新疆学前儿童权益保障事业发展回顾与展望

张 敏

（1.中央民族大学民族学与社会学学院，北京100081；2.新疆社会科学院社会学研究所 新疆 乌鲁木齐830011）

引言

儿童期是每个人发展的必经阶段，儿童的健康成长直接关乎人的全面发展，关乎每一个家庭乃至国家的前途和命运。作为无民事行为能力人，儿童普遍缺乏自我保护能力，为实现儿童权利，必须首先实现儿童权益保障。在国家民主制度日益完善健全的发展过程中，“儿童权益”丰富的内涵能为他们的健康成长提供充足支持。目前国内学者对儿童权利的研究多将儿童作为一个整体研究对象，对其在生存权、教育权、健康发展权、法律保护等方面做分析研究，如李双元的《儿童权利的国际法律保护》一书将中国儿童的权利保护融入世界体系内，通过国际儿童保护框架介绍儿童发展相关的各项权利，但未划分儿童的年龄阶段［1］；管华的《儿童权利研究：义务教育阶段儿童的权利与保障》是我国早期研究儿童权利最为全面的著作，但是此书只讨论义务教育发展阶段的儿童［2］；张文娟从儿童权益保障机制出发，著有《中国未成年人保护机制研究》，也未对学前儿童群体做专门论述［3］。有鉴于此，本文以学前儿童为研究对象，从权益保障出发，总结回顾70 年来新疆学前儿童的权益保障事业的发展。从建国初期的起步期到新时代的完善期，新疆的学前儿童权益保护事业不断走向丰富和完善。

一、新疆学前儿童权益保护事业起步期（1949-1977年）

新中国成立后，百废待兴，急需各族群众投身祖国建设事业，许多家长无法全力照顾子女，故政府提倡开办幼儿园，在满足家长实际需求的同时，保障儿童在德、智、体、美、劳等多方面获得良性发展。作为“共产主义接班人”，社会对儿童的再认识与国家紧密联结，儿童地位有了质的飞跃和提升。

1949年乌鲁木齐市成立红旗幼儿园，1951年成立乌鲁木齐市第一幼儿园。随后一些机关、企事业单位也相继成立幼儿园（所）。至1952年，乌鲁木齐市已有托幼园(所)20多个，入托儿童约1200余名［4］。新疆学前儿童事业进入快速发展的新时期。伴随着1954年我国第一部宪法的诞生，对儿童受教育权和健康权有了明确规定，并由此奠定了宪法文本始终保护儿童权利的坚实基础。随着经济社会的不断向好，越来越多的人加入社会建设大潮之中，为更好地服务工农大众，至1957年，全疆大约有24个地区、市、县建立幼儿园(所)，入园儿童激增至约2740人。1962年幼儿园数量达335所，入园幼儿规模已达1.5 万人［5］。新疆学前儿童保障事业取得了幼儿获得全面健康发展和解放女性劳动力的双重收获。

1963年，根据中国共产党八届九中全会提出的“调整、巩固、充实、提高”方针，新疆维吾尔自治区根据学前儿童的需求和特点对幼儿发展机构进行了调整。1973年邓小平主持经济整顿工作后，全国的幼儿事业再次得到恢复发展，新疆也跟随全国步调，幼儿事业重新得到复苏。

二、新疆学前儿童权益保障事业逐步发展期（1978-2011年）

改革开放以后，国家颁布了各类确认儿童地位及保护儿童的法律法规，明确规定了儿童的受保护权、受教育权和健康权。新疆学前儿童权益保障事业得以迅速恢复和发展。

1979 年，党中央国务院下发《全国托幼工作会议纪要》，决定建立全国幼儿托育工作领导小组，集中恢复、发展、整顿和提高各地幼儿教育工作［6］。在1981年庆祝国际劳动妇女节大会上，邓颖超同志提出：“做儿童工作就是做我们人民事业的后备军、将来的主力军的工作。”［7］随着幼儿工作步入正轨，人们对儿童的认识逐步回归为“以儿童的方式对待儿童”。在此基础上，新疆维吾尔自治区积极推动学前儿童的教育、卫生医疗、法律及福利保障等事业向前发展，有力改善了儿童成长环境。

1989 年，在联合国大会上通过的《儿童国际公约》，首次在世界范围内倡导尊重和保护儿童生存权、发展权、受保护权和参与权。1990 年中国政府签署《儿童权利公约》，向国际社会做出保护各项儿童权益的庄严承诺［8］。1992 年，国家制定出台《九十年代中国儿童发展规划纲要》，标志着中国政府将中国的儿童观纳入世界框架下的儿童观轨道之中。1990-2000年，国家相继颁布了《中华人民共和国未成年人保护法》《中华人民共和国预防未成年人犯罪法》《中华人民共和国教育法》等法律。这些法律及其细则的出台，进一步保护了儿童的合法权益。新疆维吾尔自治区也在1990-1994年先后下发《自治区幼儿教育工作规划》《新疆维吾尔自治区贯彻＜幼儿园管理条例＞和＜幼儿工作规程＞的实施办法》等，对幼儿园的办园条件、学前教育的分层次发展及督导和评估等方面做了详细规定，对新疆学前儿童健康、教育发展有着重要的指导意义。

2002 年，新疆下发《新疆维吾尔自治区儿童发展纲要（2001—2010年）》，从儿童与健康事业、儿童与教育事业、儿童与法律保护和儿童与社会环境四个领域入手，提出新疆儿童发展的主要目标和策略措施。在儿童发展纲要的指导下，“新疆学前儿童的总体健康状况持续改善，婴幼儿死亡率和5 岁以下儿童死亡率分别从2000年的55.50‰、65.40‰下降至2010 年的26.58‰、31.95‰，儿童计划免疫接种率达到了99.30%；儿童教育普及程度持续提高，3-6 岁儿童入幼儿园率由2000 年的16.20%上升至2010 年的59.59%［9］”；孤残儿童、流浪儿童、贫困儿童等弱势儿童群体得到全社会更多的关怀和救助。

受经济社会、文化等因素的影响，此阶段的儿童发展与权益保护仍旧面临诸多挑战，突出表现为新疆城乡、区域间资源供给差异导致儿童发展不平衡；弱势儿童群体包括流动家庭儿童、贫困儿童、留守儿童等需要更完善、具有联动效应的制度保障；监护人还是习惯于依照自身理性判断来代替儿童行使权利，“儿童优先”的意识还未在全社会形成共识，儿童所能获取的资源有限且不稳定。基于儿童身心的脆弱性，儿童想要实现自我权益离不开监护人的帮助，无法成为构建权益保护理论的主导者。上述种种情况表明，在如何将学前儿童纳入政策制定合作者，如何广开言路给予学前儿童更多表达自身主张和诉求的渠道，如何有效促进学前儿童的全面发展等方面，仍需继续探索和努力，以改变学前阶段儿童参与权益保障事业不足的局面。

三、新疆学前儿童权益保障事业完善期（2012年-至今）

进入新时代以来，新疆学前儿童权益保障需求已由“有没有”向更高层次转变。2011年，自治区发布《新疆维吾尔自治区儿童发展纲要（2011-2020年）》，为这一时期的儿童事业创新发展提供了重要政策保证。2011-2020年间，我区“婴儿和5岁以下儿童死亡率分别从2011年24.84‰、30.28‰下降至2020 年的6.75‰、10.91‰；学前教育毛入园率由2011 年65.96%提升至2020 年的98.19%，城乡、区域、群体间的儿童发展差距明显缩小。”［10］尊重幼儿主体地位的理念持续加深，权利发展路径从“保护”向“赋权”转变。

（一）学前儿童健康事业发展与权益保障

党的十八大以来，为改善新疆农牧区儿童健康保障水平较低的状况，新疆维吾尔自治区党委和人民政府用了近十年时间实现全疆范围乡村两级医疗机构全覆盖，儿童不出村，即可享受基本公共医疗服务。2020 年新疆儿童免疫规划接种率达90%以上［11］。

除享受免费的“三餐两点”外，政府还为农牧区的婴幼儿发放免费营养包，城、乡儿童健康营养状况全面改善。一些有条件的城市，如乌鲁木齐市自2018年探索实施“哺育工程”，为学前儿童每人每天提供一袋免费营养奶，受益儿童达23 万多人，有效降低儿童发育迟缓率［12］。社会全体对学前儿童的身高、体重、眼部健康等普遍性的健康素养和卫生观念认识有了很大提高。截至2021年底，全区共有1所三甲儿童医院，17所妇产医院，妇幼保健机构的数量高达91个。城乡妇幼保健所、站90多个，全疆设置儿科综合医院372 所，儿科病床床位数6535张，儿科医生3912 人［13］，还有数量可观的儿科医护人员、妇幼保健员等，形成了一支相当规模的儿童保健队伍。

（二）学前儿童教育事业发展与权益保障

学前教育阶段的幼儿处于认知和语言发展黄金期，要维护新疆各民族儿童的发展权，必须保障他们成年后有参与社会竞争的均等机会。从2005年起，新疆试点将农村学前免费保障范围由学前两年扩大至学前三年，从“时间”和“空间”两方面入手，将学前儿童统一纳入教育体系，通过学习国家通用语言，培养各民族儿童的良好品德，加强社会主义核心价值观教育，保障各族儿童与社会发展共同进步，保证其未来参与社会竞争的公平性。到2018 年已实现全疆学前三年国家通用语言文字教学全覆盖。

截至2020年底，新疆学前儿童的毛入园率高达98.19%，“普惠性幼儿园覆盖率达91.36%，公办幼儿园在园幼儿占比85.99%，位居全国前列［14］”，实现适龄幼儿“应入尽入”，幼儿入园学费“应免尽免”，农村学前幼儿园“应建尽建”。通过提供学前特岗、大学生支教、公开招聘等多种渠道破解教师短缺问题，满足幼儿园“两班三教”师资需求。

（三）学前儿童法律保护事业与权益保障

党的十八大以来，新疆通过各项法律法规政策，保障儿童生存权、发展权、受保护权、参与权等。各级公安机关、人民法院、人民检察院和司法行政部门通力合作，依法严惩诸如家庭暴力、性侵、遗弃、拐卖等侵犯学前儿童人身权利的违法犯罪行为，保障符合国家司法救助条件的儿童能获得有效的经济、身心康复、生活安置等救助。

近几年，新疆深耕建立健全儿童伤害防控领域工作体系，从儿童的心理需求出发，精细制定实施各类儿童伤害防控行动计划，探索创新并大力推广儿童伤害防控适宜技术，优先制定实施针对流动儿童、留守儿童、困境儿童的伤害防控措施。

（四）学前儿童社会福利事业与权益保障

随着社会经济的稳步发展，学前儿童福利事业迎来了由补缺型向普惠型迈进的新时期。通过先行先试，新疆逐步建成适应自治区经济社会发展状况且能实现相关福利制度平稳衔接的适度普惠型儿童福利制度体系。如克孜苏勒柯尔克孜自治州通过尝试建立儿童福利账户，利用分类施保完善城乡居民最低生活保障制度，提高贫困家庭儿童生活水平。通过“互联网+儿童阅读”“互联网+儿童健康管理”“互联网+儿童个人信息网络保护”等互联网思维的运用，提高学前儿童公共服务的可及性和精准性。

新疆维吾尔自治区还增设了许多孤残儿童养护、残疾儿童康复和流浪儿童保护等专业服务机构。孤儿基本生活保障平均标准由2012 年的每人每月900元提高至2020年的每人每月1100元，全面实现孤儿集中养育。改扩建和新建了一批特殊教育学校，确保各地州市和30 万以上规模人口的县（市）和残疾儿童较集中的县（市）均建有1所特殊教育学校，保障学前残疾儿童接受均等化教育。

（五）学前儿童社会环境事业与权益保障

自党的十八大以后，习近平多次强调家风建设、精神文明建设对开展儿童工作的重要指导意义。对此，新疆以塑造健康、文明、向上的社会环境为工作方向，完善公共空间作为工作场域，积极向高质量学前儿童社会环境事业发展方向努力。截至2021 年，全区建有大约116 个儿童活动中心，全面铺开构建覆盖城乡的家庭教育指导服务体系，为学前儿童的快乐成长提供学习生活、亲情关爱、安全保护、心理咨询、文体健康等服务功能。

考虑到学前儿童身心尚未成熟，不具备自行分辨能力，新疆高度重视禁止色情、暴力、封建迷信和伪科学等出版物，通过提供丰富、健康向上的文化产品，为学前儿童的身心健康保驾护航。在日常生活中，开展形式多样的环境和生态文明宣传教育，鼓励学前儿童积极参与环保活动。通过“大手牵小手，小手拉大手”等活动将民族团结融入学前儿童日常生活，在潜移默化中让各民族儿童从小建立开放、包容、守望相助的团结意识。

四、总结与展望

儿童是国家和民族的未来，保护儿童权益就是在保护社会利益、维护巩固健康稳定的社会秩序。通过对新中国成立以来新疆学前儿童权益保障事业发展的梳理，可清晰地看到以儿童为本、儿童优先的理念在社会发展进步中得到持续强化深入，并具体落实在学前儿童的权益保护实践之中，儿童权益保障事业也在多层次、多维度、全方位地展开，无论是物质层面还是精神层面，学前儿童都得到了越来越充分的发展，学前儿童的地位切实得到大幅提高。2020年新疆维吾尔自治区发布的《新疆维吾尔自治区儿童发展规划（2021—2025年）》中除了更进一步明晰未来五年新疆儿童在健康、教育、法治、福利和社会环境方面的工作方向，还积极探索儿童与安全、儿童与家庭等方面的权益保障工作。