住宅基地制度试点改革契机，参与补齐农村宅基地制度短板，完善宅基地政策体系，巩固学习宅基地制度和政策法规。

1.3.6 着力规范执法行为，完善执法机制建设

一是建立健全各项规章制度，制定有效措施，提高农业综合执法的制度化、规范化、法治化、程序化水平；二是规范执法文书制作和案卷归档，提高执法文书制作和管理水平，提高办案效率和质量；三是严格实行农业执法人员持证上岗和资格管理制度，对执法各环节进行全面记录，努力实现全程留痕；四是建立常态化的跨部门执法联动机制，结合属地管理和部门分工，主动加强协调配合，与公安、海事、市场监管、水利、林业等部门开展多渠道、多形式的联合执法行动，提升执法合力。

2 农业综合行政执法队伍存在的问题

2.1 宗旨意识不坚定，重罚轻治难平衡

农业综合行政执法工作既是新机遇，又是新挑战，不单纯是机构的整合、人员的划转。现有执法队伍法制观念、职业素养与新形势的要求还存在差距，较突出表现在以“人民为中心”的执法理念不强，规范意识、创新意识不足；在执法中简单片面，忽视执法与管理、惩罚与教育、围堵与疏导的关系，导致执法水平难以提升。

2.2 人员结构两极化，新进人员难执法

农业综合行政执法队伍组建不足一年，进入队伍的途径复杂，有退役安置的，有新招聘的，有因执法机构改革直接划转的，还有从其他单位直接调入的，人员年龄两极分化，结构参差不齐。同时，新招聘人员占比较大，大都没有工作经历，更无一线执法经验；划转、直调人员年龄偏大，以前有些从事技术推广和服务工作，对农业法律、法规等方面的专业知识掌握得不够全面、不够具体，欠缺专业知识和执法技能，整体素质不高。

2.3 法律专业人数少，一专多能难练成

农业综合执法口径较宽，需要使用的法律法规较多，客观上提高了执法难度。现有农业综合执法在编人员具有法律本科学历的有3人，2人取得国家法律职业资格证，1人领取公职律师工作证。农业综合执法线长面广，现有执法人员具有农业专业背景的16人，占比22%，有农业执法工作经历的25人，占比仅35%。受限于执法环境和对象，不仅要求执法人员具有广泛的专业知识、法律知识、文书写作能力、沟通技巧，还要具备驾驶操作专业车辆、船只、装备和野外生存防护技能，现有的执法队伍还达不到这一水平，相关工作由聘请的编外辅助执法人员来完成，存在执法风险。

2.4 经费装备难到位，环境艰苦难留人

农业执法队伍组建时间不长，由于地方财力有限，现有执法装备如执法车辆、执法人员服装防护用品不能立即到位。结合东至县长江干流东至段水域及黄湓河保护区特点，另设置了5个渔政执法基地，部分执法人员分布至各护渔基地，基层工作条件艰苦，驻基地人员没有享受到乡镇工作补贴。农业一线执法大都身处田间野外、湖泊河道，不是风吹日晒，就是蚊叮虫咬，尤其是5个执法基地，离集镇较远，吃住条件较差，24小时值守，遇警即出、水陆两栖。部分新入职的年轻执法人员畏难退缩、不愿深入一线执法，目前有5人离职或辞职。

2.5 层级不顺力量弱，乡镇履职问题多

现行法律法规赋予乡镇政府的法定行政执法权限少，县级行政执法部门往往由于执法点多、线长面广人少而又无力全面顾及，造成“看得见的管不着，管得着的看不见”现象严重[3]。目前农业综合行政执法体系向乡镇延伸的机制尚未明确，乡镇政府本应承担的日常巡查、接受投诉举报、协调调查取证工作难以到位。全县已开展的农业领域的监管对象数量多、范围广，大多集中在乡镇。如以现有力量承担日常繁重的执法职能，则存在人员编制明显不足、重心下移矛盾更加突出、依法履职难以到位的隐患。

3 解决路径

3.1 党建铸魂定思想

1）建立健全农业综合行政执法机构党组织，坚持党建工作与执法工作互融互促，以党建促工作，发挥党组织战斗堡垒作用和党员先锋模范作用，为执法工作提供政治思想和纪律作风保障[4]。2）开展红色教育，吸收优秀年轻执法人员向党组织靠拢。3）通过工会活动和“双拥”工作的开展，增强队伍的凝聚力和战斗力，确保中队氛围严肃活泼，团结和谐。4）突出政治标准，促进执法人员牢固树立大历史观、大“三农”观和大法治观，确保政治合格、政治可靠。

3.2 培训学习升水平

1）丰富培训内容：不仅学习综合法律知识，还要学习专业法律知识，此外将业务知识和管理知识也纳入培训内容。2）创新培训方式：不仅“走出去”学，而且“引进来”教，开展“学农讲法”、“一解双评”、专家授课、案卷评查等活动，加大培训力度[5]。3）拓宽培训渠道：搭建微信交流群，提速法律法规、惠农政策的学习交流和解疑释惑的时效。4）注重培训效果：集中培训，统一考试，考试成绩计入执法人员档案，作为年度考核评选晋级依据之一。

3.3 实战练兵强技能

1）军训强体魄。通过开展军事训练，可进一步提高执法人员体质健康水平，增强执法团队协作能力，为更好地开展农业执法各项工作打下坚实基础。2）一线执法练本领。将年轻同志充实到执法基地，安排专项执法行动，锤炼意志，锻炼技能。3）交流轮岗。将不同专业背景执法人员混合编组“相互学”[6]。4）学比赶超。适时开展执法比武、技能竞赛等活动，有效激发执法人员热情和斗志，促进执法办案能力整体提升。

3.4 经费保障做后盾

1）保证执法能力。实现经费保障无缺口，执法装备配备到位，实现执法机构执法车辆、执法船艇、无人机、检测仪等大件装备和办公电脑、执法终端、执法记录仪等常用装备基本达标。2）执法信息化。申请专项经费建立执法信息平台，组建全县农业综合执法信息系统，提高农业执法信息化水平[7]。3）提高人员待遇。改善基层执法人员工作生活条件，添置图书室、篮球场、乒乓球室等文娱设施设备，丰富文化生活；同时落实一线执法人员农业有毒有害保健津贴和畜牧兽医医疗卫生津贴、下乡工作补贴，购买人身意外伤害保险，每年安排体检。

3.5 乡镇执法需延伸

将经济发达镇相对集中行政处罚权试点作为乡镇行政执法体制改革的切入点和突破口，推进农业综合行政执法权向乡镇延伸，将农业领域的部分行政处罚权集中给乡镇行使，实现乡镇执法人员发现违法行为“看得见，管得着”，早发现、早制止，及时将违法行为消除在萌芽状态[8]。

4 结语

农业综合行政执法作用发挥很大程度上取决于农业执法队伍的能力素质，农业综合行政执法队伍的专业化、职业化、现代化，是依法治农、依法护农、依法兴农、促进农业生产安全和农产品质量安全的重要保证[9-10]。通过切实增强责任感和使命感，提升凝聚力和战斗力，坚持不断学习，学用结合，发扬敬业精神，规范执法行为，努力打造一支政治合格、业务精湛、纪律严明、作风过硬的执法队伍，实现“内强素质、外树形象、文明执法、热情服务”的工作目标，全面推进乡村振兴，加快农业农村现代化步伐。